城乡统筹视阈下的地票制度完善研究

刘 锐[1]

（四川大学公共管理学院 四川成都 610064）

摘要：从级差地租的角度思考，地票制度不是市场经济行为，而是政府财政的再分配。地票制度的转移支付性质，决定了其市场化之路不可能走得太远。从土地指标生产过程和农民建新拆旧实践看，地票制度的成绩是以土地为媒介的转移支付，为农村公共品供给和农民生活改善提供了基础。地票制度的问题是对新村居民点建设不够重视，对村庄的生产性特征不够关注，对农民的社会福利思考不多。以规划和基础设施建设为主，实现农村资源输入与农民参与积极性相结合，地票制度可以在城乡统筹上走得更远更好。

关键词：城乡统筹  地票制度  土地性质   实践机制   农村规划  

重庆市2007年批准成立统筹城乡试验区后，就在“统筹城乡、协调发展”上做着各种探索。为实现“大城市带动大农村”的目标，重庆市以“户改”、“土改”、“房改”作为改革突破口，其中，“土改”以地票交易为基础。本文拟以重庆秀县调查为基础，廓清地票制度的性质，探讨城乡统筹的合理路径。

一、问题提出

按照《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第18条规定，地票是指“农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设用的用地指标”。源于地票交易实践的显著绩效及相较于增减挂钩的制度创新，学界对地票制度的要素组合模式和产业集聚优势，一方面从战略高度给予高度评价，一方面从制度完善的角度指出实践不足。我们依据研究内容和旨趣的差异，将地票制度研究分为以下三个方面：

一是地票的制度主义研究。相关研究认为，地票制度承袭了增减挂钩指标置换的基本理念，但在制度设计、空间置换、农民自主等方面都要优于增减挂钩，具体说来，它优化了土地和产业要素组合机制，使土地级差收益得到充分实现^[1,2]。而作为改革措施，地票制度存在耕地保护、农民权益保护、国家宏观调控等风险^[3,4]。

二是地票性质功能的研究。相关研究认为，地票是一种指标象征，一个权利代表，具有特殊的法律性质^[5,6]，地票在协调城乡土地市场，完善耕地占补平衡，促进缩差共富等方面，发挥着重要作用。改良农民权益保障机制，发挥政府管理服务职能，健全地票利益的分配机制，是促进地票制度良性发展的关键^[7,8]。

三是地票交易机制的研究。相关研究认为，地票交易的实质是土地发展权转移，地票交易不仅会造成土地流动的“马太效应”，而且存在价格操纵、收益分配不明、政府权力寻租等问题^[9,10]。从地票福利最大化目标考虑，应该在定价政策上深化改革、在收益分配上深入研究，以充分发挥地票交易的权利化、市场化功能^[11,12]。

主流研究深入地票制度实践的各个方面，较为完整地展示出地票制度的现状特点，其问题是对地票制度性质的讨论不够深入，对地票实践的成绩和问题分析不够接地气，主要表现在三个方面：一是对偏远农村土地增值的社会后果讨论不详，对地票交易的经济效益有较强价值预设；二是英美土地发展权的制度环境与我国相差较大，若从级差地租的角度考虑，移用土地发展权存在水土不服问题^[13]；三是对土地指标的生成过程不予讨论，对农民建新拆旧的实践不予探讨，对地票制度的性质不予深入分析，以市场逻辑教条化切割地票制度，提出的改革建议易偏离实际。有鉴于此，笔者在此重新梳理地票制度的性质，以经验为基础指出地票交易的成绩和问题，并尝试提出以地为媒介的城乡统筹路径。

二、地票制度的性质再认识

《土地管理法》将我国土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类。由于土地分别属于国家所有和集体所有，因此建设用地又可分为农村建设用地和城市建设用地。农村建设用地依据具体利用情况又分为农村宅基地、乡镇企业建设用地和乡镇公共设施、公益事业用地。土地类型不同，用途会有差别，价值也不一样。

