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  • 刘锐:空心村治理的困境与出路
  •  2016-10-26 19:57:19   作者:刘锐   来源:   点击:0   评论:0
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  • 空心村治理的困境与出路

    刘 锐[①]

    (四川大学公共管理学院 四川成都 610064

     

    摘要:空心村是我国城乡经济发展的产物,我们既应看到其存在的必然性,也应采取措施缓解空心村问题。主流的空心村治理思路之所以需要检讨,主要是其只考虑地利不考虑农民权益,没有缕清空心村的资源、资产和治理实质。空心村治理困境是多重制度变迁的结果,根源是乡村组织的治理能力和动力丧失。从空心村的公共池塘资源属性出发,我们应一手加强乡村建设规划,一手强化违建治理能力。依托非正式制度及培育社会资本,能实现空心村治理目标促进村庄发展。

     

    关键词:空心村  问题实质  治理困境  关系网络  公共池塘资源

    一、问题提出

    空心村是城市化、工业化的伴生物,是乡村人地关系变迁的地域现象。围绕空心村的科学内涵、形成原因、整治意义、治理模式等,相关研究从地理学、社会学、管理学角度进行了全面讨论。根据研究内容的差异,主要有两类研究路径:

    第一类从应然的角度,讨论土地利用效率。相关研究认为,宅基地使用权模糊是宅基地闲置的根本原因,只有改革宅基地产权制度允许自由交易,才能适应市场经济提高宅基地使用效率[]。相反研究认为,物的效率与制度结构有关,制度效率并不总是指经济效率,从小农家计和社会保障角度看,当前农村宅基地使用是高效的,空心村的存在具有阶段合理性[]

    第二类从政策的角度,讨论空心村的治理。以人为内容的研究认为,空心村形成与农民的城市流动不完全有关,用行政手段快速消灭空心村不太现实,以规划为媒介、以管理为主体的方案,值得相关部门探索和实践[]。以地为内容的研究认为,应先搞清楚空心村土地利用现状和整治潜力,再利用增减挂钩政策开展土地整治试验,创新空心村整治制度,因地制宜探索整治策略[]

    还有一类从实证的角度,讨论宅基地空心化形成原因,倡导宅基地有偿使用方案,探索宅基地有偿退出制度[]。总体说来,相关研究尚处起步阶段,对空心村的形成机制、社会问题着墨多,对空心村治理目标、策略论述含糊,难与前两类研究并列,故仅做简要说明。

    已有研究有三大不足:一是较多聚焦空心村治理的应然目标,对空心村的问题实质缺少深刻分析;二是空心村治理研究或微观或抽象,从中观角度探讨的相关研究较少;三是受单一学科视角影响,相关研究的系统性差、综合性研究视野不足。笔者以为,空心村既是理论问题,也是经验问题;空心村既涉及资源利用,也涉及农民家计。只有将人地关系结合起来,先搞清楚空心村问题实质,缕清楚空心村治理的困境,再面向经验进行中观提炼,才能找到空心村治理的出路。

    二、空心村治理的实质

    空心村作为空间社会现象,被广泛讨论却未有统一概念。用聚落形态、土地利用等视角进行界定,认为村庄内部空置率在30%以上即为空心村[],忽略了人口学特征带来的宅基地闲置[]。其实,除少数村庄在城乡经济推拉下彻底空心化,大部分空心村是多重因素影响的产物。要制定正确的空心村治理策略,就要立体化讨论空心村形成机制,对空心村问题的实质有深刻认识。

    1、空心村的形成机制

    改革开放以来,随着城市经济的快速增长,人口流动制度的逐步放开,农村青壮年大量流入城市,它带来两大社会后果,一是宅基地或长或短的闲置现象扩大,二是农民收入增长带来建房诉求高涨,空心村现象是上述两个后果的伴生物。我们依据人口、土地与治理的关系,先将全国农村分为平原、丘陵、山区三类,再分别讨论不同区域农村空心化的主要原因。

    地理原因。山区农村如长江上游,交通不便土壤贫瘠,农业生产辛苦且收益低,农民在田地不远处建房,村庄居住分散呈点状分布。农民在家庭经济有余力的时候,从山区搬到交通便利地方居住。若家庭再生产依赖山地,农民就将老屋当作休息室,新建房屋顾及农业耕作半径,部分农民会复垦老宅基地种植。若不依赖农业收益,农民就会由任老房子废弃。拉长视野我们发现,随着城市经济的进一步发展,农业收益的家庭地位持续降低,农民将放弃不多的山地收益,老村宅基地得以自发地退出。换句话说,山区农村空心化是小农家计变迁的结果,该类土地理应纳入退耕还林政策范围。

