社区治理是治理理论在社区领域的实际运用，它是指对社区范围内公共事务所进行的治 理。当下城乡社区治理仍然面临着各种各样的问题，其中，城市社区居委会行政化色彩过重一直被认为是制约社区治理的重要原因，而各地推动的社区治理改革首先 要解决如何淡化居委会行政色彩，真正激活其作为居民自治组织的功能。但是，从笔者对南京、上海部分社区的调查来看，单纯的去行政化是不能够充分激活社区自 治的活力的。党的十八大报告也提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理新格局”。只有准确理解把握“社会协同”和 “公众参与”的应有之义，社区治理工作才不会出现这样的自治困境：居委会去行政化改革会使居委会被“架空”，造成行政工作虽“去”，居民自治却没有 “来”。

社区自治难

社区治理的愿景就是不断地提升社区的品质，让社区居民拥有归属感和幸福感，让居民 主动参与到社区治理工作当中。而居民自治难以激活的一个关键原因，就是居民的社区参与意识和社区参与途径不足。总体看来，很多地区在增加社区参与途径上虽 然做足了文章，并试图以此调动居民参与的积极性，但是从结果来看，居民的参与意识提高的效果并不显著。这种类型的居民参与，其结果往往是社区参与的“专业 户化”，即表面上社区开展了丰富多彩的活动，真正参与的却都是些老面孔，其中甚至不乏有些居民是冲着活动的物质奖励而来的。这种参与非但对于提高社区治理 效果无益，而且示范效应也不好，甚至会适得其反，造成居民对居委会和积极分子的反感，自主权非但没有激活，社区的凝聚力反倒是受到了破坏。

由居委会来提供各种服务，组织开展各类活动是增加社区参与途径的重要方式之一。政 府调用大量资源为居民提供服务，却并没有有效提高社区治理绩效。导致这种局面的主要原因是需要进一步挖掘的，通过在上海A社区和南京B社区两地的调研，笔 者针对实地取得第一手的资料和信息进行分析，对影响社区自治的因素进行梳理和探讨，以期从总体上提出推动我国城市社区建设的对策，破解社区自治困境，为创 新社会治理提供具体思路和政策支持。调研的这两个社区都属于老旧小区，居民结构类似，老龄化比较突出。其中，B社区拥有近万人口，拥有一个高层小区和一个 多层小区，A社区人口规模只有四千，拥有两个多层小区。

案例一：老旧小区的自治困境

A社区的党总支书记一开始就对调研团队坦言：作为区里的书记，他最初是带着抓好居 民自治的抱负来的，但是，工作5个月以来，七成精力用在了物业问题上，剩余的就是忙于组织党总支、居委会和业委会的换届工作，而在居民自治方面却一筹莫 展。尽管如此，社区居委会还是想方设法地组织了很多居民活动，比如读报小组、舞蹈队、歌咏队、巡逻队以及清洁家园行动等。让书记和居委会工作人员苦恼的 是，虽然许多活动都是具有多年传统的，但这些活动的参与群体仍然非常有限，而且活动参与成员基本固定，例如楼组长，或者社区积极分子。虽然社区积极分子带 头参与了社区活动，但并没有发挥很好的带动作用。此外，A社区居民还对居委会在很多民生服务工作上的不作为意见强烈，其中最典型的事件就是平安小区 260、296弄里的老年人活动场所改造问题。

