• 农村宅基地有偿取得与土地分利集团的崛起

    ——以浙北D镇为考察对象

    刘 锐[1]

    (四川大学公共管理学院 四川成都 610064 

     

    摘要:村组织作为体制性宅基地治理单位,与宅基地资源治理单位边界不重合,埋下了宅基地取得的权力寻租萌芽。一方面,乡村经济发展带来宅基地强财产属性,另一方面,村民自治制度实践存在瑕疵,乡镇一级具有强烈的地利谋取冲动,宅基地有偿取得成为乡村治理主线。乡村组织与富裕阶层结成土地分利集团,建立均衡的自上而下宅基地分利秩序。它带来村庄权力结构的不稳定,挤压了中下层村民的居住权益。无权者为争取生存尊严“出气”式维权,带来了乡村的再政治化及深刻治理危机。宅基地使用制度改革的决策,应正视和保障普罗大众居住利益。

     

    关键词:宅基地  有偿取得  分利集团  乡村治理  政治社会后果  

     

    农村宅基地取得分为两类,一类是从宅基地所有权人那里取得,一类是从其他宅基地使用权人取得[1],本文主要讨论前者。相较于相关研究从法律结构、社会变迁视角,探讨宅基地有偿取得的理论正当性和现实合理性[2][3],本文拟从自然资源治理的角度,以浙北D镇为经验考察对象,探讨宅基地有偿取得的逻辑是非。

     

    一、问题提出

    宅基地作为居住用地,村社集体享有占有权力,分配过程排斥非集体成员,使用过程受上级政府监管;宅基地使用具有天然外部性,一方占有会影响另一方福利,特定双方可以相互伤害。依据奥斯特罗姆的资源治理理论,我们发现宅基地不属于一般公共产品,其使用具有高竞争性、低排他性特点[4](P5-8),宅基地资源性质与“公共池塘资源”类似。

    理论上讲,只要找到宅基地资源单位,赋予自组织以基本治理能力,以外力保障自主治理空间,宅基地利用就会高效可持续。现实则是,公共资源自主治理有前置条件,即使用者有长远的生活预期、愿意遵守宅基地使用规则;宅基地管理者正当分配所得,大于权力寻租带来的收益。倘若集体规范已然缺失或者无法克服机会主义者,奥斯特罗姆担忧的“供给、承诺和监督”难题[5](P49)就会出现,宅基地使用过程就会堕入奥尔森所说的集体行动困境。

    “奥尔森困境”的实质是,如何区分大、小类型组织。社会激励是否有效、权力寻租是否发生,取决于组织的“共容性利益”,它又与组织边界及约束相关[6](P4-8)。参照奥斯特罗姆的共事物治理框架我们会发现,奥尔森的组织边界难题可转化为组织权力-结构问题。即不论组织规模是大还是小,当组织出现权力-结构分化,集体行动就会遭遇困境。

    奥尔森用“分利集团”来指称少数人为了狭隘利益形成小集团,通过寡头化运作排挤组织成员获取更多组织产品的现象[7](P63-66),笔者受启发提出“土地分利集团”概念,主要指宅基地治理因乡村社会权力-结构分化,带来少数成员联合谋取宅基地利益的现象。当宅基地供给和使用目标函数不一致,宅基地有偿取得就会出现权力寻租,集体成员监督不力使谋利行为扩大,分利者增多及强权垄断造就土地分利集团。

     

    二、宅基地取得方式变迁

    “集体所有、福利分配、一户一宅、免费使用”,是我国农村宅基地制度的基本特征[8](P2)。按照《土地管理法》,农民要获得宅基地,一般需要先向集体申请,符合一户一宅的要求,符合乡镇土地利用规划,符合省市规定的宅基地标准。集体化时期集体组织无偿分配宅基地,改革开放以来宅基地有偿取得逐渐普遍化。宅基地取得方式的变迁,既与政府治理和土地管理体制变迁有关,也与农民家计变迁引发的社会分化有关。

     

    1、宅基地无偿取得历史

    浙北D镇是内湖畈河网交叉的丘陵地区,地貌特征可以用“七山二水一分田”来形容。因水源充沛、土地肥沃,村庄开发历史较早,人地关系一直很紧张,不少村民靠商贸来过活。相较于中西部农村房屋前的垸子、道场,D镇解放前的多数老房子前没有“道地”。村庄布局很紧凑,房屋间弄堂窄,老宅基地普遍小,多数在60平方左右,几户杂居的情况普遍。村民主要考虑节约土地维持家庭生存,做生意发了财的人大多会搬到城里居住。