无论是农用地还是建设用地，都有绝对地租和级差地租，地租由土地产品的价格决定，农用地的地租来源于土地要素发挥的作用。土地肥瘦与区位条件的不同（级差地租I），连续投资土地引发的劳动生产率不同（级差地租II），土地价格就会有较大的差异^[14]。农民在农用地上既可种植大田作物，也可种植经济作物，地租形态因此会有区别。在中西部一般农村，农业地租与土地生产能力高度有关，税费改革意味着国家不再索取农业地租。

相较于农业用地，建设用地不是劳动产品，不具有任何固有价值^[15]。城郊村的土地表现出较高价格，与区位优势带来的级差地租I有关。土地不是一般的商品，具有不可移动的属性。城市化工业化要发展必然占用城郊村土地，由此带来城郊与远郊村土地价值的较大差异。为了保证城市发展的合理密度，促进土地的集约节约利用，中央实施偏紧的建设用地供给制度。城市扩张要按照土地利用规划和城市发展规划进行，它带来城郊特定位置土地的供求性升值和辐射性升值。要注意的是，我国每年下达的建设用地指标为600万亩，即使按照较高的经济增长速度持续发展30年，全国大部分远郊土地短期内也难有大幅升值机会，远郊土地的供过于求决定了宅基地流转的低价格^[16]。笔者在秀县农村调查发现，大部分老房屋长期闲置甚至废弃，少数的房屋买卖发生在区位优越的位置，地票制度出台前的很长一段时期内，远郊村3间木房子的价格最高为1-2万元，宅基地“无价无市”现象在远郊农村普遍存在。

2008年11月，国土资源部批准重庆地票制度的创设和实践试点。地票制度在理念设计上比增减挂钩政策更加合理，主要表现在以下三方面：一是增减挂钩项目区仅限于试点的市、县行政辖区内部，阻碍了土地指标的空间流动，而地票的流动范围扩展至重庆市辖区，有助于土地指标资源的优化配置。二是有些地方的农村建设用地有限，增减挂钩项目区又被严格限制，逼得地方政府与民争夺宅基地，强推农民上楼以换取城市的发展，而地票制度是在农民自愿的前提下，由土地整理公司复垦宅基地，在验收通过的条件下，农民可携指标入市，保障了农民的主体性和参与性。三是增减挂钩实行“先占后补”模式，有些地方出现未批先占、多占少补、占优补劣的现象，耕地保护的数量和质量堪忧，而地票交易实施“先补后占、占补平衡、数质对等”的用地模式，严格设定复垦条件，严格复垦验收把关，后期又加大督查力度，保障了耕地质量、守住了耕地红线。

从制度设计目标和细则上看，地票制度的市场化色彩显然更浓，如农民可以直接成为交易主体，社会资本可以进入土地整治过程，政府变成规划、验收、监督、管理角色，地票的远距离流动提升了指标溢价和资源配置效果，不少研究因此认为地票制度是符合帕累托改进的市场行为。而级差地租理论告诉我们，只有近郊土地才能作为生产要素，与资本和劳动相结合，生产出更多的财富。城市发展带来的经济总量在一定时期内是既定的，地票作为指标参与城郊村的征地拆迁，并不是远郊村土地权利的价值释放，只不过是远郊村作为利益主体之一，参与到土地增值收益的分配中来。换句话说，地票本身并没有促进生产力发展，而只是在生产领域做文章^[17]。如果没有经济的持续增长，就不会有城市边界的向外扩张，就没有城郊村地利资源的再分配，地票因此不再值一分钱，土地发展权也将不存在。周其仁教授说，“级差土地收入是一所伟大的学校，通过国土整治增加的建设用地指标……可以释放出更多的级差土地收益”^[18]，误会了级差地租的来源，也误会了指标与实地的区别。

地票交易价格的产生源于三个前提条件：一是城市建设用地指标稀缺，导源于中央的土地调控政策。中央出于保护耕地和集约用地的需要，不会随便扩大建设用地指标的供应量。若中央分配给重庆市足够的指标，使土地指标市场的供需相对平衡，地票交易就会出现“无价无市”局面。若中央不再保持偏紧的指标供给策略，或者不再进行建设用地的指标管制，而是允许地票交易在全国范围内展开，则地票将因指标市场的供过于求，带来建设用地指标价格暴跌。远郊村农民不顾一切的复垦宅基地然后出卖土地指标，将只会有利于资本扩张和城市扩张，而无助于一般农村的社会稳定和农民增收。