    社会原因。平原地区如黄淮海平原,农村土地多是碱性沙土,地形平坦利于工具运输,农业耕作半径因此较大。因土地开发早、人地关系紧张,村庄居住紧凑呈团状分布。改革开放以来,随着家庭人口的增加,及农民生活水平的提高,农民对宅基地的功能要求增多,小胡同过不了大车、小院子停不下机械,要是改建房屋或拓宽巷道,又可能带来土地相邻权纠纷。村民就在经济宽裕时搬出老村,加上分家带来的人口逐渐外迁,老人一旦去世老宅基地随即闲置。现在除开少数贫弱者住村在老村,大部分村民在村庄外围都有房屋,“外扩内空”的空心村现象较普遍。

    治理原因。丘陵地区如长江中游,农村土质黏性强,农民为耕作方便,多将房屋建在田地边,村庄居住格局呈点状或带状分布。因土地开发历史晚,人地关系不太紧张,宅基地面积普遍较大,且不需要院子去划定边界。农业在家庭收益来源中不占主导但地位重要,农民对农业生产设施和公共生活服务的需求高。因居住分散且村庄占地面积大,公共设施的辐射范围是个问题,不少居住点的水、路、电至今未通。若乡村组织不适时进行建设规划管理,农民有闲钱后就会在路边建房或买房,部分位置偏僻的居住点因此逐渐空心化。另外,地方政府推动的小城镇建设、教育部出台的中小学合并政策,会加剧一般农村的空心化速度。

    生态地理和人地关系决定宅基地闲置形态。就笔者及所在团队调查看,城市经济发展的拉力水平有限,农民要放弃农业收益还需要时日,宅基地仍有较强的保障和生产功能,完全的空心村仅在少数地方存在。相较于宏观经济约束下的空心村现象,当前行政主导的空心村治理策略,切断了农户家庭再生产来源、增加了贫弱者的生存窘境,将拓展空心村类型、扩大空心村范围。

    2、空心村的问题实质

    空心村作为问题被政学两界广泛探讨,除开存在安全隐患、影响村庄环境等问题,还与“保红线、保增长”的政策导向有关。从城乡经济发展的角度看,空心村是客观现象且短期内难以消除,只有当大部分农民在城市体面生活,宅基地的政治社会功能基本完成时,空心村整治战略才会有战略价值。否则,就会抬高整治成本、破坏农村稳定、侵蚀政府合法性。

    在我国宏观经济约束下,空心村整治应该是策略性的,以方便农民生产生活为宗旨。当前以增减挂钩政策为载体的方案,之所在空心村治理实践中屡屡出问题,除开制度不完善、程序不遵守等组织原因,还在于空心村内涵被误识、宅基地性质被忽视。从资源利用的角度看,空心村现象不造成土地浪费,行政主导宅基地退出成本高,空心村治理重点在人不在地,以下详细说明。

    宅基地的闲置不构成问题。宅基地作为土地资源之一,其资源性质来源于利用活动,嵌入于具体的经济活动中。当市场经济尚不能瓦解农村社会结构,农民经济行动深嵌于社会关系中时,宅基地就难以作出为独立要素被区分。宅基地的四大资源属性[]中何者占主导,就很值得讨论。我们在各地调研发现,农民依据生产生活界定的宅基地性质,与正式的土地管理制度规定差异较大。如不少农民认为,宅基地是产出较差的耕地,农民一直以来的建房选择,是那些土壤贫瘠、地力不高的土地。农民对宅基地资产属性认知模糊,源于一般农村土地商品化程度低,宅基地具有高使用价值低交换价值[]。将宅基地定义为类耕地而非城市建设用地,我们就能在地化的理解农村宅基地利用活动。如不少农民认为宅基地不如耕地有价值,典型表现即为他们会适时自发复垦宅基地,不少老村庄在过去几十年里都曾自发更新过。现在的问题是种粮效益不高,无论村社集体还是农民都没有动力退出,宅基地就作为潜在耕地暂时闲置在那里[]

