- 作者：吕德文 来源：中国党政干部论坛 字数：5361
依据1996年10月1日正式实施的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，相对集中行政处罚权的试点工作在全国展开。2000年以后，全国大部分城市都成立了新的城市管理局和城市管理执法局（一套人马，两块牌子），统一行使市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通等七个方面的全部或部分行政处罚权。通常意义上的“城管”就此诞生。相伴随而来的是，城管执法冲突成为最近十多年来的舆论热点，人们几乎一边倒地批判城管的“暴力执法”行为。
本文在对武汉市城管的经验调查的基础上，尝试对城管进行重新认识。本文认为，城管特殊的部门性质，所处理事务的复杂性和难以克服的一线行政困境，使得执法冲突难以避免，但这恰恰是城管部门在转型期城市治理中所必然承受的角色。 <b>城管是“剩余部门” </b> 与那些传统的执法部门不一样，城管是伴随着城市化而来的新设部门。深入其中可以发现，它没有明确的职责，很多城市明确将城管定位为“兜底管理”部门，即传统部门不好承担的职责最终都由城管承担。也因此，城管甚至没有全国性的统一法规，也没有自上而下的垂直管理体系，它只是每个城市政府的自设机构。简言之，在部门性质上，城管是政府的“剩余部门”。
按照相关法律规定，只有行政机关才能行使行政执法权。但是，在大部分城市，受制于严格的编制管理，作为新设部门的城管并非行政机关，只是事业单位抑或参公单位。一些小城市，城管至今还不是全额拨款单位，而绝大多数大城市的城管虽然可以维持运转，却很难做到充分保障。执法能力严重不足是各地城管的普遍现实。以武汉市城管部门为例，城管为参公单位，但这只具有象征意义，只是为了解决执法权问题。事实上，城管部门与事业单位无异，相对于行政单位，工作人员收入偏低，且多年未充实编制。当前，该市城管执法队伍主要来自于两部分人群，一是1991年公开招聘的街道城管队员，这群城管队员大多在50岁上下，很多已退休；二是2003年城管局成立后新招聘的大学生，这部分城管队员已是骨干。自2003年至今的十多年时间，城管局几乎没有充实新生力量，导致该市城管执法队员年龄结构极不合理、执法力量严重不足。
由于城管部门的性质不清，导致其在城市治理体系中极为弱势。这一方面体现在它很难从政府获得足够的行政资源，另一方面还体现在它承受了更多的行政压力。武汉市这几年对政府机关“慵、懒、散”问题加大了治理力度，每年都进行两次电视问政。但是，客观结果是，绝大多数暴露的“问题”都与城管部门有关，以至于城管部门自觉将两次电视问政当作检验工作的期中考和期末考，要求基层执法单位在电视问政期间高度重视。甚至一些严格说起来不属于城管职责范畴的问题，也很容易问责城管部门。比如，上次电视问政期间，曝光了一个新建小区的私设灌气点问题。此问题极为复杂，涉及多个部门：如施工方未能及时装好煤气管道，导致居民只能使用灌装煤气；燃气办审批的正规灌气点太少，不能满足群众需求；安监部门未能履行监察职责，导致安全隐患。城管部门只负责查处违法灌气点，最终却独自承担所有责任。
执法力量的严重不足，导致城管执法主体是“临时工”。“临时工”本是过去国有企业“临时职工”的简称，指的是时间一般不超过1年的临时性、季节性用工。“临时工”在待遇、管理、使用方式等方面，都与“正式工”有重要区别。一般情况下，“临时工”从事技术要求并不高的辅助性劳动，工作强度可能更大，待遇更低，管理也不够规范严格。事实上，不仅在国有企业，其他的行政、事业单位也广泛存在“临时工”。由于城管执法力量严重不足，导致一线执法主要由协管承担。在实践中，绝大多数城市的城管执法主体并不是正式城管，而是“临时工”。以武汉市某城管中队为例，该中队共有正式城管9名，其中1名教导员，主管党务；1名中队长，负责协调，处理疑难执法案件；3名片长，分别负责三个片区的巡查和队员管理；1名正式队员协助其中一个较大片区片长工作；2名正式女队员负责内勤，包括财务、接处警等办公室工作；1名老队员协助处理门前“三包”工作，已处于半退休状态。可见，正式队员基本上脱离了一线执法，现场执法主要由该队50名协管自行承担。
