民主与法制时报2016-02-21第03版
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管理体制不顺、职责边界不清、法律法规不健全等倒逼城市管理执法体制改革。但通过授权与委托使行政处罚权相对集中后，城管部门也面临能否具有与之匹配的相应专业知识、执法能力与条件问题。
2月14日，节后上班第一天，温美萍骑着电动车巡查时发现一处道路有结冰，立即用手机拍照上传到指挥中心。她是山西太原市数字城管指挥中心的信息采集员，春节假期被安排坚守岗位，加大对暴露垃圾、道路不洁、非法小广告、违规户外广告等问题的巡查力度。
这是城管部门行使职责的生动写照。华中科技大学中国乡村治理研究中心博士研究生魏程琳研究发现，自1997年北京市获得国务院授权试点许可以来，全国各地城管部门相对集中行政处罚权工作陆续展开，并逐步形成了被简称为“7+1”的部门职责体系。
华南理工大学法学院副院长、教授夏正林称，通过授权与委托使行政处罚权相对集中后，城管享有或行使的行政处罚权达200多项。这些行政处罚权的行使需要拥有相应专业知识，城管集中行使能否具有与之匹配的执法能力与条件，是个大问题。
国家层面已发力。去年年底，中央发布《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（简称《意见》）拟“深入推进城市管理执法体制改革”“理顺城市管理执法体制”。但学界有人表示“协管员数量不得超过在编人员”等目标暂时难以实现。
身份模糊、权责失衡等
倒逼改革
城管执法既涉及公民权利保障、公共秩序稳定，又关系到城市发展和政府公信力等。夏正林称，它历来都是地方政府法治领域中最典型、最重要的问题之一，也是“令城市管理者最头疼的问题”。
在资讯发达的当下，几乎每次涉及城管执法的事件都会迅速得到传播。公开报道显示，2015年9月至12月，经媒体曝光的城管打人事件每月至少有1例。“这与当前正式队员身份、城管执法强制权界限、协管员管理、地方灰黑势力干扰执法等问题比较突出有关。”魏程琳认为，城管执法人员模糊身份限制其发展，也造成了该群体的制度性心理失衡。
魏程琳称，目前全国绝大多数城市城管队员为事业编制或“参照公务员”编制，并非国务院明确规定的“公务员编制”。这在客观上造成了城管队伍身份定位心理失衡问题。全国城管部门缺乏统一主管单位，也让城管人员面临身份尴尬。
20世纪80年代，城市建设主管部门开始对城市市容进行管理。1991年，建设部设立城建监察办公室，将城管队伍统称为城建市容监察队。1997年开始，国务院法制办推动实施相对集中行政处罚权试点工作后，批准各地城管部门实行属地管理。
魏程琳认为，这导致建设部权力和影响力相应降低，以至于逐渐出现了全国城管部门无统一主管单位的情形。但各省住建厅（2008年“建设部”更名为“住房与城乡建设部”）大都设有“城市管理处”，又为此次中央将住建部设为全国城管部门中央主管单位奠定了基础。
除管理体制不顺外，我国城市管理执法工作还存在职责边界不清、法律法规不健全、管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放等问题。魏程琳研究发现，当前亟须解决的是城管权责利不对称问题。
如今，城管部门成了地方政府的“垃圾桶”“橡皮袋”。许多部门不愿管、管不了、管不好的琐碎、复杂事情都抛向了城管部门，但对应部门将事务转移过来后，依然掌握着审批权等源头管理权，也不愿划转任何人事名额。
另外，城管在具体执法中因缺乏强制权，一旦街头执法暂扣物品时与管理对象发生拉扯争执，其个人权利、公共秩序则无法保障。夏正林认为，城管执法权其实是一种相对集中的行使行政处罚权，但配套法律法规未跟上，使其执法效果大打折扣。因此，改革势在必行。
有关协管员的
规定不切合实际
“执法力量要向基层倾斜，适度提高一线人员的比例。”此次《意见》允许各地城管部门“采取招用或劳务派遣等形式配置城市管理执法协管人员”，但“协管人员数量不得超过在编人员，不得从事具体行政执法工作”。
魏程琳称，“《意见》对协管员的规定很不切合实际。”他通过实证研究发现，当前协管员是城管部门街头管理的重要力量。全国各地市级城管局自成立以来，管理实务从市政、环卫和市容三项基本工作逐渐延展不断扩充。
以武汉市城管局为例，近三四年先后增加了全市架空管线、窨井盖、油烟噪音、批后违建等10余项具体工作。但执法人员中除园林部门合并外，并未增加1人。魏程琳调查发现，有的城市城管队员与协管员比例达1∶5，具体到区、街道，比例甚至会扩大到1∶10。