    1951D镇实施土地改革,土改干部先剥夺地主的余房,再无偿分配给贫下中农居住,农民基本居住权利得到保障。1954年颁布的《宪法》规定,“国家保护农民土地所有权和生产资料所有权”,但当时的农民生活普遍贫困,若是家庭有节余出的闲钱,一般会首先考虑解决温饱问题,而不是想着改善家庭居住条件。1956D镇村社组织自主分配自留地,源于土地改革时按人头平分的旱地。各村人口和土地数量有差异,多数自留地为人均几十平方,自留地离居住地一般不远。1959年自留地被统一收归集体。1960年的“三自一包”政策,允许农民种植不超过生产队耕地总量5-10%的“自留地”[9](P218)D镇又以生产大队为单位重新分配旱地作自留地。尽管后来政治社会运动不断,鉴于多数农民的生活水平较低,公社还是批准自留地分给农户。

    1958年后农村土地诸项权利逐渐收归集体。一方面,生产队要扩大耕地增加集体产出,另一方面,生产队要保障个体的基本居住权,于是,农民建房行为受到严格地管理。在“抓生产、保增长”的集体化时期,D镇村民将宅基地当作基本生产生活资料,若非儿子结婚分户或老房子太挤住不下,人们一般不会去向集体申请宅基地,生产队一般也不随意分配宅基地。既然自留地多是产出较低的旱地,村民就会占用自家自留地建房,或辅以钱物换取邻居自留地建房,人口增加带来村庄占地面积的不规则扩大。渊源于D镇发达的工商业传统,及集体化时期家庭生产单位被剥离,使得村庄宅基地构成中不含有“道地”。

    尽管实行宅基地无偿取得,无论农民建房还是饲养家畜,均未发现D镇滥占耕地的现象。除开集体化时期的政治气候影响,还与1962年的农村政策调整有关。从“三级所有、大队为基础”,到“三级所有、队为基础”,标志着生产队为主的资源管理体制形成,生产队符合奥氏特罗姆所谓的自组织原则。

    首先,生产队是个“熟人社会”,人们以生产生活互助为纽带,建立起较强的社会关系网络。当人们主要关系和利益在村,又具有较强的村庄生活预期时,村民就会遵守宅基地使用规则。其次,生产队长尽管被赋予体制性权力,生产生活的内向化使其必须在乎村民评价,否则就会失去集体认可完不成上级交付的公共任务。再次,在人民公社体制下,强大的行政监督没有给基层组织谋利预留空间,基层干部以管理身份分享剩余的条件很有限[10](P50)。最后,当时的城乡经济发展水平低,附着在宅基地上的利益较少,基层组织无意干涉生产队。生产队自主治理的被保障,带来了宅基地使用的高效率。

    2、宅其地有偿取得源起

    分田到户以来,随着农村市场逐步放开,及土地管理制度的放松,不少村民走上脱贫致富的道路。他们沿袭当地的经商传统,利用社队企业及熟人关系,在自家屋里办起小作坊,有的还做起了供销生意,凭着自身的勤劳肯干,小作坊迅速发展壮大。出于扩大产业和满足居住的需要,有些村民或者直接占用村庄公地,或者购买已经进城村民的老房屋,或者直接流转街边的耕地自发建设。农民随意占用土地大肆私搭乱建,使D镇宅基地边界纠纷迅速增多。

    要满足村民正常用地诉求,制止不合理的宅基地利用,需要集体组织根据自身条件,出台宅基地分配和使用规则,利用体制性权力分门别类地治理。实际情况是,改革后的宅基地治理主体发生变化,一是原有生产队演变为村民小组,不再作为宅基地治理的基本单位;生产大队则演变为村委会,正式成为宅基地治理最基层单位;二是人民公社时期的分散化土地管理,改为在各级政府设立土地管理部门。宅基地审批权和管理权被部分地上收,意味着宅基地善治需要乡村组织密切合作。

    1980年代D镇财政收入长期不足,镇政府因此重视两违建设罚款。若村民违建又不交罚款,D镇政府就会进行强拆,反之,D政府则会“以罚代拆”。至于宅基地规划和审批,限于当时国家土地管理松弛,只要不十分背土地红线政策,D镇政府不会去主动管理。再来看村组织,它作为集体土地的所有者,理应保障村民基本居住权益。但相较于村民小组的熟人社会性质,D镇的行政村是个典型的“半熟人社会”[11],公共舆论约束减弱及上下监督的不力,给村组织不作为或乱作为提供了空间。