“临时工”主要由三个部分群体构成。一是早些年城管协管员作为公益性岗位安置了一些下岗工人和退伍军人，这个群体大部分已经流动出去，留下来的基本上都年龄偏大。二是本地待业青年，这些年轻人大部分学历不高，如高中、中专或大专毕业，不好找工作，于是将城管协管作为过渡性岗位。本地待业青年群体的一个重要特征是，大部分协管家庭条件很好，做协管只是“有个事做”，甚至是家长出于管教目的而让孩子来城管上班的。城市待业青年是“临时工”的主体。三是流动人口，做协管只是作为打工的职业选择之一。“临时工”的主要特点是流动性特别强，职业忠诚度不高，也就很难谈得上认真工作。
在某种意义上，城管执法冲突是由“剩余部门”的性质决定的。首先，“剩余部门”的性质意味着城管执法能力严重不足，有限的行政资源根本不可能应对转型期沉重的城市治理任务。其次，“剩余部门”的性质也意味着城管在城市治理体系中的位置较为尴尬，它承担着兜底管理职责，当然也意味着它要处置更多的疑难杂症。再次，“剩余部门”的性质意味着城管执法难以规范化，它没有固定职责，也很难形成固定的执法程序，甚至没有稳定的执法队伍，导致执法过程充满不确定性。 <b>城管处置了大量“剩余事务” </b> 随着城市化的快速推进，城市治理事务越来越多，也越来越复杂。由于传统部门的职权相对稳定，一些新出现的、难以处置的事务，很难纳入其中。城管作为新设置的“剩余部门”，恰恰回应了这一需求。由此，城管成为各个城市处置剩余事务的专门部门。
具体说来，剩余事务主要包括两类。一类是新出现的事务。随着城市化的推进，很多之前未曾出现或不甚重要的事务，慢慢成为城市治理的重要事务。比如摊贩治理，在20世纪90年代之前，由于市场经济还不够发达，流动人口也比较少，这一事务并不重要。在武汉市，20世纪90年代前期，为了活跃市场经济，市政府甚至号召公职人员、市民利用下班时间摆摊，笔者访谈的多个老城管都有摆摊经历。到了90年代中后期，占道经营越来越成为扰乱城市秩序的大问题，也慢慢成为城市治理的重要议题。还有一类是细小琐碎难以处置的事务。城市治理过程中，很多社会事务虽然可以划分到相应部门中，但由于一些事务过于琐碎，传统部门又没有足够的行政力量去应付，城管就自然而然地承担了这类剩余事务。占道经营是城管的核心业务，但这一业务并没有明确的内涵和外延，这导致一个结果：占道经营是个筐，什么都往里装。在武汉市，不单单摊贩占道经营需要城管处置，乞丐行乞、街头卖唱、天桥上卖野生动物、街边摆残局、人行道上算命等千奇百怪的社会管理事务，都属于“占道经营”行为。
剩余事务的特点是，它往往属于职权交叉范畴，且是介于违法和合法的边缘地带，甚至是法律的空白地带，处置起来极为麻烦，耗时耗力却又难有成效。仅以武汉市某区的噪声污染治理为例，足以说明剩余事务的处置有多复杂。2014年，由于群众投诉噪声污染越来越多，区政府对可以直接认定的噪声污染投诉处置进行分工：
A.对施工工地噪声污染，夜间（22:00—6:00）由区城管委负责查处，日间由建管站按照文明施工规范要求处置，区城管委、区建管站联合处罚。
B.对文化娱乐场所的噪声污染，由区文体局负责查处，相关技术标准由区环保局配合核查。
C.对学校如课间操产生的噪声污染，由区教育局负责查处。
D.对商业活动使用空调器、冷却塔等设备及高音喇叭揽客等产生的噪声污染，居民小区内水泵房及冷热源机房、配电房等设施产生的噪声污染，由区城管委负责查处。
E.对工业生产中产生的噪声污染由区环保局负责查处。
F.对公共场所聚会、家庭内娱乐、室内装修及车辆在道路行驶中产生的污染，由区公安、交管部门查处。
G.对农贸市场、居民楼宇电梯运行等特种设备产生的噪声污染，由区工商质量和技术监管局负责查处。
H.对公园及公共绿地范围产生的噪声污染，由园林局负责查处。
I.对餐饮噪声、油烟污染，由区城管委、食药监局、工商局等相关部门联合查处，城管委负责监测排放是否达标，如能够整改达标，环保局负责指导安装相应设备并负责监测，再转交各单位纳入管理；对拒绝整改及经整改仍不达标的，组织综合执法予以整治取缔。
这一分工是在总结经验基础之上形成的，但在实践中仍然存在问题。比如，夜间施工噪声污染要求城管查处，可查处并非严格意义上的法律行为，城管执法人员至今不知道如何应对。因为，工地属于建设部门管理，查处的前提是建设部门要先处置，再出具函件由城管执法。但一般情况下，建设部门不会主动出具这类函件，而是将治理责任转移给城管部门。
