关于“人地矛盾”问题的争议

——基于农村土地承包法立法与释义中两种不同意见的研究

中国人民大学  刘 强

我国农村土地兼有生产资料和生活保障两重功能，因此农地制度应坚持“效率优先、兼顾公平”的基本原则，既要促进农业经济发展，又要保障农村社会稳定。对于如何认识和解决“公平”问题，在《农村土地承包法》立法与释义的过程中，形成了两种截然不同的意见。本文就此作分析研究。

一、立法过程中有两种截然不同的意见

先介绍一下《农村土地承包法》所遵循的立法程序。

2000年3月15日，第九届全国人民代表大会第三次会议通过《立法法》。该法第三节“全国人民代表大会常务委员会立法程序”规定：全国人民代表大会专门委员会可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程；常务委员会第一次审议法律案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议；常务委员会第二次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议；常务委员会第三次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议；法律草案修改稿经常务委员会审议，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由委员长会议提请常务委员会全体会议表决。

《农村土地承包法》的立法权限在全国人民代表大会常务委员会，其立法过程正是遵循上述法定程序进行的。

（一）全国人大农业与农村委员会起草并提请审议的一审稿，把“自然灾害”作为唯一可以适当调整承包地的“特殊情形”

由九届全国人大农业与农村委员会组织起草的《农村土地承包法（草案）》，经农业与农村委员会第二十三次全体会议讨论通过后，于2001年5月10日提请全国人大常委会审议。该草案第二十六条规定：

承包期内不得调整承包地。但部分农户因自然灾害失去承包地且没有生活保障的，经所在地县级人民政府批准，可以适当调整承包地。

2001年6月，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议了《农村土地承包法（草案）》。全国人民代表大会农业与农村委员会副主任委员柳随年对“适当调整”作了说明：

征求意见的过程中，一些地方提出，现阶段，土地不仅是农民重要的生产资料，也是他们的生活保障。30年承包期内会发生很大变化，完全不允许调整承包地难以做到，建议在特殊情况下应当允许按照法律规定的程序进行必要的小调整。经过反复研究，我们认为，过去承包关系不稳定，主要原因在于通过行政手段频繁调整承包地，带来不少问题，群众意见很大。因此，承包期内必须坚持“增人不增地，减人不减地”。今后出现人地矛盾，主要应当通过土地流转、开发新土地资源、发展乡镇企业和第二、三产业等途径，用市场的办法解决，不宜再用行政手段调整承包地。只有在个别情况下，经过批准，才可以适当调整承包地。据此，草案规定：承包期内不得调整承包地。但部分农户因自然灾害失去承包地且没有生活保障的，经所在地县级人民政府批准，可以适当调整承包地（第二十六条）。同时规定，可以将依法预留的机动地、通过依法开垦增加的土地、承包方自愿交回的承包地等，承包给新增劳动力，以解决人地矛盾（第二十七条）。

由上述条文和说明可见，草案一审稿仅把“自然灾害”列为唯一可以适当调整承包地的“特殊情形”。

（二）全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会修改后的二审稿、三审稿、表决稿，把“征用占用”、“人地矛盾”也列入了可以适当调整承包地的“特殊情形”

1、全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会对承包法草案修改时，对可以适当调整承包地的“特殊情形”作了较大修改

2002年秋，全国人大农业与农村委员会副主任委员柳随年撰文《人大十年回顾》。该文指出：由农业与农村委员会起草的《农村土地承包法（草案）》（一审稿）提交全国人大常委会审议后，修改权就交给全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委了。交给法律委、法工委后，怎么修改基本上由他们说了算，有时一些原则性的修改报党组甚至报中央都不告诉农业与农村委员会。农村土地承包法在一审后，法工委将原草案规定的承包期内不得调整和不得收回承包地等重大原则性条文作了比较大的改动，不征求农委意见就上报了。