    相较于全国一般农村,D镇的宅基地有偿取得,既有村庄经济变迁的原因[12],也有村级治理不善的原因。1980年代以来村庄集体经济逐渐瓦解,村组织可支配的资源所剩不多。随着小作坊的扩大和家庭收入的骤增,村民对道路、电网等公共设施的要求提高。D镇下辖的村庄中除开少数区位优势明显,村组织可凭借门面出租获得源源收益,因此不用依靠分配权力搭车收费外,大部分村庄公共建设资金缺乏,村组织只有有偿分配宅基地,才能获得公共治理合法性。

    另外,个人能力有差异、市场机遇有好坏,经商的日久使村庄经济分化逐渐拉大,先富群体与一般村民宅基地诉求有差异,具体说来,先富者除开要求扩大宅基地面积,还对宅基地区位产生强烈的兴趣。D镇的金村于1981年实施宅基地有偿取得,开始时宅基地位置由村干部随机指定,村民并没有意见。而到了1983年,当村主任将好地块分配给关系户时,立刻遭到部分先富村民的抗议,他们要求以抽签方式决定宅基地位置。抽签的问题是,若家境一般的村民抽到区位好的宅基地,他可以与富人对换宅基地来获得级差收益。少数人获得‘暴利’引发其他人反对,集体协商的结果是富人的建议占主导,他们主张实行基地“顶价”[13]取得制度。金村的村组织开始比较犹豫,后来考虑到顶价既能快速增加集体收入,又能平息随机分配地块带来的后遗症,遂采纳并实施。顶价制度以其自由竞争保证了形式公平,当D镇其他村庄遭遇到类似的问题时,村组织多采用顶价方案以降低治理成本。

    随着时间的推移,顶价制度问题逐渐暴露。主要表现在三个方面,一是区位最优的宅基地售价自然最高,富裕户既有充足的资金又有竞购的意愿,长期顶价使得村庄特定地段演变成富人区,其他村民则依据经济实力选择位置,居住分异显化带来村庄情感的隔膜。二是部分村庄的富人期望多占宅基地,村组织则希望多得利益同时拉近关系,顶价数量的放开使“一户一宅”的宅基地制度失效,少数村庄单个宅基地面积达到1000平方,一般村民因无力参与顶价被迫忍受居住紧张状况。三是顶价给村集体带来巨额利益,当村民公共舆论监督的约束力不足时,作为公共物品提供者的村组织就会选择权力寻租,村干部以权谋私、村组织整体腐败现象的增多,造成村治精英的频繁更替及村级治理的弱合法性。

     

    三、宅基地有偿取得深化

    1980年代以来的宅基地有偿取得,激发了村社集体自主治理积极性。尽管村级治理物质资源不足,D镇政府的配套设施投入不够,从而带来各种宅基地利用乱象,但它是个治理而非制度问题。1998年修订的《土地管理法》、1998年村民自治制度全面实行、2002年通过的《农村土地承包法》,大大深化了D镇宅基地有偿取得实践。再分配权力、顶价制度与上下监督不力相结合,造成新时期土地分利集团的快速崛起。

     

    1、乡镇的以地为利实践

    1998年修订的《土地管理法》主要有两大特点,一是实施世界上最严格的耕地保护制度,耕地总量的动态平衡和占补平衡制度上升为法律;二是土地管理从原有的依靠组织执行,转变为实行土地用途管制制度、制定土地利用总体和年度规划。农地转用审批权和监督权,土地利用规划的审批权,土地供应总量的控制权,全部集中于中央和省级政府[14]

    一方面,中央政府为加强土地宏观调控,促进土地的集约节约利用,实施偏紧的建设用地供给制度。另一方面,中央将农村宅基地占用农用地指标,与城镇发展建设用地指标相混合,通过土地利用年度计划来实施调控。乡镇政府并非如中央政府那样是个“泛利性政府”[15](P39-43),它处在科层制度下是个具有自身利益的行政组织。在现行政府体制下,央地间的分权只是行政性的向下授权,下放的权力可以随时被收回[16],且地方官员是上级任命而非民众选出的,地方土地管理因此必须与上级政府保持一致。中央政府实行“以经济建设为中心”的国策,各级政府就要将之作为奖惩下级政府的主要标准。当晋升权集中于上级政府,政府绩效依赖“锦标赛体制”时,下级政府的政绩获得就不再有固定标准,它需要在与同级政府的竞争中相对性地获胜。当“以地谋发展”成为仕途上升的关键,中央政府层层下拨的建设用地指标,就会被D镇政府主要用于支持工商业发展,农村新增建设用地指标市场随之供需失衡。