快速增长的城市管理需求，以及受制于执法力量匮乏、执法权力不足，城管部门不得不依赖协管员，使其成为一线管理的具体操作者、城管正式队员的代理人。这导致少数社会不良人员趁机混入协管员队伍，滥权、腐败、暴力执法现象时有发生。这在频繁曝光的城管打人事件中也可窥见一斑。
魏程琳认为，协管员通常被官方定义为“公益性岗位”，即旨在实现公共利益和安置就业困难人员。因而，其成为消纳就业困难人员的重要领域之一，薪资普遍偏低。比如，目前武汉市城管协管员月工资1690元（外加社保金800元），且“40”“50”人员占60%以上。
这一点，40岁左右的黄希铭深有体会。他每天晚上10点到早上8点，是广州市荔湾区逢源街综合执法中队的一名协管员，白天则脱下制服、换上便装，“变身”保险公司的业务员，只因协管员每月薪水不足2000元，不够养家糊口。
协管员的非体制身份、工资低、违规成本低等，是其向商贩吃拿卡要现象时有发生的根本原因。魏程琳建议，政府部门应在协管员招聘上引入市场机制，提高工资和福利待遇，加强行风建设，加大违规成本，提高其队伍稳定性和工作效率，并逐步减少协管人数。
夏正林表示，管理者应改变“有困难找某某”的思维方式，主动适应现代有限政府理念，在看到我国城市化进程中因小贩讨生活出现的负面问题外，也应该看到其对所在城市的贡献，不要过分强调通过强制力量消灭它。
200多项行政处罚权
面临大考
“金水区开展城市管理市场化运作，涉及城管执法委托不当，严重违反国务院《全面推进依法行政实施纲要》依法行政的基本要求。”2011年5月12下午，郑州市政府法制办对外通报2010年度违法执法案例，该市金水区之前推行的“物业城管”新招被迫叫停。
2009年10月16日，河南郑州市金水区花园路办事处在全省率先开展城市管理市场化运作，把制止、劝阻等城市管理执法任务委托给物业公司。这项改革随后在金水区广泛推行，各街道办事处纷纷效仿。但运行仅1年半时间，新政就此“夭折”。
时任郑州市委常委、纪委书记王璋通报称，金水区政府违法决策，将一些城市管理执法权承包给物业公司行使，利用物业公司“以暴制民”“以违法制止违法”，直接导致了2010年连续发生6起物业公司人员粗暴不文明执法案件。
夏正林认为，这与我国现行法律法规不完善有关。《行政处罚法》及各地方性法规，为城管相对集中行使处罚权提供了合法性基础，但这种制度实践本身，仍需要处理好处罚权的相对集中与行政监督检查、强制执行等权力之间的衔接、协调问题。
“城管部门执法依据来源于我国《行政处罚法》16条规定。”魏程琳把城管部门执法看作我国实行相对集中行政处罚权的典范。他表示，自1997年北京市获得国务院授权试点许可后，全国各地城管部门的职责被简称为“7+1”。
“7”是指市容环境卫生管理（全部）、城市规划管理（部分）、城市绿化管理（部分）、市政管理（全部）、环境保护管理（部分）、工商行政管理（部分）、公安交通管理（部分）等行政处罚权，“1”是指省（市）、自治区政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。
但由于全国无统一城管主管部门和城管法律法规，各地城管部门职能不尽一致。城管部门职责无法法定，权力无边界，责任也无边界。夏正林研究发现，城管通过授权与委托使行政处罚权相对集中后，享有或行使的行政处罚权达200多项。
比如：依据《广州市城市管理综合执法条例》《关于同意广州市调整城市管理综合执法机关职责范围的复函》规定，广州市城管执法范围涉及原市容环卫局、民政局、人防办、水务局等12个部门17个方面在职权，拥有203项行政处罚权。其中，授权方式行使160项，受委托方式行使43项。
依照相关法律法规，其他部门授权城管执法的部分原机关不再行使相关权力，只由城管执法部门行使。但委托行使部分，原职权机关与城管都可以行使。这在实践中往往就容易出现相关权力行使的重叠，造成相关机关互相推诿，行政不作为或选择性执法问题。
魏程琳认为，此次《意见》指出，在近几年内解决城管机构设置和法律法规建设两大问题，对解决当前全社会关注的城市治理难题具有重要指导意义。但改革合并更多职能进入城管部门，也会使其各部门因权责博弈导致城管部门现有行政处罚权面临大考。
夏正林则表示，改革使城管能够相对集中行使行政处罚权，可能会大大提高城管执法效率，但也应当警惕城管执法权的自我膨胀，特别是拥有立法权的城市。城市管理者应当认真掌握权力的边界，权力来自于法律、法规的授予，无法外之权。
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