2、全国人大法律委员会提请审议二审稿时，建议把“自然灾害、征用占用、人地矛盾”作为可以适当调整承包地的“特殊情形”，并将此意见提请全国人大常委会一并审议

2002年6月，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议对《农村土地承包法（草案）》（二次审议稿）进行了再次审议。6月24日，全国人大法律委员会副主任委员顾昂然就《农村土地承包法（草案）》修改情况作了汇报：

关于承包土地的调整。草案第二十六条规定：“承包期内不得调整承包地。但部分农户因自然灾害失去承包地且没有生活保障的，经所在地县级人民政府批准，可以适当调整承包地。”有的委员和一些地方、部门提出，为了保护承包人的权益，不应随意调整承包地。同时考虑到实践中除自然灾害以外，还有承包地被依法征用占用、人口增减导致人地矛盾突出，适当调整个别农户之间承包地的情形，应当按照中央关于“大稳定、小调整”的前提是稳定的原则，对调整承包地作出严格规定。因此，法律委员会建议依照土地管理法的规定将该条修改为：“承包期内，发包方不得调整承包地。”“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员大会或者成员代表会议三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”（草案二次审议稿第二十六条）

……

草案二次审议稿已按照上述意见作了修改，法律委员会建议全国人大常委会再次审议。

由以上情况可知，全国人大法律委员会把“人地矛盾”列为可以对承包地进行适当调整的“三种特殊情形”之一，并将此意见提请全国人大常委会进行审议。

6月27日，在九届全国人大常委会第二十八次会议审议农村土地承包法草案（二审稿）时，农业与农村委员会副主任委员柳随年发言指出：

关于承包地的调整。一审稿明确规定，除自然灾害以外，不得以其他任何理由调整承包地。二审稿第二十六条第二款规定：“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”，可以按照一定的程序调整承包地。这个修改从表面上看问题不大，问题是如何理解“等”字，如果按照法律委员会在说明中说的包括承包地被依法征用占用、人口增减导致人地矛盾突出，那问题就大了。我认为，这两个口子一开，实际上等于否定了承包地不断调整的原则。目前乱征地、滥占地由于补偿不足导致一些农民无法保证正常的生活，有些地方用调整承包地的办法解决，农民意见很大。农村土地承包法通过后，如果继续采取调整其他农民承包地的办法来解决这个问题，不仅侵犯了农民的权益，而且会继续助长乱征地、滥占地。今后应明确规定，谁征用占用承包地，谁就要负责给予足够的补偿，安排好农民的生活，不能再调整其他农民的承包地。对承包期内产生的人地矛盾，除了用预留的机动地、新开地和承包方交回的承包地等解决外，主要用市场的办法，通过土地承包经营权流转，或者发展二、三产业来解决。人地矛盾突出决不能成为调整承包地的理由。因此建议将“等”字删除。

九届全国人大常委会第二十八次会议审议认为，草案二次审议稿吸收了常委会初次审议的意见和有关方面的意见，修改得比较好。同时，也提出了一些修改意见。

3、审议通过《农村土地承包法》时，维持在“三种特殊情形”下可以适当调整承包地的意见

2002年8月，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议先后对《农村土地承包法（草案）》（三次审议稿）、《农村土地承包法（草案）》（建议表决稿）进行了审议。草案的三次审议稿、建议表决稿，均保留了二次审议稿中关于土地调整的“等特殊情形”的立法意见，即“自然灾害、征用占用、人地矛盾”三种特殊情形下可以适当调整承包地。8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过了《农村土地承包法》；同日，国家主席江泽民签署第73号令予以公布。《农村土地承包法》第二十七条规定：

承包期内，发包方不得调整承包地。

承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。

由此可知，《农村土地承包法》以法律的形式确定，在自然灾害等特殊情形下，可以对承包地进行适当调整。按照法律委员会提请全国人大常委会审议的意见，“特殊情形”包括“自然灾害”、“征用占用”、“人地矛盾”三种特殊情形。