    如果说乡镇政府为促进经济发展,供给偏少的农村新增建设用地,是客观政绩竞争使然,那么农村宅基地的不均衡分配,则源于乡镇一级的利欲之心膨胀,它与土地管理体制及上级监管不力有关。D镇是所在县级市的重点建设城镇,年均财政收入大多在10亿元左右,经济发展带来对新增土地指标的高诉求。市里因此会从年度计划用地指标中,拿出10%的指标支持D镇发展。尽管D2011年额外分得计划用地指标有250亩,但与众多企业的用地申请相比缺口依然很大。D镇政府因此想方设法向上级部门跑要指标,或利用土地政策增加国有建设用地指标。上级下达的年度建设用地指标包括宅基地,要求乡镇政府根据地方的情况统筹使用。D镇政府将建设用地指标分为三部分,绝大部分作为工商企业发展用地,剩余中的大部分抽入给农村宅基地,预留的小部分作为济困型指标统筹使用。D镇政府作为一级利益主体,有攫取宅基地利益的冲动。2008年以来,D镇政府每年都扣留若干济困型指标,然后以市场竞价的形式出售给富人群体。与城市居住生活嘈杂、空气污染、空间局促相比,D镇农村基础设施完善,城乡间基本实现了一体化。若在村里建设房屋,不仅可自主规划楼层样式,还可自由选择居住环境,房前屋后还有供休憩的道地,富人群体因此愿意回村居住,宅基地顶价制度随之出现变异。

    宅基地指标有数量差别没有区位差别,出售的指标要落地就要和村组织协商。若D镇政府不分一杯羹给村组织,或者不满足村干部的特殊利益诉求,村组织就可以名正言顺的拒绝执行。毕竟,《村民委员会组织法》明确规定,乡镇政府与村委会是“指导-协助”关系而非行政隶属关系。D镇政府一般先与部分村组织达成默契,然后将卖掉的宅基地指标落地在该村,村组织作为中介力量获得部分的宅基地利益。

    D镇政府要获利主要靠预留的土地指标,它不会去占用本就不充足的宅基地指标,村组织当然不满足于只拿点“劳务费”,它作为利益主体有强烈的地利谋取诉求。既然上级已然谋利且村庄常态化监督效果差,村组织就会利用体制性权力倒卖存量的宅基地指标。D镇村组织的通行谋利做法是,先将宅基地指标分配给私交较好的村民,再通过该村民之手出售给有意向的富人。问题是,按照现行《土地管理法》,宅基地流转只能在集体经济组织内进行,笔者访谈的金村书记则解释说,“宅基地属于集体不能买卖,但房屋是私人的可自行交易,他是造房子卖给别人而不是卖地”。

    要保证宅基地谋利链条的牢固,除开村庄主要干部具备超级权势,能消化村庄各类矛盾和冲突,村干部与经手的村民关系还应很牢靠。一般情况下,经手的村民所得酬劳为5-10万元,村民损失的是“一户”申请“一宅”的权利。若谋利的村庄主要领导不具备笼罩性权威,就可能因村民检举或其他村干部的倒戈而垮台。D镇政府因分配冲突转移可以高枕无忧地获利,它只需再次诱惑有强烈谋利欲望的其他村组织即可。当然,前提是指标落地的村庄区位好环境优,否则富人购地意愿不强难以卖出高价格。

    例外的情况是,若某村干部没有打点好关系户,或者与关系户的私交出现裂痕,就可能增加表面平静的宅基地交易变数。笔者调查的畈村村民朱某,老人和儿子很早就分成2户,朱某因此能申请1个宅基地。老人的年龄渐长,1处房子足够使用,朱某就出卖1个宅基地申请权,因此得到该村村书记的5万元酬金。没想到后来朱某家庭矛盾激化,与村干部的私交也出现裂痕,朱某就反水要求收回宅基地申请权,他不断上访检举村书记倒卖宅基地,致使购地的富人至今没有在村里建成房。

     

    2、村一级土地分利实践

    之前实行宅基地按需分配制度,只要村组织制定出宅基地规划,上级政府一般都会审批通过。新的《土地管理法》出台后,浙江省为了集约利用土地,依据人口分配宅基地指标。它带来的影响是,有偿取得只能拿到宅基地实地,要建房还需要拿到宅基地指标,体制-非体制精英的媾和寻租之门开启。