    一般农村的宅基地不是资产。宅基地作为自然资源之一,只有被利用资源特点才显现,利用价值不高的宅基地,资产属性会受到相应抑制。当“自然土地”不一定变成“经济土地”[11],实现农民宅基地财产权的讨论就应该有常识。宅基地具有不移动的属性,城市化扩张占地需要平面推进。据陈锡文的估计,未来我国有机会非农化的农村土地只有1亿亩,而我国的农地有60亿亩(包括2.77亿亩的建设用地)[12]。换句话说,占全国农村95%的一般农村,其土地就难有投资增性值机会。现在一般农村的宅基地流转是不少,但宅基地交易的价值比率不清楚,交易本身不遵从人个人利益算计,湖北荆门农村1980年代以来的“搭(耕)地卖房”现象,即是有力证明[13]。主流设想的土地价值释放思路是,整理土地挂钩指标用于城市征地,它带来了一般农村宅基地的增值。但该种增值只面向部分农村,两类农村土地数量的悬殊,使大部分宅基地难有机会增值[14],一般农村宅基地的财产价值因此长期微弱。

    宅基地的资源属性需要清理。宅基地主要用于居住,只供本村成员使用,对外村人产生一定排斥性,宅基地的供给单位是村社集体。在既定的时空范围内,宅基地资源相对稀缺,村庄分配某人特定位置的宅基地,就会排斥他人占有该位置的宅基地,集体成员在宅基地占用上具有高度竞争关系。另外,农户使用宅基地不是任意的,在采光、通风、出行等方面,个体的利用行为会产生外部性。若不遵守集体安排多占滥占,就会影响他人的居住福利,对后来者使用也会有影响。依据奥斯特罗姆的物品分类原则,我们发现宅基地使用固有外部性,针对一定范围和位置的住户,不具有纯粹公共物品的性质。从高排他性、低竞争性的属性看,宅基地不是私人资源和俱乐部资源,其资源性质更接近于公共池塘资源[15]。“拥挤效应”和“过度利用”情况的存在,要求集体发挥好自主治理宅基地的功能。

    我国城乡经济转型的长期性,决定了一般农村宅基地资源性质的稳定,宅基地的资产属性不会大幅度提高,集体主导的宅基地治理有实践空间。调动基层治理的积极性,赋予基层组织一定治权,因此具有相当的现实必要性。

    三、空心村治理的困境

    无论激进还是保守的治理方案,都主张以宅基地整治为媒介。以人不以地为目标实施整治,要求从农民的宅基地诉求出发,尽可能低成本改善农民居住条件。一般农村宅基地的交易价值不高,农民选择宅基地主要考虑两个因素,农业生产方便和公共设施便利。它要求治理主体回应农民的诉求,因地制宜地制定乡村建设规划,制裁不遵守宅基地使用规则者。

    从宅基地的公共池塘资源属性看,只要地方政府保证集体层次的完整,调动村组织的治理积极性并给予支持,集体主导的空心村治理就能顺利实施。分田到户以来,国家权力上移及村民自治的推行,使农村规划编制主体变为乡村两级,制裁违建同样需要乡村组织的配合。乡村组织治理能力的不足,将会带来空心村协同治理困境。

    1、村级治理的乏力

    农业税时代的宅基地治理问题有但不严重,尽管正式土地制度的形式化改革严重,但村社集体的权威性治理资源受损不大,以土地为主的物质性治理资源也相对富足,不少地方曾出现集体主导的农民集中居住案例[16]。宅基地自主治理的逐渐失效,与集体土地所有权虚化、集体治违能力不足有关系。

    宅基地与耕地的关系密切,退出和占用宅基地涉及耕地增减,宅基地利用是个动态的整体过程。1998年《农村土地承包法》颁布和实施,对农村宅基地利用的影响是革命性的。该法的最大特点是,将湄潭“增人不增地、减人不减地”试验,以法律的形式推广至全国,农地制度向永佃化方向迈进了一大步,村组织从此不再有调整集体土地的权力。若乡村组织规划出建设区,农民按规划建房就要协商调地,或者直接出钱流转别人的土地。规划的约束性带来特定位置的土地升值,村集体又不再具备无偿分配宅基地的能力,加上基础设施和公共服务的建设投入成本,使农民在规划区建房需支付不低的宅基地费。那些家庭经济条件差、别人不愿换地的农户,部分在老宅基地附近建新房,部分在自家路边地上建新房。村组织嵌乡村社会,村干部知道其中原委,多数情况下不会去追究,一户多宅及宅基地空心化出现。