平安小区作为一个老旧小区，由于先天规划缺陷，整个小区内公共活动用房严重缺少， 露天活动场所也非常狭小，目前，只258弄有一处可供老年人打牌聊天的活动室，但是活动室空间狭小、基础设施条件也差，因此去那里活动的老年人比较有限。 而260和296弄的老人也都不愿意到258弄的活动室，于是大家就聚集在两个弄堂中间的小区中心花园内活动。花园中心有一处约一百多平米的小广场，居民 自发地把一些旧家具安置在广场边缘的一条走廊内，于是走廊便成了露天活动室。老人们聚集在这里打麻将打牌、聊天，或者休息。由于空间仍显不足，有些居民便 在花园其他地方自发安置了一些桌椅，并找来一些破雨布盖在树上来遮阴避雨，这样的小空间总共约有三四处。相比于258弄里的活动室，这个小广场的人气非常 旺，最多的时候有上百个老人来此活动，平常也保持在几十人的规模。但是一旦赶上连日阴雨或寒冷天气，老人们就得穿着厚厚的棉衣，裹着毯子棉被到这里来一起 打牌。针对活动空间的不足，小区居民一直把改造中心花园的想法向居委会反映，甚至形成了比较具体的规划和初步的预算，估计最多2万块钱就能改造好。而另一 方面，因为封闭走廊导致空间狭小会有一定的安全隐患，私搭乱建不仅属于违章，而且也不美观，街道和居委会曾多次制止甚至取缔居民对走廊和花园的自发改造行 动。针对小区花园改造这件事情，居民要实用，街道和居委会要的是美观，二者之间出现了一个分歧。但这个并不是一个不能解决的分歧，居民对居委会表示不满， 但居民也有冤枉居委会的嫌疑。居委会主任上任后已经多次向街道反映过此事，但街道答复是在改动小区内的公共设施，尤其是牵涉到绿化问题上，街道也没有权 限，于是这个由于改造小区花园引起的分歧只能继续存在。

表面看起来，分歧主要是由于居委会的不作为而引起的，但实际上确是居民的需求偏好 与街道的服务供给方向不一致导致的。居委会其实不能以“居民需要的一处打麻将聊天的场所”而去上报街道，因为这个依据显得“没有新意，没有特色”故而肯定 得不到批复。街道的服务供给往往要通过项目方式实施，而立项的标准是申报项目往往要有“代表性”。简单而言，要想获得项目资助改造中心花园，要么居民放弃 打麻将，做点高雅积极的活动，要么居委会“包装”出一个符合标准的项目来申请项目资金。然而，“包装”一个项目其实并不容易成功，街道会派专人在项目立项 前进行现场调查评估，这会使得申请工作的难度增加。此外，真的按照项目要求改造的空间场地也并不一定就符合居民的需求。

如果知道相距2公里外的C社区的事情，A社区居民或许对借助街道资金改造活动场所 就不会抱有这样高的期待。C社区新任书记工作能力很强，从街道争取了一笔项目资金为社区老年人改造了一处活动室——把车库改造为内设乒乓球台、心理咨询 室、文艺活动室、报纸书刊阅览室等在内的老年活动场所。而这样的活动室却有不准吸烟不准打麻将的规定，类似的规定将许多老年人挡在了外面。对于许多老年人 来说，他们的活动需求也许只是打打麻将聊聊天，轻松自由是第一要求，在这样的活动室的活动显然不适合他们。因此，这个项目除了不能满足大家的需求之外，必 然要遭受到一些老年人的“控诉”。于是，C社区的老人们仍然像A社区的老人们一样，自发搭建了露天的活动室，街道居委则继续将这些自己搭建的活动场所作为 违法建筑去制止。

以A社区和C社区为代表的老旧小区呈现的自治困境可以概括为：一方面是居民需求强 烈，却长期得不到正面回应；另一面是政府公共服务的项目化供给因其标准上的要求而无法对接居民的普通化需求，项目成果普惠性不足，且项目实施基本将居民排 斥在外。这种自治困境的出现耐人寻味。在居民需求最强烈、利益最相关，因而也是最有参与积极性的事情上，政府反倒越俎代庖，将居民排斥在外。政府想方设法 提供的扩大居民参与的活动却将大多数居民排斥在外。治理目标很难到位，治理主体缺位，治理内容也出现了越位，错位的治理途径或许是居民自治长期无法实质破 题的直接原因。

案例二：“自主”激活“自治”