    1)宅基地的规划问题

    土地二轮延包政策出台前,村组织有调整集体土地的权力。多数村组织在调地时会预留些土地,村民获得宅基地要缴纳相应配套设施费。少数村组织没有预留土地出来,规划宅基地就要占用村民的土地。占地后村集体先代缴三年税费,然后按人头在全村统一调地。在1990年代,相较于办家庭小作坊的高回报,农业生产不仅繁重且收入低下,D镇农民的种地积极性一直不高。若村组织占用土地,于村民来说是种解脱,占地规划的纠纷相对少。

    1998年出台的《农村土地承包法》,规定农地“生不增、死不减”,村组织因此丧失土地调控的权力。D镇村民家计水平高,对宅基地的需求强烈,村组织规划照例要占地。问题是,种地有收益且可持续,少数贫弱者不愿被征地;自家土地被规划有交易价值,部分村民就当钉子户坐地要价;部分村民家庭有特殊困难,要求村组织先满足其要求,否则不同意征地……各种诉求纠缠在一起,给村组织占地带来麻烦。

    若村组织工作得力,就先按当地的征地标准占地,附加“三通一平”的配套设施费,再以顶价的方式将宅基地出售。占地价格跟随地方征地形势逐年上涨,致使畈村2010年宅基地取得基费达到18万元。现在的问题是,顶价使住房困难户与贫困户重合,即使个别村组织考虑到分配公平,主动预留宅基地指标给住房困难户,困难户也无力承担购地和建房的成本,于是就出现困难户得到指标再倒卖获利的现象。

    部分村组织知晓“顶价”取得的弊端,就改变宅基地有偿分配策略,即先确定有实在宅基地需求的村民,再以抽签方式分配指标给有实力者。问题再次出现,哪些家庭有经济实力,哪些家庭有宅基地需求,只能大概估计很难精确化。那些没有抽签资格的村民,都清楚宅基地指标背后的利益,他们无论贫富一律去政府上访,政府介入使前次分配方式被取消,村组织只好重新让全体村民抽签。宅基地取得陷入顶价的死循环,使村庄居住分层的矛盾逐渐累积。

    与畈村相隔不远的坞村,村组织出于自保的考虑,只规划宅基范围而不占地。村民要获得宅基地,就要与其他村民协商。问题是,若双方之前有隔阂,或供给方漫天要价,宅基地交易就很难达成。那些村庄贫弱者不仅经济条件差且关系交往弱,看似平等的宅基地自发交易对他们其实是赤裸裸的排斥。相较而言,村庄中上层不仅有宅基地诉求,而且愿意购得面积大的宅基地。坞村的吴某于2006年与他人协商后,花20万元购得700平方的宅基地,卖地者当时希望整块卖以尽快周转资金。按照D镇每户220平方的宅基地标准,吴某需要卖掉其中400多平方的土地。吴某一方面等着分配宅基地指标,一方面囤积宅基地再找机会出手,他告诉笔者,余下的宅基地若卖掉,现在至少可获利40万。

    2)宅基地的分配问题

    一方面,经历了乡村工业化的快速发展,D镇的村庄经济分化越发剧烈,农村阶层的轮廓逐渐出现[17]。富裕阶层的非正式权力强,对体制精英的村治影响大,中间阶层的经济、声誉较差一些,对正式权力的影响力相对小一些,中下阶层则对村庄政治没有直接影响。另一方面,村民自治制度在全国推行,带来村干部授权来源的变化。村干部要保证权力结构稳定,就要与非体制精英处理好关系。双重因素的叠加,使村组织首先保障富裕阶层宅基地谋利诉求,然后以正当的宅基地分配利益俘获住中间阶层,再在忽视中下阶层居住利益的条件下倒卖宅基地,表面均衡的宅基地“分利秩序”[18](P213-215)在各村逐渐建立。

    以金村为例,2006D镇没有分配该村宅基地指标,村书记却利用私人关系跑来20个指标;2007年该村通过正规途径获得10个宅基地指标,那些村庄精英却额外争取到32个指标;2008年金村从D镇正常分得7-8个宅基地指标,最终在村庄规划区建设的宅基地却有24个。有富人告诉笔者,指标是自己和村干部合力争取来的。

