“如果你有诚意就拿2000元出来，由我替你请大家到餐馆吃个饭表下心意。”夏种芳反复回味村主任的话，思虑再三，硬着头皮走出家门，又一次开始筹钱。

　　夏种芳是江西上饶市广丰区少阳乡的特困户，因经济拮据，他和家人居住在祖辈遗留的危房里多年。2011年年底，夏种芳听说可以申请危房改造补助，于是请亲戚代写了申请。

　　新房通过验收后，广丰区于2012年年末、2013年初分两次下拨了共15000元补助给夏种芳。第二笔危房改造补助款到账后，村委会主任余瑞平向夏种芳提出了“表示”要求。

　　华中科技大学中国乡村治理研究中心研究员、西北农林科技大学讲师邢成举研究发现，在农村危房改造中，由于村干部不作为、乱作为引发的补贴错位和扭曲情况达40%左右。

　　武汉大学社会学系博士生班涛表示，农村危房改造作为国家精准扶贫政策不可分割的组成部分，村干部滥用权力应引起高度重视。长期从事农村问题研究的中国农业大学教授左停认为，从现有扶贫移民效果看，政策实施出现偏差已成为困扰精准扶贫的最大障碍。

　　中国农业大学人文与发展学院博士研究生许汉泽通过大量调研发现，精准识别错位、补贴资金偏低、扶贫治理缺失，国家、地方、贫困户因各自利益差异而形成的制度性逻辑困境等，导致部分地区扶贫开发陷入越扶越贫怪圈，甚至出现村民因危房改造而致贫的现象。

精准识别“背皮”

在压力型行政体制与基层利益不合理诉求下，容易形成“背皮”现象，即冒名顶替

　　夏种芳几经周折，在村委会门口将1500元钱交到余瑞平手中，余将其据为己有。2015年4月，当地纪委介入后，给予余瑞平严重警告处分，并责令其将钱退还了夏种芳。

　　余瑞平贪图私利受了处分，但家住陕西秦岭腹地的王村村主任老王好心也未办成好事。2011年，陕西省计划用10年时间，对陕西南部28个县实施避灾扶贫移民搬迁。按照有关政策，王村20户贫困户成为第一批扶贫移民搬迁对象。

　　依照陕西省扶贫移民搬迁有关政策，在搬迁安置中政府分批次对搬迁户进行补贴，最高补贴标准为每户3万元，并要求搬迁户必须为贫困户。为精准识别贫困户，王村成立了以村党支部书记为首、妇女主任等参与的6人贫困户识别工作小组。

　　“上级给的贫困户评选标准：年人均纯收入低于2666元，家里有土坯房，或供养孩子上大学，还有五保户、低保户、受灾户等。”老王和工作组按照该标准，挨家挨户做工作，“很多人同意搬迁，但没有钱，搬不起。”

　　许多想搬迁的贫困户跟老王算了一笔账，除去国家补贴3万元外，他们还需负担17万至18万元搬迁费用，许多人根本承担不起。无奈之下，老王只好动员村里经济状况较好，具有搬迁能力和搬迁意愿的非贫困户搬迁，最终确定17户。

　　老王此次确定的搬迁户，真正符合国家标准的只有3户，而且是“为了孩子上学，借钱盖的房”。中国社科院农村发展研究所研究员党国英，将这种在压力型行政体制与基层利益不合理的诉求下形成的冒名顶替行为，视为“背皮”现象，即政策在执行过程中出现偏差。

　　左停认为，在压力型体制下，计划指标不仅存在信息不全、理性不足的问题，而且由于掺入了领导干部谋求政绩的机会主义因素更具危害性，也使得贫困户没有经济条件搬迁，使其指标全部流入村里非贫困户。许汉泽称，由此形成了典型的“精英补货”现象。

　　班涛表示，单纯评估村民房屋条件，可能与村民事实上经济条件发生偏差，尤其是在当前城镇化背景下，一些经济条件较好的家庭，子代已经进城，但父母仍住在简易的农村老房子里。这在某种意义上加大了农村危房改造精准识别的筛选难度。

“门槛效应”突出

　　不顾各地实际差异设定的全国统一标准，无形之中把最贫困的人群排斥在外

　　“关键问题在于国家补偿标准太低。”许汉泽曾多次前往云南调研。他发现，农村危房改造作为精准扶贫中“六个精准”中的“项目安排精准”意义重大，但傣族农户新建5人至6人住的木屋至少需要花费15万至16万元，按照有关标准，国家却只能补贴3万元。

　　据重庆大学建设管理与房地产学院教授曹小琳研究，我国农村危房改造工作始于贵州。2008年贵州遭受特大雪灾，大量农房受损，引起中央政府高度重视。2008年3月，中央以此为契机，在贵州省投入2亿元资金试点农村危房改造工作，并计划在全国推广。

　　2009年5月，住建部、发改委、财政部三部门联合发布《关于2009年扩大农村危房改造试点的指导意见》，确定了农村危房改造中央补助标准：每户平均5000元，东北、西北和华北等试点地区，农村危房改造建筑节能示范户，每户再增加2000元。