    相较于乡镇政府和国土所,村社集体与农民生活更近,更能因地制宜治理宅基地。在很长的一段时间内,国土所依托村社集体自主治理,村组织以其强大的治理能力,不仅制定村庄规划,而且打击恶意违建者,只要没有触碰到底线,乡镇一般会维护村组织。1998年颁布的《村民自治法》规定,村组织是“自我管理、自我服务、民主决定、民主管理”的自治组织。村干部由任命制向竞选制的变化,放大了村庄原有的社会关系结构,包括宅基地治理在内的村庄公共治理,受到很大影响。村干部一般是四年一届的任期,若严格管理宅基地得罪了村民,下次换届选举他(她)就可能不选你,连任村干部的可能性就会大大地缩小。聪明的村干部不得罪人,违建治理的绩效因此打了折扣。

    2002年启动的税费改革及乡村体制改革,使村组织治理村庄公共事务的能力降低。改革后的村组织人数大大减少,有些上千人的村只有4个村干部,湖北省还制度性取消村民小组长。国家转移支付仅够维持村组织基本运转,不少村干部就到外面打工以补贴家用。编制一个村庄规划至少要2-3万元,缺乏人力财力的村组织只好放弃。另外,改革后的村组织由管理变成服务,不再有能力制止村民的违建行为。如荆门某村书记抱怨说,“现在村一级没得权力了,要是百姓建了违建房,村里也不敢拆,拆了他会住你屋里去。”

    村组织的权威来源于三方面,一是制度授权,二是村民认可,三是传统赋予。现在正式制度削弱了村组织的治理能力,市场经济冲击使村庄社会关系越发松散,传统伦理赋予个体的非正式权威受到冲击。若在宅基地治理上过于坚持原则,会影响自己的家庭生活和关系交往,村干部因此奉行“不得罪逻辑”。当村组织的监管和上报动力减弱,乡镇管理宅基地的成本随之增大,农民违建因此很难被及时发现和制裁。

    2、乡镇治理的困境

    当村组织治理宅基地乏力时,乡镇本应赋权并给予相应支持。毕竟,乡村两级位置层次不同,发挥的作用不同且不可替代,规划的编制和执行需双方配合。现在的问题是,改革后的乡镇自身能力不足,同时丧失治理宅基地的动力。

    在农业税时代,乡镇通过上级补助和农业税费,仅能够维持本级政府基本运转,提供公共物品的财力相对不足,宅基地治理因无关政绩而被忽视。税费改革后的中西部乡镇政府,财政困难格局不仅没改善反而更严重,不少乡镇财政甚至可以用“空壳化”形容;以精简机构、分流人员为核心的乡镇改革,使本就困顿的乡镇政府运转更缺人力资源。治理资源不足张使乡镇执行规划的能力不足,土地利用规划因此在“墙上挂挂、纸上画画”。

    以湖北荆门阳镇为例。2005年前乡镇发展任务少,国土所的工作相对轻松,当时国土所工作人员各管一片,收宅基地费的同时包干内外勤。改制后的国土所有2名工作人员,1个是所长1个是副所长。土地管理主要有两块,一块是上级部门要求的任务,如地籍调查,土地确权,一块是地方发展要求的任务,如增减挂钩、新农村建设。相较于税费改革前的管理重心向下,国土所无权收取任何宅基地管理费,繁重的工作使其难有动力服务农民。如果不是农民主动找上门来要求,国土所很少下村监管宅基地利用,更无动力按“三到场”[17]规定执行宅基地审批。于华江等人在开展“农村宅基地实地情况调查”后发现,没有对被申请土地实地审查的国土所占调查总数的36%,没有实地丈量土地的国土所占调查总数的23%[18],阳镇国土所则是除小集镇外基本没有实地审查过。

    中央对土地管理工作重视,及地方经济的快速发展,带来国土所工作量的增大。阳镇国土人员说,按照现在的国土所业务量,至少要有配备4个工作人员。但县级财政也不宽裕,只能依据乡镇实力及任务多少,增加部分乡镇1-2个国土人员编制。部分国土所于是将分流人员聘回来,由县国土局发放1100/月的工资,聘用人员的工作积极性自然不会高。现在的问题是,只要乡镇分配给中心任务,或者有土地管理中心工作,国土所会连续多天无人值班。村民找国土所办事一看关着门,就可能心生不满向上级部门检举,国土所就会因“庸政”、“懒政”问题被问责。国土所人员也很委屈,征地拆迁、土地确权等,任务重矛盾多耗时长又有期限,哪怕留一名人员看守也会耽误工作进度。业务量增加带来开销的增大,国土所希望县局或乡镇拨付经费。但乡镇财政很是拮据,只能凭感情适当补贴,国土局报销部分任务经费。在人手不够、经费不足的条件下,阳镇国土所选择消极管理宅基地。