话又说回来，城管部门设置的过程本来就决定了它只能承担剩余事务。在行政处罚权“相对集中”于城管部门的过程中，传统部门往往倾向于将那些剩余事务和下游职权移交给城管，却将核心业务和上游职权牢牢把握住。这在客观上制造了城管执法的诸多难题：一是绝大多数剩余事务的处置，城管只有执法权，却没有审批权，造成城管执法权是不完整的。如上文所示，尽管政府规定城管可以查处施工噪声污染，可由于没有关于工地施工的审批权，使得其执法约束力大大降低。理论上，只要施工方不配合，城管部门很难有效执法。二是上游职权和下游职权分离，导致源头治理难以实现。最近两年，武汉市“胶囊房”出租广告泛滥，城管对此毫无办法。关键在于，房管、公安等上游部门未能有效管制“胶囊房”。同样，一些店面出店经营、油烟扰民等现象屡禁不止，主要也是工商部门在审批过程中未严格把关，允许一些条件不具备的店面经营相关业务。 <b>街头执法的困境 </b> 城管执法的场域一般在街头。街头执法的特点是，执法任务并不是事先给定的，不可能事先作好准备；执法环境是开放的，执法过程易受外部环境的影响。因此，有效控制现场是城管执法的前提。
且不论城管执法现场一般由协管员处置这一现实，即便执法主体是正式城管，城管拥有完全的控制现场的资格，也很可能出现现场失控。这表现为两个方面，一是对行政相对人的违法行为未能进行及时、有效制止，反而伤及无辜（包括执法队员自己）；二是城管的权力决断不当，粗暴执法，伤害了行政相对人，甚至引起群体性事件。与第一种情况相比，人们更关心第二种情况，并以此作为批判城管部门的武器。殊不知，真实的逻辑是，第二种类型的现场失控往往是第一种类型的现场失控带来的。因此，至少在经验事实上，城管执法冲突的受害者首先是城管，而不是行政相对人。笔者在武汉市城管某中队调研，凡是参与一线执法的城管，几乎没有没受过伤的；而凡是进行整顿活动，采取暂扣措施，几乎都会出现执法冲突，都会有队员受伤。
在实践经验上，有效控制现场的前提是城管队员必须拥有足够的自由裁量权。但现实情况是，为了增强城管执法的合法性，各地城管都引入了文明执法、柔性执法等内涵，严格控制一线城管的自由裁量，尤其是严格控制强制措施。武汉市城管执法的标准流程是“三步式”执法，第一步是告知，需亮明身份，具体告知行政相对人违反了哪条城市管理条例，并要求其改正；第二步是温馨提示，提示拒不改正违法行为的行政相对人，如不在规定时间内改正，将采取必要措施；第三步才是执法。很显然，“三步式”执法几乎没有可操作性，因为：第一，它严重违背现场控制的原则，“三步式”执法无疑可以让试图抗拒执法的行政相对人作好充分准备；第二，它剥夺了一线城管的自由裁量权，在豁免与严格执法之间，本应是城管的自由裁量范畴，但“三步式”执法强行剥夺了城管的自由裁量，降低了执法效率；第三，它并不符合执法精神，无论是在时间上还是在空间上，“三步式”执法都在事实上为行政相对人提供了违法空间。
更为麻烦的是，当前的街头执法面临两个结构性困境。一是执法力量严重不足，导致大多数城市的城管执法都依赖于协管。而协管不具备执法权，当然也就不具有执法权威。并且，由于协管员的流动性过大，使得其执法经验不丰富，很容易导致现场失控。二是当前的舆论环境不利于城管执法。客观上，舆论压力已经塑造了一个极不利于城管的街头执法环境。笔者在调研中亲身经历过，有经验的占道经营摊贩在面对城管执法时，都故意在言语和行为上挑衅执法队员，同时吸引群众围观，由此给执法队员制造压力以有利于自己。而城管出于自我保护的考虑，也不敢随便采取强制措施；一些没有经验的协管员很可能被激怒而做出不当行为，导致现场失控。
很显然，人们普遍忽视了街头执法的难度，倾向于对执法方式求全责备。殊不知，这种态度本身并不科学，它本身也构成执法环境的一部分。城管的街头执法并不是一件容易的事，因为它不具有人身强制权。它采用最合适的执法方式，是环境、技术、经验等综合要素的平衡结果。但是，从现在的情况来看，无论是执法环境还是技术装备，抑或执法经验，都很不利于城管。这也就可以理解，在日常治理中，城管并不会主动严格执法，尽量避免暂扣，代之以驱赶；而一旦有上级压力要进行整顿活动时，执法冲突就在所难免。
（作者：华中科技大学中国乡村治理研究中心副教授）（责任编辑 胡秀荣）
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