    当富裕阶层的宅基地谋利诉求被满足,中间阶层的正当居住利益逐渐被落实,非议声音的减弱使村组织肆无忌惮地谋利。得益于自上而下的宅基地分配体制,村组织选择性公开宅基地信息,宅基地总量、位置、个数等遂成为黑箱。D镇少部分村庄靠近城镇且区位条件优越,当2-3年后有非集体成员在规划区施工建设,村民才知道上届村组织倒卖宅基地指标。问题是竞争性选举使村干部更替频繁,有些村组织甚至整体性地上台下台,一般村民很难搞清楚村组织内部运作,不管哪届村干部上台都采取类似方式谋利。

    更恶劣的是,部分村庄成员花重金在规划区购得宅基地,村书记同意一旦指标划拨下来即优先分配。实际情况是,村书记本着“干完一届就走人”的心态,在村治舞台上尽量“能多捞就多捞”,他不仅侵吞本就稀缺的宅基地指标,而且将同一宗宅基地进行多次出卖,造成当村民拿到指标要确定宅基地位置时,却发现自己与他人的宅基地在同一处,由此引发激烈的宅基地冲突和交互上访[19]

    中下层村民分不到宅基地,在忍无可忍的条件下上访,D镇政府的处理态度则是敷衍。这除开D镇的乡村组织有共同地利诉求,不愿为个别的村民破坏宅基地获利链条,还有一个重要原因是,锦标赛体制下的乡镇政府要发展经济就要征地。征地拆迁是天下第一难事,要协调好同质化征拆标准与异质化诉求,并不是一件容易之事。为防止各类“钉子户”的抗争引发意外威胁自身仕途,D镇政府需要村组织走上前台充当征拆的主力。在现行制度环境下,村组织并无动力协助乡镇去征地,也不会盲目屈服于政府行政压力。乡镇政府要确保村组织的配合,就要先替换掉不合作的村治精英,再对新上台的村干部许以资源好处。D镇政府俘获村干部的策略是,默许其利用分配权力获取宅基地利益。无论主动还是被动的权力合谋,宅基地分配的权利-利益之网却逐渐形成。

     

    四、土地分利集团崛起后果

    稍微梳理下资本主义国家的住房保障史,我们会发现财产权显化下的政府干预,要妥善解决居者有其屋问题是有多么困难。如美国为保障低收入群体的居住权益,曾出台市场机制为主的住房政策,它带来空间极化和群体固化的现象,阶层冲突和种族骚乱因此不断发生。再如拉美国家实行土地私有制,允许土地和房屋自由交易,造成农民大量卖地进城的问题,政府建设超级社区保障下层生活,带来城市二元结构下的底层者反抗[20][21]

    我国在农村实行集体土地所有制,尽管宅基地分配存在各类治理问题,却相对较好地实现了居者有其屋目标。D镇因多重原因实施的宅基地有偿取得制度,实质是让市场在宅基地初始配置中发挥主导作用,交易主体的形式平等背后是成员能力的差异。中下层民众居住问题的解决不善,会形成与西方国家相似的社会问题,笔者总结出宅基地有偿取得的如下后果:

    一是宅基地隐形市场形成与居住挤压问题。按照我国城乡二元土地制度设置目标,集体所有制是社会主义公有制低级形式[22](P53-54),农村宅基地制度仅需要发挥基本保障功能。当城乡经济发展到一定程度,集体土地所有制功能不再适宜,宅基地保障作用就应该逐步退化,二元土地制度随之变为一元,再建立国有土地的住房保障制度。如此,农村不断富裕起来的群体,限于宅基地使用制度的限制,要满足高居住需求就要进城买房。

    现在实施农村宅基地有偿取得制度,基层组织就会权益性运用分配权与村民互动,在国家和社会的缝隙中自主扩大谋利空间。本来宅基地财产属性的增强,并不意味着形成宅基地市场,现在因乡村组织谋利的权力-利益之网结成,城乡统一的宅基地市场于是快速形成。2008D镇畈村的一块宅基地,因为靠近湖边顶价到140万元,该价格主要参照城市商品房的售价[23]。那些本应在城市居住的富裕阶层,因为农村空气较好、生活更加安静,宅基地永久使用,可作增值产品等,纷纷回村购置宅基地。它使包括中间阶层在内的广大村民宅基地利益被挤占,“少数人剥夺多数人”和“城市剥削农村”的宅基地使用问题迅速扩大。