    一方面,村社组织丧失治理能力,一方面,垂直体制无法深入农村。阳镇所在县局就创新治理机制,在村一级建立土地协管员制度。协管员有200-300/年的补贴,主要工作是作为“线人”,检举本村违法违规建设情况。200-300元的补贴激励作用有限,土地协管员不愿为此得罪村民。即使部分协管员履行职责及时上报,国土所也会囿于“稳定压倒一切”的政治压力,只要违建不占耕地不阻碍公共建设,就本着多一事不如少一事原则冷处理。考虑到拆违的风险大容易惹火上身,国土所有时会姑息性质恶劣的违建行为。

    当乡村组织治理宅基地不力,村民就会无序化占用宅基地,“居者有其屋”原则的被破坏,带来农村宅基地的可持续利用问题。如果没有相应规则明确宅基地使用权利和义务,没有相应治理主体维护宅基地秩序制裁机会主义者,一户多宅和住宅空心化就会成为乡村发展之殇。

    四、空心村治理的出路

    长期以来,公共资源治理在“国有化”和“私有化”之间摇摆。学界出流出于对“利维坦”手段的恐惧,提出释放宅基地财产价值,明晰宅基地产权的主张,以激励农户的宅基地投资,限制其他农户的过度占用。其潜在假设是,宅基地集体产权带来公地悲剧,只有建立完全的私有产权,才能避免使用的低效率,促进土地要素自由流动。现实的政策表现是,推动农村宅基地的用益物权化改革,出台增减挂钩政策打破级差地租规律,以显化一般农村宅基地的市场价值。问题是,宅基地使用具有外部性,影响他人使用和村庄格局,零星复垦老宅基地成本高,统拆又因农民居住诉求分化,易引起农民不满制造干群冲突。各地出现的农民上楼后,生活成本增大、就业机会不足、心态失衡和群体上访事件,对主流的宅基地制度改革思路是个警醒。

    从宅基地的资源属性角度看,宅基地集体产权与村民自治相结合,不仅能高效整治空心化住宅,而且能确保村庄规划的科学性。正式规则、非正式规则、实施的形式与有效性,三者共同决定了公共事物治理的整体特征[19]。当国家权力的渗透能力有限、市场经济的冲击效果不明显时,社会关系网络能确保非正制度有效,弥补宅基地村社正式治理能力的不足,从而使空心村的自主治理顺利实施。下面笔者以实地调查为例,来说明空心村善治可能路径。

    1、借用传统关系网络来治理

    有研究表明,即使正式制度责任很是脆弱,非官方惯例和规则的约束作用,也能使连带团体利用道德权威供给公共品[20]。笔者调查的华南宗族性村庄,宗族仪式和规范的影响很大。如果原有的宗祠倒掉,其位置不能被随意占用,否则将受到村民共同谴责。再如,华北农村的房屋相隔较近,为了不影响邻居通风、采光,集体自发形成一些使用规则,如后排房屋不低于前排,同排房屋的高度应该相差不大,等等。利用传统关系网络治理空心村,集体行动的困境能够被克服。

    山东东营孙村的孙姓占90%,其他姓氏与孙姓有亲戚关系,家族一般以五伏为单位。只要孙村有公共事务协商,村委会会要求各家族出代表。各家族选出的村民代表,一般是本家族有威望的人,他们讲话公道、晚辈也接受。孙村只要召开村民代表大会,所议之事经过村民代表同意,各家族的人就要遵从并执行。

    孙村居住格局紧凑,老宅基地的面积较小,历史形成的胡同有2-3米,只能进小推车难通大车。随着村民收入水平的逐渐提高,对交通条件和房屋面积要求增加,村民陆续搬到村庄外围居住,它使得一方面老村的空心化问题加速,另一方面村庄外围宅基地很快用尽。2006年中央提出新农村建设,集体设想着将老村复垦出来,腾出的土地用来规划宅基地,以满足新增人口建房需要。复垦老村不仅需要资金,而且需要集体成员的同意。村组织就召开代表大会,讲明复垦的理由和设想,各家族代表纷纷赞成,并很快成立拆旧理事会。对于不理解不愿意的村民,由村民代表做本家族的工作。因代表们辈份高、有威望,又是为村庄公益无奔走,即使有些村民想趁机谋利,也经不住代表们的苦口婆心。几轮工作做下来,只有3户不愿拆旧,其他村民全部都答应。丈量老房子阶段由代表们组成专班,村民因此信任并签订拆旧协议。之后村组织统一扒房屋,旧屋补偿平均2000/户,补偿资金部分集体出,部分由乡政府支持,整个空心治理过程很是顺利。