二、法律释义中争议双方坚持各自意见

2000年7月起施行的《立法法》，第四节“法律解释”中规定：法律解释权归全国人民代表大会常务委员会。常务委员会工作机构研究拟定法律解释草案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程。法律解释草案经常务委员会会议审议，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出法律解释草案表决稿。法律解释草案表决稿由常务委员会组成人员的过半数通过，由常务委员会发布公告予以公布。全国人民代表大会常务委员会的的法律解释同法律具有同等效力。

由上述法律规定可知，法律解释的法定主体是全国人大常委会，其他机构或部门不是法律解释的法定主体。但是，据了解，《农村土地承包法》的解释没有严格按照上述法律规定执行。全国人大常委会并没有发布农村土地承包法解释；全国人大常委会法工委、全国人大农业与农村委员会分别编发了农村土地承包法释义。

（一）全国人大常委会法工委、国务院法制办按照立法本意，作出“三种特殊情形”可以适当调整承包地的释义

1、全国人大常委会法工委民法室的问答

2002年9月，农村土地承包法普法教材编委会编发《农村土地承包法问答及实施指南》（中国农业出版社）。该书由全国人大常委会法制工作委员会民法室主编。其中，关于“特殊情形”的回答如下：

关于在哪些情况下可以调整承包地，第二十七条第二款的规定是“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”，即只有在特殊情形下，才可以适当调整承包地。这里的“特殊情形”，主要包括以下几个方面：1、部分农户因自然灾害严重毁损承包地的；2、部分农户的土地被征用或者用于乡村公共设施和公益事业建设，丧失土地的农户不愿意“农转非”，不要征地补偿等费用，要求继续承包土地的；3、人地矛盾突出的。关于人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、户口迁移等原因导致人口变化比较大，新增人口比较多，而新增人口无地少地的情形比较严重，又没有其他生活来源的，在这种情况下，允许在个别农户之间适当进行调整。在实践中，有些地方的做法是，新增人口按照先后次序排队候地，到调整期时“以生顶死”，在个别农户之间进行“抽补”，将死亡或者户口迁出的农民的土地调给新增人口，调整期一般为五至十年。

上述问答口径与草案二审稿审议时法律委员会的汇报意见是一致的，即在“三种特殊情形”下，可以对承包土地进行适当调整。

2、全国人大常委会法工委的释义

2002年11月，全国人大常委会法制工作委员会编发《农村土地承包法释义》（法律出版社）。该书关于“特殊情形”的释义如下：

这里的“特殊情形”，主要包括以下几个方面：（1）部分农户因自然灾害严重毁损承包地的；（2）部分农户的土地被征收或者用于乡村公共设施和公益事业建设，丧失土地的农户不愿意“农转非”，不要征地补偿等费用，要求继续承包土地的；（3）人地矛盾突出的。关于人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、户口迁移等原因导致人口变化比较大，新增人口比较多，而新增人口无地少地的情形比较严重，又没有其他生活来源的，在这种情况下，允许在个别农户之间适当进行调整。在实践中，有些地方的做法是，新增人口按照先后次序排队候地，到调整期时“以生顶死”，在个别农户之间进行“抽补”，将死亡或者户口迁出的农民的土地调给新增人口，调整期一般为5至10年。

该《农村土地承包法释义》主要是由全国人大法工委民法室编写的，因此与上述民法室编发的《农村土地承包法问答及实施指南》内容是一致的。

3、全国人大常委会法工委关于《草原法》的有关释义

2002年12月，第九届全国人大常委会第三十一次会议审议通过了修订的《草原法》。该法第十三条第二款规定：

在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整；个别确需适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。

2004年12月，全国人大常委会法工委编发《草原法释义》（法律出版社）。该书对第十三条中“确需适当调整”的释义如下：

本款所指的“确需适当调整”的情形，主要包括以下几个方面：（1）部分农户因自然灾害严重毁损承包草原的；（2）部分农户的草原被征收或者用于乡村公共设施和公益事业建设，丧失草原的农户要求继续承包草原的；（3）人地矛盾突出的。关于人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、户口迁移等原因导致人口变化比较大，新增人口比较多，而新增人口没有草原可以承包，又没有其他生活来源的，在这种情况下，允许在个别承包经营者之间适当进行调整。