    二是居住空间的分离与阶层交往的固化。宅基地作为土地类型之一,既可以作为建设用地投资,也可以作为宅基地用于自住,还可以作为阶层身份表征载体,富裕群体因此有动力多买宅基地。他们一方面在区位优越的位置建房,一方面将一些小工厂迁回村内建设。于是,村庄里不仅出现富人居住区,特定方位还有小企业密集分布。笔者参观某富人1000平方的宅基地,发现他的三层楼房内外装饰均很讲究,道地上有亭台楼榭、游泳池、篮球场等设施。

    普通农户是村庄主要群体,他们的家庭经济实力一般,对宅基地没有过多功能要求,只因儿子结婚、家庭分户等原因,必须获得适当的宅基地用于自住。村庄经济分化及顶价制度实施,使普通村民在宅基地取得上无可措手。新宅基地无法获得,只能翻修自家老宅。又因影响邻居通风、采光、通行等权益,引来宅基地纠纷和政府禁止改建的规章,使贫弱者只能蜷缩在老村低矮的房屋里。相较而言,那些“住房地位群体”[24]以居住空间分异为基础,或者要求村组织完善周边基础设施,或者几家联合扩宽马路改善居住环境。相似的家庭经济条件、相像的个人生活品味、使他们经常串门聊天、打牌喝茶。反之,老村住户因工作状态相似、生活环境相近,逐渐形成朋友圈建立圈层化的人情,阶层交往因居住空间分化逐渐固化。

    三是土地分利集团形成与村庄再政治化。乡镇政府作为“谋利型政权经营者”[25],要保证自身地利获得的收益最大风险最小,就要培植村级代理人并庇护其地利攫取行为。村级代理人既要获得地利,又要保证村庄社会稳定有序,就要以同样方式俘获非体制精英。在村庄经济分化条件下,富裕阶层的村治影响力大,其他阶层的社会性权力弱。乡镇政府-村组织-富裕阶层因此以利益为纽带,建立起共同瓜分农村宅基地的土地分利集团。

    土地分利集团的崛起和强化,促成了基层地利分配秩序形成。由此,上级政府分配的宅基地指标越多,国家政权的合法性越遭到侵蚀,越会出现基层治理“内卷化”问题。相比之下,普通村民既不可能分得一丁点宅基地利益,也难有机会满足起码的“居者有其屋”诉求,时间的累积使他们对乡村权力精英的怨气不断积累,一旦抓到乡村治理中的一点把柄就会不断去上访。另外,除非谋利的精英具有超级权势,能够实行一家独大型村庄治理,否则,派性均势下的村治格局就会不稳定[26]。博弈失利的一方利用底层的不满情绪,从精神和物质层面支持底层不断上访,带来乡村社会再政治化及深刻的治理危机。

     

    五、余论

    村组织作为体制性宅基地分配单位,与宅基地资源治理单位边界不重合,埋下了宅基地取得的权力寻租萌芽。又因为村民自治制度实践存在瑕疵,不同集体成员的政治效能感有差异,使得村组织选择性亲和政治资源多的精英,宅其地有偿取得遂带来村民的居住极化问题。如果乡镇政府发挥好监督和制裁功能,建立完善的宅基地冲突解决制度,它就能有效管控村级宅基地分配危机。

    现在的问题是,乡镇政府在宅基地治理上不仅严重缺位,经济发展带来的宅基地强财产属性,反而刺激了乡镇一级强烈的地利谋取冲动。乡村社会的权力精英以宅基地为纽带结盟,严重侵蚀了中下层村民的最基本生存权益。当二元派性利益博弈带来村庄权力结构失序,当无权者为居住尊严实施“出气”式维权,宅基地有偿取得作为经济社会问题迅速地变异。

    恩格斯指出,“住宅问题,只有当社会已经得到充分改造,才致可能着手消灭城乡对立,消灭这个在现代资本主义社会里已弄到极端地步的对立时,才能获得解决”[27](P502-503)。笔者以为,恩格斯所说的社会得到充分改造,是指资中下层民众的居住权益得到保障。一方面,宅基地使用制度变迁的确应适应经济形势;另一方面,提高宅基地利用效率应以居住公平为基础。若决策者不从全局出发正视和保障普通人的居住利益,以有偿取得为基础的宅基地资本化就会催生土地分利集团。从某方面看,当前的推动宅基地使用权流转主张,形式合理的背后潜藏着巨大政治问题,在处理居住权保障与财产权实现上,实在值得决策者兼顾各方利益稳妥改革。

     

     

    注释:

     

    [1] 高圣平、刘守英.宅基地使用权初始取得制度研究[J].中国土地科学,2007(2).