二是重庆市有支援农村发展的强大动力。地票交易的利益关联方较多，主要有供票的农民、开发商及地方政府。根据《暂行办法》第27条规定，地票的购买用途是“增加等量城镇建设用地”，“地票在落地时，冲抵使用建设用地的新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费”。即使开发商无意竞购地票，他也要向政府缴纳上述两笔费用，地票于开发商实际是免费的。有一个例外，即开发商竞购地票却获得特殊位置的土地，价格高于基准地价的部分由竞票者自行承担，地块选择权对开发商产生激励提升了土地指标价格。问题在于，竞票者找到合适的建设用地后并不能够自行开发，他还需要相关部门认可到土交所走土地招拍挂程序。如果地票持有人选中的地块被其他开发商竞走，持有人所支付的地票费用将被足额返还。换言之，优先选择权对开发商拿到实地的激励作用不大，地票是开发商竞地的必要而非充分条件，地票价格的基础是政府土地增值收益的让渡^[19]。如果地票交易价格较低，供票农民不会有积极性，如果地票价格过高，又会带来两大后果：一是地方政府没有能力建设基础设施和实施各项民生工程，它将直接损害全市居民的利益；二是理性的开发商不会无故承受地票成本，他们或者推高房产价格或者不再此地投资开发，广大消费者利益和城市发展就会受到损害。考虑到多方利益平衡及社会福利最大化的目标，重庆市不可能完全放开地票交易市场，因为地票交易的实质是政府土地财政的再分配。

三是农村建设用地规模大，且区位级差系数差距较大^[20]。地票交易价格的变动与重庆市土交所“随行就市“的定价有很大关系，在现实的地票交易中，供票方并不是远郊农民，而是决定供票数量的土交所。依照重庆市的相关文件，今后全市的经营性用地，不再使用国家计划指标，经营性用地只能使用地票。相较于一般县区的指标落地，开发商将地票落地在主城区，要缴纳较高的新增建设用地使用费和耕地开垦费。若购票者得到主城区的地票，但落地区是一般县区，开发商就要支付机会成本，指标区位差价就会被催生出来。另外，地票存在的竞价累积效应，源于地票底拍价格与最终成交价格的相互作用，即土交所是根据前次地票市场交易的平均价格，及本次地票市场和打包情况确定地票起拍价格^[21]。正是政府的幕后操作保证了地票价格的逐年上升，与所谓的市场机制引导实在是关系不大。2008年至2012年，重庆地票年交易量分别为1100亩、1.24万亩、2.22万亩、5.29万亩和2.23万亩，指标市场供给不足源于重庆市政府对指标数量的严格控制。而从地票生产方来说，地理位置偏远、经济不发达、建设用地大的农村才有优势。秀县离重庆较远，经济最不发达，房屋建造价格低，使用年限较长，且农村建设用地多，地票生产方便且便宜。当复垦宅基地的成本只需2-3万元/亩，而指标成交价格高达17万元/亩时，秀县农民就有极强的复垦土地积极性，秀县政府因此有认真执行建设用地复垦的热情。

国家控制造成的建设用地指标稀缺，地票的交易价格来源及交易方式，决定了地票制度的财政再分配性质。从重庆市近5年的地票实践看，土地指标交易价格缓慢上涨且交易量一直不大，社会资本参与土地整理和竞购地票的动力也不足。一般研究认为，这与重庆市出于监管体制不完善及社会风险考虑，暂时采取的谨慎行政态度相关，实际情况是，地票制度的转移支付性质，决定了指标市场化之路不可能走得太远。

三、地票制度的成绩和问题

重庆市政府有强烈的改善农民生活的愿望，以地票制度为主要媒介进行财政转移支付，探索出一条独特有启发意义的城乡统筹路径。笔者依据重庆秀县的实地调查，总结出地票制度的如下成绩：