相比之下，南京B社区却通过将由政府直接供给的公共服务下放到社区，用赋予社区自 主权的方式激活了社区自治。B社区的居民自治试验的成功不仅与街道引入了罗伯特议事规则有关，还与由区街配给社区自主支配的20万元“幸福资金”有密切联 系。这笔资金被严格要求只能用于社区内的公共服务项目，包括一些基础设施建设和公共文化活动，但不得用于本应由物业公司承担的设施维修建设。但是具体用来 做什么，怎么做，则完全由社区居民议事代表决定。议事代表通过向居民征求意见，提出项目方案，社区议事大会对各位代表的提案进行讨论表决，每位代表都有义 务提出充分完整的项目论证和实施方案，并充分表达个人意见，最后由全体代表投票决定。自治试验在第一年就取得了显著效果。居民代表可以从个人角度或局部角 度出发来提交一些建议，经过议事大会讨论后，不仅让许多居民代表认识到自己的建议还存在着一定局限，还让居民在利益诉求表达的过程中有效地凝聚了共识。最 终获得通过的项目不仅方案论证充分，而且也都经过了非常民主的调研，居民不是到社区来只给自己争蛋糕，更是在这个过程中履行自己的公民责任。2015年上 半年，为方便老人下楼，预防摔跤，议事大会就通过一个为多层小区的某个楼栋安装扶梯把手的项目，这个项目需要约5000元资金，居民自主解决了两千多，只 需动用三千元的幸福资金。虽然事情很小，但是居民讨论很热烈，参与的积极性很高。将项目决策权交给社区，交给居民，居委会只是组织和指导议事会，其实也减 轻了居委会单独分配项目时很容易引发“公平困境”的压力。

赋予社区自主权

B社区的自治试验为社区自治提供了一个非常鲜活的样本。这也说明城市社区居民自治 的空间确实存在，但是到底在哪里，如何激活，许多地方仍然不得要领。其实，对于城市居民来说，他们需要的是一个宜居的生活环境。这种环境包括硬件和软件两 个方面，硬件环境主要通过市场化的物业公司供给，软件环境则长期由政府及居委会包办，包括一些基础性的公共服务供给。生活环境是否宜居依赖于居民的主观感 受和评价，公共服务的质量和效果也要依赖于居民的直接体验。这使得如何精确满足居民差异化的需求偏好成为服务好坏的关键所在，也是居民参与社区治理最应该 也最有可能切入的空间。若要真正能够站在居民的角度来思考怎样让居民积极地参与到社区治理中来，首先就要使治理变成一项与居民利益直接相关的事情。赋予社 区、赋予居民以某些公共服务供给的自主权，其实就是赋予和激活其自治权。

联合国全球治理委员会（CDD）认为“治理”就是指“各种公共的或私人的个人和机 构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程”。因此，治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一 个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调。许多地方在做社区治理工作的时候，不难发现政府对公共服务大包大揽，这种包办不仅不能保障服务质量，而且还和 “有限政府”的理念相悖。于是，“向社会组织购买服务”就成为当下非常时髦的选择。而有些所谓法人社会组织，根据我们的调研，实际上有很多都具有比较明显 的企业化色彩，其社会动员能力非常有限，其所提供的某些活动类的服务，特殊化、个别化倾向更为明显，有些甚至与绝大多数居民的普通需求毫无关系。

上海市的街道设计的项目标准与这些社会组织提供的时髦服务很类似，这种标榜人性 化、个性化、特殊化的服务正在主导政府公共资源分配的方向和方式，是很值得反思甚至警惕的。政府直接供给服务无法调动居民参与，就交给社会组织供给服务， 更像是从一个极端走向另一个极端，更像是另一种控制，而不是协调。如果要交给社会组织来供给服务，我们要弄清楚这些社会组织是否能够真正调动居民？这些社 会组织又是否真的比居委会（真正的居民自治组织）更能也更适合调动居民参与？

真正赋予社区和社区居民以自主权，似乎并不一定非要通过社会组织这个中介。B社区 的经验表明，直接赋权给社区和居民，在治理的过程用自主权激活自治权，很可能效果会普遍非常好。我们可以这样假设，如果A社区也能够拥有一笔“幸福资 金”，居民又可以通过充分地自主讨论老年活动室应该如何建设的问题，或许这种方式更能及时有效解决普通居民所急需的公共服务。

（执笔：王德福，系华中科技大学中国乡村治理研究中心博士后，本文系教育部哲学社会科学重大攻关课题“完善基层社会治理机制研究”的阶段性成果）

本文发表于《国家治理》2016年第11期