　　《意见》要求，各地从当地农村经济发展水平、财力状况实际出发，参考农村危房改造方式等合理确定补助标准，并明确补助对象重点是：居住在危房中的五保户、低保户和其他农村贫困农户。危房是指经鉴定属于整栋危房（D级）或局部危险（C级）的房屋。

　　2010年，农村危房改造工作试点范围覆盖至整个西部地区。两年后，危房改造补助范围扩大至全国。中央补助资金2014年提高到每户平均7500元，贫困地区每户增加1000元，对陆地边境县边境一线贫困农户、建筑节能示范户每户分别增加2500元。

　　但农村危房改造政策在实践中部分地区私人运作现象突出。班涛研究发现，少数村干部在治理资源稀缺情况下，利用危房改造指标笼络村庄精英、少数钉子户，使得其指标分配不公，由此导致真正需要改造的危房难以改造，上级下达溢出指标有效分配困难。

　　陕西镇巴县赤南镇梅坡村村干部老吴对此感同身受。他们和老王一样变换方式完成了移民搬迁指标，但村里真正需要改造危房的五保户吴二狗（化名）家，最终只能由包村干部、村委会凑钱，帮其修建了“矮别人几米的瓦房”，否则“再下大雨，他家房子就要塌了”。

　　许汉泽把这种现象视为“门槛效应”。他认为，不顾各地文化、习俗、气候等实际差异，设定的全国统一危房确认标准、改造补贴标准，在危房改造中，无形之中把最贫困的人群排斥在外，比如：东北地区寒冷，它的房屋墙体建设厚度、标准、造价肯定和南方不一样。

条块管理“后遗症”

各部门项目管理的条块化、分散化，甚至引发了村民因危房改造而出现二次贫困

　　“扶贫治理碎片化已成为困扰精准扶贫有效实施的最大障碍之一。”中国农业大学农村发展与管理专业博士研究生李博深入研究发现，与改革开放初期相对单一的农村扶贫治理模式相比，目前农村扶贫治理呈现治理手段多元化及多部门主导状态。

　　许汉泽认为，农村危房改造作为精准扶贫治理的一部分，同样存在多元治理问题。住建、交通、扶贫等部门及涉少数民族村寨保护管理的民族宗教等部门的介入，使得农村危房改造项目管理“条块化”问题严重，“各部门建房验收标准不一样、资金下达时间也不一样”。

　　许汉泽称，他在全国较早进行农村危房改造试点工作的贵州某地调研时发现，当地按照有关标准为贫困户建了两层小楼，并在二楼为老百姓安装了抽水马桶，但“当地缺水，根本用不了”，许多农户最后还像原来一样在大门侧边建了露天厕所。

　　这一点老王深有体会。2015年6月，王村搬迁工程完毕后，县扶贫办相关人员验收时，认为王村搬迁点新居布局散乱，规划参差不齐，有的存在伪造乱改现象，不符合国家危房改造标准及新农村建设要求。因此，工程验收迟迟未通过，许多村民难以搬入新居。

　　原来，这次移民搬迁工程搬迁点的选址及搬迁户房屋构造、设计，均由王村所在镇土管所负责。当地土管所根据王村的地质、地形构造及避灾等特点进行了新居规划，但项目完工后，县扶贫办验收时表示，该设计不符合他们的思路，故迟迟不予通过验收。

　　此后，为通过验收，王村村干部利用各种人情关系疏通县扶贫办，以至于搬迁户入住新住所后，老王还向20户移民搬迁户每户征收了4000元“管理费”，用以支付村干部为张罗移民搬迁而开销的交通费、通讯费、招待费、工程验收费等。

　　王村村民遇到的问题不是个案。现已住进易地扶贫搬迁房的云南省昌宁县卡斯镇人罗金海，按照政府规划，新建的340平方米小康型搬迁房花费30多万元，但财政补助仅6.4万元，其包括地质灾害搬迁安置、农村危房改造、易地搬迁、扶贫安居四项，涉及多个部门。

　　李博研究发现，地方政府部门在精准扶贫中大多错误地认为，扶贫就是扶贫办的事，与其他行政部门没有关系。这导致危房改造过程中各部门项目管理的条块化、分散化明显，由此致使危房改造效果不尽如人意，甚至引发了部分村民因危房改造而出现二次贫困。

　　班涛认为，多头管理是导致普惠性的农村危房变成少数村干部谋私工具的根源。他认为，改变这种现状，需要将危房改造指标分配决定权交给村民，并运用民主协商机制，畅通村民参与资源配置及监督渠道。

　　邢成举建议，国家调整现行农村危房改造项目管理体制，将单一时间的申请受理、实施和申报变为一年可多次选择申请的管理体制。在加大项目资金扶持力度基础上，精准选择改造项目、筛选扶持对象，确保精准分配、使用扶持资金，强化房屋改造质量精准管理。

　　曹小琳实证研究发现，现有农村危房改造政策多存在资金使用不规范、对象选拔不准、组织管理混乱、监督管理缺位等问题。左停表示，如果现有以职能为中心的“鸽笼式”部门设置不改变，将使国家、地方政府部门、贫困户在扶贫工作中陷入一定制度性困境。