一是真正做到了大量资源输入农村，为改善农民生活创造了条件。重庆市规定，地票收益直接反哺农村且全部用于“三农”，按85%和15%的比例支付给农民和集体经济组织。在拨款方式上，实行地票价款对农民和集体经济组织的直接拨付，有效防止了县乡两级以各种名义截流资金的问题。而将长期闲置弃的宅基地复恳，不仅大大改善了村庄居住环境，农民有了这笔资金，可以进城买房，可以改建房屋，家庭居住条件因此大大改善，“城乡统筹、重点在乡”原则得到贯彻。

二是集体经济组织获得了大笔资金，为提高公共品供给水平奠定基础。重庆市规定，农村集体经济组织得到的地票价款作为专项资金使用，直接划拨到集体的账户上，乡镇政府不得挪用，只能监管和审核。集体组织以村庄规划及项目设计的形式申请，专项资金必须用于农村基础设施建设上，建设项目有村容村貌、人畜饮水、发展集体经济，等等。申报项目需要上级政府批准，施工完成后要由上级政府验收，合格后上级拨付所有项目工程款，它调动了村社集体的治理积极性，从制度层面降低了村级权力寻租，保证了村庄公共品供给的有效。

三是退出空余宅基地，节约了土地资源。据相关数据显示，按照户均3.36人计算，重庆市农村户均宅基地占地为0.75亩，目前重庆市农村大约有81万亩闲置宅基地^[22]。秀县农村与其他一般农村一样，2000年以来兴起第三轮建房高潮，集体没有动力收回宅基地，遂带来老屋的长期闲置。复垦老宅基地的政策出台后，荒芜的建设用地被重新整理，它挖掘了农村耕地潜力，缓解了耕地红线保护困境。有的地方甚至实现了耕地连片，为实施农田水利高标准建设、促进土地规模化经营提供了条件，捆绑在土地上的农村劳动力因此得以释放。

四是农民的主体性得到尊重，农民的权益得到保护。按照重庆市规定，复垦必须以农民自愿为前提，不得强迫农民复垦。凡申请宅基地及附属设施用地复垦的农户，需有集体土地使用证或其他权属证明，须有稳定住所、稳定生活来源的证明，须经集体经济组织同意。在复垦阶段，乡村两级要公示，给农民发放“明白卡”，地票交易后也要公布具体信息。精细的制度规定及完善的监督措施，要求乡村组织复垦宅基地必须和农民协商，必须摸清家庭成员的信息征得所有成员同意，它保障了农民的财产权、知情权和监督权，规模化宅基地复垦过程遂变得理性且有序。

但是，地票制度实践存在不可避免的缺陷，笔者总结出以下三个方面：

一是复垦的耕地质量难保证，几乎全部抛荒。以秀县偏远的山区农村石村为例，该村复垦土地的名称为“高山移民”。高山上的农户老房屋破旧，宅基地占地面积较大，农民有搬到山下居住的愿望。石村经济条件差，青壮年外出打工人数占全村人口的70%，全村抛荒的农田占5%，抛荒的旱地占1/3，有村民告诉笔者，“（田地）送给人种都没人种”。农村宅其地复垦政策出台后，农民有较大的复垦宅基地积极性，但“坝子上都有荒地，坡坡上的地谁种”，山上的耕地被抛荒是情理中的事。正是考虑到这一点，县里专门设立“撂荒费”，每年检查复垦土地的种植情况，验收合格即奖励乡镇政府500元/亩，还免费给农民发放油菜籽萝卜籽，石村所在乡镇每年都要将各地块检查一遍。县乡政府倾注如此大的行政资源，还是无法避免土地被抛荒的命运。村级组织为了应付上级检查，只好将部分抛荒的土地收回，动用各种手段雇人种植作物，甚至协调兴办好几个农业合作社，但土地规模经营的效果不很理想，村级组织每年都要为耕地保护支付费用。

换个角度看，粮食安全既靠土地的数量，也靠土地的质量，更要靠劳动者耕种。重庆地票生产主要靠位置偏远、经济贫困、宅基地大的山区农村。那里的青壮年劳动力大量外流，村民从事农业生产的动力不足。由此，宅基地复垦项目越多，土地抛荒面积越大，粮食总产量将越低。

