湄潭试验的教训

贺雪峰

一、

前几天媒体报道，贵州湄潭又在搞农村集体经营性建设用地与国有建设用地“用地同权同价”的改革试点，结果第一块五亩的集体经营性建设用地拍出了80万元，让农民看到了资源变资产的希望，让湄潭看到了发展的希望。

中国政治的一大好处是搞试验，先试点，再推开。土地制度是基本制度，土地制度改革涉及利益面广，事关重大，去年中央深改组第七次会议批准在全国33个地方进行三项土地制度改革试点，其中有15项宅基地制度改革，15项集体经营性建设用地制度改革试点，3项征地制度改革。试点时间为三年。三年后，中央根据试点效果决定是否在全国推开土地制度的改革。

进行试点比不进行试点当然要好，这是慎重的表现，但有些时间，试点并不能完全说明问题，因为地方往往有试点只能成功不能失败的愿望，因此往往会创造条件让试点看起来成功了，却无法真正推广到面上去。这样的试点就起不到应起的作用。

既然是在湄潭进行的试点，我们就可以再来看1987年湄潭进行的“增人不增地、减人不减地”（以下简称“生不增死不减”）的试点，这个试点对全国农地制度有重大影响，因为此后的农地制度的法律（如《土地承包法》）和政策（如每年的一号文件）都是以湄潭“生不增死不减”作为基本原则。可以说，湄潭“生不增死不减”对全国农地制度安排起到了极其巨大的作用。那么，1987年到现在，已经过去了快30年了，湄潭农地制度试点的结果如何呢？正好前几天中国社会科学院农村发展研究所副所长杜志雄研究员到湄潭调研，他说，无论是村干部还是村民，绝大多数人都认为“生不增死不减”制度搞错了，湄潭干部群众都认为这项制度不好，应当调整。我2008年底也到湄潭调研过20天，住在农户家中，我们调研的结果与杜志雄研究员完全一样。从调查情况来看，湄潭“生不增死不减”改革的几乎所有目标都未达到。曾参加1987年湄潭试验的国务院发展研究中心刘守英研究员2011年到湄潭调研，发现竟然有93%的农民不反对重新调整土地，绝大多数农民要求调整土地，包括人少地多的改革受益者也要求调整土地，刘守英研究员对此很困惑。

虽然湄潭乡村干部和村民都认为“生不增死不减”的改革搞错了，这个制度得改。但湄潭县乃至贵州省是不能说这项改革改错了的，也是在前不久遇到湄潭县主管农业的县委常委、副县长还是在讲湄潭“生不增死不减”改革是好的。抽象讲都是好的，具体讲都是问题。

二、

“生不增死不减”试点究竟能否向全国推广？要看效果。但实际上，这项改革试验仅仅三年后就作为成功的经验，向全国推广，进入到决策层中，并且通过政策和法律固定下来了。“生不增死不减”就是将集体所有的耕地长期不变地承包到户，农户具有长期不变的稳定的承包经营权，除非绝户，即使全家迁入城市的村民仍然有承包地经营权。而自1987年以后出生的人口、嫁入的媳妇，都没有了承包地。这样一项改革试验就需要时间来检验效果，但实际上，仅过三年就宣布成功，推向全国，而当时全国土地承包权是稳定15年不变的，三年时间不仅远远达不到长期不变的时间点，而且不到政策规定的15年不变。三年时间就宣布成功，实在是太急了。

为什么湄潭农民不欢迎给自己更大更稳定土地权利的“生不增死不减”，甚至家庭中人少地多的受益农户也不欢迎呢？原因有二，一是不公平，有的家庭全家通过考学招干，早已搬到城市，却仍然占有土地，有老年人早已去世，也还占有土地。而1987年以后出生的人口和从外面嫁入的媳妇，现在已占到全部农村人口的接近40%，却无地。这实在是太不公平了。二是无效率，其中有两个重要原因，第一，进城了不再种田的村民仍然占有土地，而种地的农户却可能没有土地，土地承包者与经营者发生了错位；第二，因为“生不增死不减”，村社集体就没有调整土地的权力，而随着农村生产力的变化，当时分田到户时，为了公平而分的十分细碎的土地，却因为农村大量青壮年进城务工、农地承包者与经营者分离、以及机械化的推进，细碎的分离的土地承包经营权极大地影响了耕作的效率。农民强烈要求将承包地小块并大块，连片经营，这样在农业投入和管理便利上都可以有较大的好处，“生不增死不减”的制度造成了种地不方便，现代的农业生产技术推广不方便，生产成本降不下来，农业收入上不去。农民要多投入1/3的劳动与农业资金，农民当然不满意了。

实际上，“生不增死不减”政策不仅湄潭农民不满意，反对，而且这项试验已经推广到全国，全国农民都不满意。这些年，我及我所在研究团队常年驻村调研，几乎没有听到有农民欢迎这样一个制度的。种田农民要的是生产便利，而不是抽象权利。“生不增死不减”政策使农村土地制度失去了随着农村生产力变化而进行调整的可能性，造成了普遍的“反公地悲剧”，学者和政府部门在为农民争取更大的土地权利，种田的农民就更加难以突破“反公地悲剧”，因此就不得不多流汗、多流泪乃至要流血了。想一想，最近几年，农村生产力发生了多么大的变化，政策部门却似乎完全麻木看不到，根本不知道农民的痛点在哪里！

“生不增死不减”的改革搞错了。承认这一点很难吗？！

三、

湄潭农地制度“生不增死不减”试验匆忙推广到全国，至今未得到真正总结，这是一个悲剧。现在湄潭又在搞农村集体经营性建设用地制度与城市建设用地“同地同权同价”试验。这个试验就千万不要一定包装成功。全国农村经营性建设用地主要集中沿海发达地区，严格说来，这些土地都是非法形成的，因为《土地管理法》明确规定，任何人或单位建设用地只能向申请国有建设用地。在集体土地上搞建设是违法的。问题是，在2004年《土地管理法》修定前，《土地管理法》执法不严，而地方上发展乡村工业又是国家所支持鼓励的，因此在沿海发达地区，客观上在农村集体土地上建了很多厂房，办了很多企业，集体土地已经被经营性使用，全国有了大约3000万亩“非法”存在的农村集体经营性建设用地，现在，这些集体经营性建设用地上的企业可能已经倒闭，土地如何处分就成为问题，为解决历史遗留问题，中央允许这部分农村集体经营性建设用地与国家建设用地同地同权同价。而贵州全省农村集体经营性建设用地规模极小，湄潭搞农村集体经营性建设用地试点，凑什么热闹？我因此担心湄潭试点以及包括湄潭在内的全国33个土地改革试点，不搞真改革，而被包装，这样的结果就会误国误民啊！

2015年8月29日下午