    传统关系网络涵盖的范围较广,既包括文化惯习构造的非正式制度,也包括影响个体行动的现世关系结构。文化惯习在长期共同生活中氤氲,它来源于历史记忆有社会连续性。如基于对共同祖先的认同,村民们对家族权威很尊重,权威讲话家族成员多会遵从。共同的伦理价值规范着个体行为,使得即使有村民想机会主义的谋利,也会因家族习惯法的威慑不敢造次。虽然新中国成立后打掉了旧传统,从外部强制性嵌入社会主义新传统,代表共同记忆的家族符号被消灭,但那些深刻的历史记忆却不容抹去。它通过习俗观念再生产出来,人们很难从理性角度缕出原因,却认可家族长老权威的言行,在乎家族成员的社会评价,空心村治理过程因此少有钉子户。

    血缘认同造就的非正式制度,对宅基地整治影响不可小觑。但孙村村民没有被宗族所包围,而是生活在更大范围的村庄中。笔者不止一次地问村民,为何要同意低价拆老屋,不少人的回答是,“大队收回也有用”、“不愿得罪领导”、“人家行咱就行”……笔者在江西调查发现,即使在宗族与村庄重叠的单姓村,也会因世代延续划分成不同的房族,人们以房族为单位在生产生活中互助,宗族性血缘认同难以转化为积极的行动[21]。更有甚者,房族为了自己的利益,甚至可以牺牲宗族利益。

    如果东营孙村家族像南昌的房族那样,成为影响村庄公共治理的唯一力量,空心村治理中的“谋利型钉子户”[22]就会出现。孙村村民之所以“随大流”,主要是村庄软约束尚存在,若个体不履行集体的决策,就会被其他集体成员孤立。相较于祖先记忆带来的纵向软约束,庇护-依托关系网络会带来横向软约束。大多数村民既然难以脱离村庄,就会以遵守集体决定作为最佳策略。它不是村社准则或价值内化于心的结果,而是个体对既定环境评估后的理性选择。小农家计与土地制度的互构,及市场经济的瓦解作用有限,带来强村庄社会关联,空心村治理因此成功。

    2、通过培育社会资本来治理

    除开少数农村有较强承受力,能够稀释市场经济的冲击,大部分农村在城乡经济变迁中,社区记忆不再清晰有约束力、村庄关系也越发功利化疏离化。村社软规范的难以发挥作用,意味着集体行动遭遇困境。即使以自然村或村民小组为界,也会因自发规范、互惠网络被削弱,延伸出个别村民破坏信任与合作的问题。奥尔森因此认为,即使在最小规模的集团里,集体产品供给也不可能最优,只有依靠强制或惩罚及选择性激励,才能克服排外集团干扰实现相容性利益[23]

    其实,市场在打破传统关系结构的同时,也会自发塑造一些新型的习俗或惯例,“原子化”村民的想象源于旧规范参照。对于主要关系和利益在村的人来说,重复博弈会使其倾向于合作而非抗拒。再加上特定情境及惩罚机制的影响,会压制理性自利心理促成个体的遵守。如果我们意识到民主协商的社会意义,加强交往频率以激活村庄相容性利益,就能在一定范围内建立信任、声誉机制,就能以社会资本增进公共事物治理绩效。事实上,村干部尽管不知道社会资本为何物,却致力于以开会协商建设社会资本,空心化住宅的退出因此能高效有序。

    湖北襄阳下村离城镇距离适中,打工经济及便利的交通条件,使该村农民家计快速转型。因村庄土地面积广阔、村级土地治理不到位,在很长的一段时间内,村民随意占地建房现象成风。农村经济发展带来新建住房的快速增加,分散的居住点因村民路边建房很快空心化。而村庄经济的活跃,一方面消解掉传统的守望相扶关系,一方面使村庄的交往更加平等理性。村民以核心家庭作为生活重心,对他人和村庄公共事务很淡漠,“家门口的陌生人”现象在下村逐渐扩大。