二是新村规划不合理，加剧村民间贫富分化。笔者依据农户的居住情况，将石村已退出宅基地的农户分为三类：第一类是有较强就业能力和稳定收入来源，即将或已长期在城镇生活的村民，占5%；第二类是家庭经济条件较好，在宅基地复垦政策出台之前，已从山上搬到坝上居住的农户，占30%；第三类是家境较差至今居住在高山上，严重依赖山上农业产出（养猪、种菜、种玉米）的农户，占65%。鉴于以前宅基地管理体制不严格，一户多宅的现象比较严重，且违建不可能强制拆除，秀县政府于是规定，若出现一户两宅，确权给夫妻双方，补发土地使用证，若出现一户三宅及以上，就确权给其他家庭成员，一户多宅因此被合法化。对于已经进城的村民来说，除非村里老房屋已严重毁坏，否则他们会留下老屋作“乡愁”之所。对于家庭经济条件不错，早就搬到坝上居住的村民，他们的老房屋大多闲置甚至废弃，凭白无故的宅基地复垦增加了家庭收入。

那些仍住在高山上家境一般的村民，尽管有“易地扶贫搬迁政策”或“高山移民政策”，村民到坝上建新房还是会增加不少支出负担。当地政府不主导集中居住区建设，石村集体只规划宅基地而不去征地。凡是在规划区建新房的村民，在地块位置、房屋外观、面积标准上，要遵照乡村建设规划的要求，宅基地地块获得则靠双方协商。高山上的住户大规模地往下搬，带来特定位置的土地供不应求，坝上村民于是大幅提高自家土地价格。石村2010年宅基地价格为100元/平方，2011年涨到150元/平方，2012年为 200元/平方。

从高山上搬迁木房子需要4万元左右，在坝上新建砖混房则需11万元以上，这还不包括购买坝上宅基地的花销。如果仅是移民搬迁欠债 5-6万元，农户可以通过种地逐年偿还，问题在于，搬迁下来的村民土地在山上，从事种养殖立刻变得麻烦起来。搬迁下来的村民囿于上下山劳作的艰辛，被迫放弃距离较远、产出一般的土地，本就不多的家计来源因此少了一大块。再来看居住在坝上的村民，他们较早地从高山上搬迁，已经占有坝上的平坦土地，通过宅基地复垦和土地出售，他们获得不小的家庭经济收益，村庄贫富分化差距因此迅速拉大。

三是造成农村建房失序，增加了乱占耕地现象。石村的房屋更新较慢，大部分房屋破旧土气，多数的农民愿意拆旧建新。但当地没有如成都那样规划美丽乡村，村委会实施的新村规划无强制性，村民若无意在规划区建房，就会在坝上的土地建房，甚至直接在农田里建房。2012年之前，秀县宅基地管理不严格，宅基地复垦政策也不规范，致使乱占耕地、违法建设现象快速增加。虽然政府严厉禁止乱建房屋，房屋建起后政府却很难拆除，只能让其补交一定罚款，不少农民依然络绎不绝的抢建。秀县政府于2012年成立“县整顿办”，负责“两违”建设的专项整治工作，并将 “两违”查处纳入乡镇党政领导班子，及县级主管部门领导班子的年度考核内容。对于占用一般耕地的违法建房，镇政府以县级相关文件为标准，实施所谓的“占补平衡”政策，即农户占用多少耕地建房，当他申请复垦宅基地时，就扣除相应的违建面积，发放的地票价款以扣除后面积为准。对于耕地红线内的违法建设，按占地面积20元/m²、建筑面积30元/m²予以罚款；对于耕地红线外的违法建设，则按占地面积10元/m²、建筑面积10元/m²予以罚款……制度设计的严格细致，并不能保证农民不违建。相较于乡政府微弱的罚款和松散的监管，不少农户担心新房子建得晚，区位好的土地被别人抢去，于是不断掀起房屋抢建高潮，违建的低风险让他们肆无忌惮。