由此可见，全国人大常委会法工委对《草原法》中“确需适当调整”的释义，与《农村土地承包法》中“适当调整”的释义是继续保持同一口径的。

4、国务院法制办公室的解释

2009年9月，国务院法制办公室编发《农村土地承包法注解与配套》（中国法制出版社）。该书对第二十七条中“特殊情形”给出的“注解”如下：

这里的特殊情形，主要包括以下几个方面：（1）部分农户因自然灾害严重毁损承包地的；（2）部分农户的土地被征收或者用于乡村公共设施和公益事业建设，丧失土地的农户不愿意“农转非”，不要征地补偿等费用，要求继续承包土地的；（3）人地矛盾突出的。人地矛盾突出，一般是指因出生、婚嫁、户口迁移等原因导致人口变化比较大，新增人口比较多，而新增人口无地少地的情形比较严重,又没有其他生活来源，在这种情况下，允许在个别农户之间适当进行调整。本款规定的调整指的是“小调整”，是对个别农户之间承包的土地进行小范围适当调整，即将人口减少的农户家庭中的富余土地调整给人口增加的农户。

可以看出，国务院法制办公室的上述注解与全国人大常委会法工委的有关释义是一致的。

（二）全国人大农业与农村委员会对法律中“等特殊情形”不作解释、不愿响应

1、全国人大农业与农村委员会办公室的释义

2002年9月，全国人大农业与农村委员会编发《农村土地承包法释义与适用》（人民法院出版社）。本书由农业与农村委员会副主任委员柳随年任顾问，农业与农村委员会办公室副主任王宗非主编，农业与农村委员会法案室副主任王超英、处长何宝玉等参加编撰。该书对法律中“等特殊情形”的释义如下：

只有出现自然灾害等特殊情况，才允许按照规定进行个别调整；至于什么是特殊情况，必须严格依法解释，发包方不得随意自行解释。

可以看出，该释义强调指出“至于什么是特殊情况，必须严格依法解释，发包方不得随意自行解释”，但是该释义却并未对“等特殊情形”作出解释，大概是“避而不谈”的态度。

2、全国人大农业与农村委员会法案室的释义

2002年9月，全国人大农业与农村委员会法案室处长何宝玉编发《农村土地承包法释义及实用指南》（中国民主法制出版社）。该书由全国人大农业与农村委员会副主任委员柳随年任顾问，农业与农村委员会办公室副主任王宗非、法案室副主任王超英等参加编撰。该书于2012年7月再版。书中对“等特殊情形”的释义如下：

只有出现自然灾害等特殊情况，才允许进行个别调整。什么是特殊情况，必须严格依法解释，不得随意自行解释。

该释义同样强调指出“什么是特殊情况，必须严格依法解释，不得随意自行解释”，但是该释义却并未对“等特殊情形”作出解释，仍然采取了“避而不谈”的态度。

3、全国人大农业与农村委员会法案室的问答

2002年9月，全国人大农业与农村委员会法案室副主任王超英编发《农村土地承包法实用问答》（中国法制出版社）。本书由农业与农村委员会办公室副主任王宗非、法案室处长何宝玉等参加编撰。该书对法律中“等特殊情形”的回答如下：