    [2] 蔡立东.宅基地使用权取得的法律结构[J].吉林大学社会科学学报,2007(3).

    [3] 赵之枫.城市化背景下农村宅基地有偿使用和转让制度初探[J].农业经济问题,2001(1).

    [4] []埃莉诺·奥斯特罗姆等著,王巧玲、任睿译,毛寿龙审校. 规则、博弈与公共池塘资源[M].西安:陕西人民出版社,2010.

    [5] []埃莉诺·奥斯特罗姆著,余逊达、陈旭东译.公共事物的治理之道——集体行动制度的演进[M].上海:上海译文出版社,2012. 

    [6] []曼瑟尔·奥尔森著,陈郁、郭宇峰、李崇新译.集体行动的逻辑[M]. 上海:上海人民出版社,2008.

    [7] []曼瑟·奥尔森,李增刚译.国家的兴衰:经济增长、滞胀和社会僵化[M].上海:上海世纪出版集团,2012.

    [8] 张云华等.完善与改革农村宅基地制度研究[M].北京:中国农业出版社,2011.

    [9] 引自温铁军.中国农村基本经济制度研究——“三农”问题的世纪反思[M].北京:中国经济出版社,2000.

    [10] 张静.基层政权:乡村制度诸问题[M].杭州:浙江人民出版社,2000.

    [11] 贺雪峰.论半熟人社会——理解村委会选举的一个视角[J].政治学研究,2000(3).

    [12] 如山东德州1980年代实行宅基地有偿使用,之所以带来闲散宅基地退出增多的效果,主要源于有偿使用激发了地方治理积极性。我们从乡村两级建立起土地管理委员会,专门负责宅基地审批管理和村庄规划,宅基地问题被纳入规范化管理轨道中,就可看出一些端倪,详见范立华、李恩邦.德州在全国首创“宅基地有偿使用”[EB/OL]. http://www.dezhoudaily.com/folder149/folder151/2008/10/2008-10-1372678.html2008-10-13.

    [13]“顶价”是当地俗语,即土地竞拍制度。

    [14] 甘藏春、魏莉华、李炜.《土地管理法》的修订与自然资源立法的发展趋势[J].中国法学,1999(1).

    [15] 姚洋.作为制度创新过程的经济改革[M].上海:上海人民出版社,2008.

    [16] 周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究,2007(7).

    [17] 田先红.阶层政治与农民上访的逻辑——基于浙北C镇的案例研究[J].政治学研究,2015(6).

    [18] 贺雪峰.小农立场[M].北京:中国政法大学出版社,2013.

    [19] 类似现象在绍兴立岱村的宅基地分配中也存在,村里伪造住房困难户的申请材料上报,国土局照程序审批宅基地却不认真核实,伪照的呈报表在村里又没经过公示和复核,终于使基层治理褪变为宅基地管理问题。详见绍兴立岱村,谁“拿”走了住房困难户的宅基地[EB/OL].http://zjnews.zjol.com.cn/05zjnews/system/2009/12/07/016131973.shtml2009-12-07.

    [20] 刘锐.城中村改造:全面改造抑或综合治理[J].广东财经大学学报,2015(6).

    [21] 国家发展和改革委员会产业发展研究所美国、巴西城镇化考察团.美国、巴西城市化和小城镇发展的经验及启示[J].中国农村经济,2004(1).

    [22] 薛暮桥.中国社会主义经济问题研究[M].北京:人民出版社,1983.

    [23] 具体说来,就是宅基地取得与房屋建设费之和,与购买同等商品房面积的价格相一致。

    [24] 刘锐、刘小峰.农村阶层分化与“住房地位群体”[J].人文杂志,2014(5).

    [25] 杨善华、苏红.从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权[J].社会学研究,2002(1).

    [26] 刘锐.富人治村的逻辑与后果[J].华南农业大学学报(社会科学版),2015(4).

    [27] 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编.马克思恩格斯选集(第二卷)[C].北京:人民出版社,1972.




    [1] 国家社科基金青年项目:阶层分化背景下农村社会治理研究(15CKS022

    作者简介:刘锐,男,汉族,湖北十堰人,四川大学公共管理学院副研究员,研究方向为土地问题与地方治理

    地址: 四川省成都市四川大学望江校区东区公共管理学院大楼

     

     

    修改稿发表于《北京社会科学》2016年第4期

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