违建带来土地纠纷逐年增加，石村所在的县乡政府不胜其烦，但县乡中心任务是复垦宅基地获得指标，限于两级政府有限的财力人力，实难实行全面彻底的违建治理，当地只好实行“底线治理”策略，对于不占基本农田的“两违”房，县乡政府尽量地睁只眼闭只眼。由此，节约耕地的目标变成乱占耕地的行为，农民建房的无序加剧了村庄各类矛盾。

除开上述拆旧建新问题，地票制度本身也存在问题。如农村宅基地复垦实行项目制，没有获得立项的村庄被排除在外，对于大多数没有复垦机会的村民，很难说有公平性；从复垦宅基地到生成指标，到将指标拿到市场上交易，到最终获得复垦指标的价款，所需要的时间较长，耗费的行政成本较大，阻碍了基层正常事务的开展；农村宅基地一经复垦即获得高价格，让不少村民误以为宅基地比农地有价值，纷纷停止原来自发的复垦宅基地行为，热切地等待宅基地复垦政策到来；以前的房屋买纠纷增多，基层建房矛盾迅速增加，等等。

总结起来，相较于增减挂钩政策，地票制度最大的不同在于，重庆市不再按照“四性”要求建设高标准美丽乡村，参加宅基地复垦的农民，有能力的可直接进城居住，贫弱的只能滞留在农村，它带来重庆市区规模的扩大及乡村社会的更加凋敝。

四、以土地为媒介的城乡统筹路径

重庆市探索城乡统筹的勇气决心，值得全国各省市大力学习和借鉴，地票作为城市向农村转移支付的制度性管道，其巨大的民生意义和社会效果不容低估。问题在于，地票制度不是市场行为，而是政府分配行为，土地的不可移动特点及级差地租的生产机制，决定了远郊农民只是分享发展成果，并不是真正参与社会财富的创造。如果按照市场化改革的路子，改变地票交易打包方式，运用价格机制调整地票市场，放开地票交易的二级市场，农民将难再获得宅基地复垦好处，国家的土地调控的效度也会下降，城市发展和农村稳定均会受冲击。

既然地票交易的高价格来源于政府的土地财政，重庆市须考虑转移支付的方式、速度和效果。2003年中央提出城乡统筹发展战略以来，几乎逐年加大统筹力度、完善统筹方式，统筹实践过程还是出现若干体制机制问题，归根结底，农民的公共诉求缺乏良性表达渠道，自上而下的政府财政转移支付，没有与自下而上的需求相对接。加强基层组织建设以保证“接点治理”^[23]有效，应成为政府统筹城乡发展的重点考虑问题。

据卫计委2010年的“流动人口监测”数据显示，80后农民工愿意转为非农户口的人数比为24.66%，若是要求其交回农村承包地，则愿意转户的比降低至12.86%^[24]。75%左右的人不愿转为非农户口，90%左右的人不愿交地转户口，从侧面说明了农业的基础性地位。大部分农户不愿意转为城市户籍，主要是土地对于家庭再生产意义重大，它使农民在城乡间进退有余，能够保证农户体面有尊严的生活。我们曾不完全统计各地一般农村，发现能够顺利进城的农户占比不到30%，大部分农户采取的是“接力式进城”模式。中国的城市化是个长期的过程，即使未来的城市化率达到70%，一般农村还是会有4-5亿的人口，何况农户的有序转移需要较长时间。由此，城乡统筹的目标应是，保证农业的家庭地位不下降，保证农村生活的总体有序，在农户收入逐步提高的背景下，因势利导地推进农户的城市转移，而不是不讲客观的经济发展规律，通过强制性制度变迁实现人地分离。重庆市政府试图以宅基地整治为媒介，实现集约利用土地和改善居住环境的目标，笔者深表赞同。但如何从农民角度优化宅基地退出方式，提高城市反哺“三农”的水平，还应该进一步思考和探索。

笔者以为，包括重庆农村在内的中西部农村，当前农民面临的主要居住问题是，如何选择适宜的建房位置，以保证农业生产的方便，及公共服务的便利享受。从宏观经济结构约束下的小农经济发展角度着眼，农民主位的城乡统筹路径应该从以下三个方面着眼：