    下村最早的规划始于1998年,主要是为引导农民集中居住,以节约基础设施建设资金,腾出的土地用于发展经济。村民要想建新房,必须到规划区建,建新与拆旧同时进行。因村庄规划切合实际,村民建新想利用旧材料,空心化住宅顺利被复垦。2000年后,下村的社会结构剧烈转型,村庄舆论约束力逐渐减弱。2005年二轮规划时有村民反对,理由是自己要更大的宅基地面积,土地不能调整要缴纳的费用太高。下村的书记不仅个人能力较强,而且有服务村庄的积极性,他先后召开近10次会议凝聚规划共识,再走访那些不合作者不断对其做思想工作。最终达成决议是,集体基于公益留存机动地且有权调整土地,村民必须在规划区建房且要缴纳1000元钱,除700元上交相关部门其余用作设施建设,其他支出用集体收入和跑来的项目经费补贴。要注意的是,尽管2005年的规划由村书记倡导,县建委和乡镇各部门均给予支持。有2户村民建新后不积极拆旧,下村书记就借用乡镇力量强拆。

    不论村社行政建制与自然村有何关系,在经过集体为单位的共同生产生活实践,及“三级所有、队为基础”的制度塑造后,多数的自组织治理单位落在行政村一级。传统的情感性、认同性村庄关系瓦解,意味着自组织易出现委托-代理困境。仅有政治能人是远远不够的,没有集体成员的共同参与,就可能出现威权型的村治模式,空心村治理就会有专断和压制。下村的成功得益于以下两点:

    一是广泛召开各类群众会议。它使每个人都有机会发言,不愿意复垦老宅基地的,可以讲原因发牢骚提意见,对村庄规划建设及细节不满的,也可以出出气指出不足,村组织再做解释疏缓村民情绪。如此,会议只要开完,共识基本能达成。开会形成的强大社会动员和气场,让那些有私利诉求的村民要面对舆论压力。更重要的是,不断的开会和互动重构了社会关系,村民因被尊重和理解更加信任村干部。通过赋权和培能的方式,利益相关者积极行动,新型关系网络逐渐形成,信任和荣誉机制被催生出来[24]。村书记作为关键人物,对于引导和培育村庄社会资本,促成空心村治理发挥着基础作用。

    二是外在支持和治理策略。自主治理不仅需要关键人物动员,还需要外在制度环境和行政支持。如果不是上级给予行政和物质支持,如果不是村民自治制度得到体制保障,达成的规划建设决议就不会具有村宪法效力,少数人就可能破坏自主治理机制利用体制缝隙谋利,空心村治理就会因违规行为不受制裁而失败。另外,村治能人既可能做好事,也可能从事败德行为。除开具有较强的责任感,村治能人应避免搞‘一言堂’,以良性互动引导村民遵守规范。下村的村书记作为关键人物,他用利用自身社会资本进行劝慰,将少数人带入新型村社关系网络,集体社会资本就像滚雪球般迅速扩大。

    五、结语

    空心村是我国城乡经济发展的产物,我们既应看到其存在的必然性,也应采取措施缓解空心村问题。主流空心村治理思路之所以需要检讨,主要是其只考虑地利不考虑农民权益,没有缕清空心村的资源、资产和治理实质。从空心村的公共池塘资源属性出发,我们应一手加强乡村建设规划,一手强化违建治理的能力。

    参照“公共事务治理”[25]理论,只要发挥好村民自治制度,就能低成本的退出宅基地,空心村治理之道孕育其中。具体说来就是,以乡村协同治理为基础,因地制宜编制村镇规划,一方面引导农民集中居住,一方面要求拆新必须拆旧,如此,空心化宅基地自然退出。村治为主、乡镇保障的治理体制缺乏,使乡村建设规划编制和执行受阻,加剧了一户多宅及空心村问题。

    若传统村社关系网络存在,依托信任、互惠和声誉机制,能够成功治理空心村;若村庄纵横向关系均被稀释,可凭借关键人物(群)的强动员效应,促成村庄公共生活的繁荣和高质量互动,以提升村庄社会资本解决集体行动困境。在当前的制度环境下,依托非正式制度及培育社会资本,能实现空心村治理目标促进村庄发展。

     



    [] 四川大学中央高校基本科研业务经费项目:增减挂钩政策背景下的农民集中居住问题研究(skq201609

    刘锐,男,汉族,湖北十堰人,四川大学公共管理学院行政管理系副研究员,研究方向为土地问题与地方治理

    注释

    [] 孟祥仲、辛宝海:《明晰使用产权:解决农村宅基地荒谬问题的途径选择》,《农村经济》200610期;韩康:《启动中国农村宅基地的市场化改革》,《国家行政学院学报》2008年第4期。