只有出现自然灾害严重毁损承包地等特殊情况，才允许按照规定进行个别调整。至于什么是特殊情况，必须严格依法作出解释，发包方不得随意自行解释。

本问答同样强调指出“至于什么是特殊情况，必须严格依法作出解释，发包方不得随意自行解释”，但是本问答却并未对“等特殊情形”作出解释，仍然是“避而不谈”的态度。

4、全国人大农业与农村委员会法案室副主任王超英的解释，对“三种特殊情形”给予了响应

2002年11月，农业部编发《农村土地承包法培训讲义》（中国农业出版社）。该书由柳随年、陈耀邦任顾问，农业部副部长刘坚主编，全国人大农业与农村委员会办公室副主任王宗非、法案室副主任王超英等参加编撰。王超英在《切实保障农民的土地承包经营权》一讲中指出：

只有出现自然灾害严重毁损承包地等特殊情况，才允许按照规定进行个别调整。至于什么是特殊情况，必须严格依法做出解释，发包方不得随意自行解释。在九届全国人大常委会第二十八次会议上，全国人大法律委员会汇报《农村土地承包法（草案）》修改情况时，对于个别调整的情况提出，“实践中除自然灾害以外，还有承包地被依法征用占用、人口增减导致人地矛盾突出，适当调整个别农户之间承包地的情形”。

在上述讲义中，王超英对法律委员会提出的“三种特殊情形”给予了响应。这是笔者所涉猎到的文献中，农业与农村委员会有关负责人唯一一次对“三种特殊情形”给予的响应。

三、主要结论

从前面两部分梳理、分析的有关情况，可以得出两条基本结论：

第一，《农村土地承包法》的立法本意，“等特殊情形”指三类特殊情形。根据《农村土地承包法》的立法过程可知，法律草案一审稿中的“特殊情形”，到二审稿时修改为“等特殊情形”，三审稿、建议表决稿中也均为“等特殊情形”，审议通过并公布的《农村土地承包法》中确定为“等特殊情形”；法律委员会所作的说明中，“等特殊情形”是指自然灾害严重毁损承包地、承包土地被依法征用占用、人口增减导致人地矛盾突出这三类情形，在这“三类特殊情形”下，可以按照法定程序对承包地进行适当调整。上述法律草案和修改说明一并经全国人大常委会进行了审议，审议通过《农村土地承包法》时维持了这个重要修改意见。因此，《农村土地承包法》的立法本意，“等特殊情形”指三类特殊情形，这是确凿无疑的。

第二，《农村土地承包法》的法律解释，“等特殊情形”应解释为三类特殊情形。按照关于法律解释的法律规定，法律解释权归全国人大常委会。在全国人大常委会未公布农村土地承包法解释的情况下，相比较而言，全国人大常委会法工委的解释比全国人大农业与农村委员会的解释更具有权威性，因为法工委是全国人大常委会拟定法律解释草案的工作机构。而且，全国人大常委会法工委关于“等特殊情形”的解释，与全国人大法律委员会提请全国人大常委会审议的意见是一致的。因此，《农村土地承包法》中“等特殊情形”应解释为“三类特殊情形”，不应再存争议。

参考文献：

1、农村土地承包法普法教材编委会（全国人大常委会法工委）《农村土地承包法问答及实施指南》，主编赵向阳、副主编李文阁，中国农业出版社2002年9月

2、全国人大农业与农村委员会办公室《农村土地承包法释义与适用》，顾问柳随年、主编王宗非，人民法院出版社2002年9月

3、全国人大农业与农村委员会法案室《农村土地承包法释义及实用指南》，顾问柳随年、主编何宝玉，中国民主法制出版社2002年9月；2012年7月再版

4、全国人大农业与农村委员会法案室《农村土地承包法实用问答》，主编王超英，中国法制出版社2002年9月

5、全国人大常委会法工委《农村土地承包法释义》，主编胡康生，法律出版社2002年11月

6、农业部《农村土地承包法培训讲义》，顾问柳随年、陈耀邦，主编刘坚，中国农业出版社2002年11月

7、柳随年《我在人大十年》，中国民主法制出版社2003年4月

8、全国人大常委会法工委《草原法释义》，主编卞耀武，法律出版社2004年12月

9、国务院法制办公室《农村土地承包法注解与配套》，中国法制出版社2009年9月