一是如何平衡好宅基地的生产功能和生活功能。随着城市化推进及务工收入的提高，农业收益在家庭中的地位逐渐下降，但依然是小农再生产的不可或缺部分，农民在宅基地位置选择上依然要考虑其生产功能。但随着家庭收入水平的提高，宅基地的生活功能也随之增强。如果举家借债搬到城镇生活，不仅意味着熟人网络的消失，而且会带来生活开支增大，社会福利下降的后果，多数农民因此不愿意离开村庄。如果因地制宜的规划几个新村居民点，保障基本的公共生活设施建设，同时兼顾农民的就近农业生产，则多数农户会自发向新村居民点移动，我们调查的湖北荆门农村有不少的成功案例。

二是如何平衡好退出宅基地和保护耕地的关系。据有关部门统计，1996-2008年，全国农村人口非农化转移减少1.35亿人，但农村建设用地在同时期增长23.5万hm^2[25]。如何减少农民多占宅基地的情况，是个重要的政策问题。随着收入水平的提高，农民建房愿望增加。但建房需耗费大半生积蓄，有些甚至要靠借债筹资。而建房后可能又出现继续搬迁的问题，农民因此在建房一事上相当慎重。如果通过政策引导和村庄规划，要求农民必须在规划区建房，必须将老宅基地退还给村集体，政府再补贴部分拆旧建新的费用，老宅基地会随着时间推移逐渐退出。另外，当前耕地抛荒的存在，一是农业经济效益较低，二是公共服务不到位，如果政府在在产中环节提供优良的社会化服务，在机耕道建设、农田水利设施方面做好配套建设，耕地保护的质量相比以前会大大地提高。由此，政府因地制宜地规划居民点，使之离耕地距离远近适当，就既可以兼顾好耕地保护和公共投入。

三是如何平衡好农民分化与生活质量提高的问题。当前的农民群体已发生剧烈分化，不同农民的生产生活诉求不同，在居住点选择和房屋建设上因此有差别。提高转移支付的瞄准率，改革城乡二元治理体制，以缓解在村农户的熟人社会解体问题，使有意愿和能力进城的农户有序转出去，不仅关系到美丽乡村建设的效果，而且关系到城乡统筹发展的绩效。通过良好村庄规划实现居住空间的重组，进而带来村庄社会关系的重构，应是基层组织实施村庄建设的重点。毕竟，它能推动离村者和在村者的各得其所，缓解因居住过度分化引发的相对剥夺感。要注意的是，单纯的居住空间规划只能为村民交往创造条件，通过建设文化组织，如成立老年人协会、妇女腰鼓队，开拓公共、半公共的生活空间，才能促进村民间的情感、责任连带，消除群众交流的精神疑虑增强新村的凝聚力。如此，村民才愿意搬迁于此，才愿意在生产上互助、在生活上关心他人。

通过国家资源投入带动的村庄居民点建设，既可以提高农民的生活质量，又可以保障小农家计来源的稳定，还可以提高基础设施建设的效果，是一个制度设计简约、法律不用突破，花费不用太多的城乡统筹方案。地票制度在改善农民生活上迈出的重要一步是，通过项目制方式调动集体自主治理的积极性，搭建起以外部资源输入带动村庄发展的框架。但因为对新村居民点建设不够重视，对村庄生产性特征不够关注，对农民的社会福利思考不多，导致地票制度的基层实践出现问题。

笔者以为，以规划为媒介的城乡统筹方案，可以与地票制度的完善相结合。具体说来，就是以农民的家庭生命周期为基础，借鉴梯度转移理论因地制宜地规划，将人口流动与宅基地利用相关联起来。地票制度坚持农民自愿及政府筛查，对于少数有意愿进城者，在符合客观进城条件下，先将老宅基地复垦验收获得指标，再将该指标与人的城市化需要相挂钩，由此，城乡建设用地就可以动态地平衡。对于大部分没有能力进城者，应从农民的生产生活需求出发，将规划点定位于农业耕作半径内，同时考虑公共服务的低成本投入，由此，耕地保护与村庄建设能有效协调。

当村庄公共建设获得了必备的资金投入，当城市公共资源配置有了基本资金保障，城乡统筹发展目标就能高效地实现，重庆地票制度实践就可以走得更远更好。

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