    [] 刘锐:《农村宅基地性质再认识》,《南京农业大学学报》(社会科学版)2014年第1期;贺雪峰:《地权的逻辑II——地权变革的真相与谬误》,东方出版社,2013年,第184-194页。

    [] 许彦彬:《人口学视角下的空心村治理研究》,《西北人口》2012年第5期;刘锐、阳云云:《空心村问题再认识——农民主位的视角》,《社会科学研究》2013年第3期。

    [] 刘彦随、龙花楼等:《中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略》,科学出版社,2011年,第2-4页;朱晓华等:《空心村土地整治潜力调查与评价技术方法——以山东省禹城市为例》,《地理学报》2010年第6期。

    [] 乔家君、刘嘉俊、谢淼:《欠发达农区村域空心化特征及其微观机理——以兰考县三个村为例》,《人文地理》2011年第6期;王介勇、刘彦随、陈秧分:《农村空心化程度影响因素的实证研究——基于山东省村庄调查数据》,《自然资源学报》2013年第1期。

    [] 薛力:《城市化背景下的“空心村”现象及其对策探讨——以江苏省为例》,《城市规划》2001年第6期。

    [] 许彦彬:《人口学视角下的空心村治理研究》,《西北人口》2012年第5期。

    [] 详见[]伊利·莫尔豪斯:《土地经济学原理》,腾维藻译,商务印书馆,1982年,第5-8页。

    [] 贺雪峰:《论土地资源与土地价值——当前土地制度改革的几个重大问题》,《国家行政学院学报》2015年第3期。

    [] 刘锐:《农村宅基地退出问题再探讨》,《中州学刊》20137期。

    [11] 周诚将“土地”分为“自然土地”和“经济土地”,土地作为“物”,在使用和交换上既与一般的“物”有同质之处,也因自然属性有较大的经济差异。详见周诚:《土地经济学原理》,商务印书馆,2003年,第2-8页。

    [12] 陈锡文,大城市要疏散人口立等要疏散项目[EB/OL].http://news.ifeng.com/mainland/special/2014lianghui/fangtan/detail_2014_03/11/34656451_0.shtml2014311日。

    [13] 具体探讨可参见贺雪峰:《土地问题的事实与认识》,《中国农业大学学报》(社会科学版)2012年第2期。

    [14] 具体探讨可参见谭林丽、刘锐:《城乡建设用地增减挂钩:政策性质及实践逻辑》,《南京农业大学学报》(社会科学版)2014年第5期。

    [15] []埃莉诺·奥斯特罗姆等,《规则、博弈与公共池塘资源》,王巧玲、任睿译,毛寿龙审校,陕西人民出版社,2010年,第5-8页。

    [16] 具体案例可参见刘锐:《义利合一:土地、财产与治理——农村宅基地制度变迁研究》,华中科技大学博士论文,2015年,第58-61页。

    [17] 即受理宅基地申请后,要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等;宅基地经依法批准后,要到实地丈量批放宅基地;村民住宅建成后,要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。

    [18] 于华江、王瑾:《我国农村宅基地管理调查分析——基于陕西、浙江和河南等地的农户问题调查》,《中国农业大学学报》(社会科学版)2008年第2期。

    [19] []道格拉斯·C.诺斯:《制度、制度变迁与经济绩效》,机行译,韦森译审,上海人民出版社,2012年,第5页。

    [20] []蔡晓莉:《中国乡村公共品的提供:连带团体的作用》,刘丽译,《经济社会体制比较》2006年第2期。

    [21] 刘莉芬、刘锐:《宗族离散、治权弱化与农民集体上访 ——以赣北S镇为考察对象》,《南昌大学学报》(人文社会科学版)2012年第6期。

    [22] 田先红:《从维权到谋利——农民上访行为逻辑的变迁的一个解释框架》,《开放时代》2010年第6期。

    [23] []曼瑟尔·奥尔森:《集体行动的逻辑》,陈郁等译,上海人民出版社,1995年,第2页。

    [24] 罗家德、李智超:《乡村社区自组织治理的信任机制初探——以一个村民经济合作组织为例》,《管理世界》2012年第10期。

    [25] []埃莉诺·奥斯特罗姆:《公共事物的治理之道——集体行动制度的演进》,余逊达、陈旭东译,上海译文出版社,2012年,第59-65页。

    修改稿发表于《中州学刊》2016年第10期

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