社区居委会去行政化改革的悖论及其原因探析*

张雪霖  王德福

（华中科技大学中国乡村治理研究中心  湖北武汉 430074）

摘要：针对城市社区居委行政化和社区负担过重的问题，新一轮的社区治理体制创新改革普遍采取“社区工作站模式”，将行政职能从社区居委会中剥离出来，让居委会回归社区自治功能。但是社区居委会去行政化改革在实践中却产生了居委会被边缘化、制度化交易成本增加和居民参与不足的困境，即产生了无法实现居民自治的悖论。产生悖论的原因为城市社区体制改革的手段和目标不匹配，这是由于误解了城市社区和居委会的性质，没有区分冗余行政与基础行政以及行政与自治的关系。

关键词：社区居委会；去行政化改革；社区工作站；居民自治

一、研究背景及问题提出

随着单位制解体和社会主义市场经济体制的确立，大量单位人向社会人转变，社区取代单位成为社会管理和社会生活的基本单元，承接了政府和企业剥离的职能。社区建设迫在眉睫，1998年民政部在全国选定26个国家级社区建设实验区，大致形成了比较有代表性的三种模式：以上海为代表的行政主导型社区、以沈阳为代表的自治型社区和以武汉江汉区为代表的混合型模社区。[1]经过前期的试验探索，2000年11月中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发<民政部关于在全国推进社区建设的意见>的通知》，标志社区建设在全国的推广，单位制下作为辅助的街居制正式走向社区制。这一变化也反映在居委会的称谓上，由“××居委会”更名为“××社区居委会”。

沈阳的自治型治理模式和武汉的混合型治理模式，提出了政府和社区分权的课题，但由于没有触动成整个城市行政管理体制，随着“政府职能社区化”进程的加快，社区居委会难以摆脱行政化，变成区街政府的“一条腿”。[2]在城市基层社会管理中存在着一种漏斗效应，城市基层社会既是社会矛盾集中区域，同时也是各级政府社会管理任务转移最后层级，社区居委会不堪重负。[3]根据秦皇岛市G区区委组织部的统计，当地社区目前承担着多达51项、340种行政工作，向上对应52个行政职能局。[4]在社区居委会干部中流传的居委会工作“三多三少”的顺口溜是对社区建设行政化的形象写照，即“考核、检查多，材料、会议多，指派任务多；自己支配时间少，走街串户少，为民服务少。”[5]既有的研究认为社区组织的行政化挤压了居民自治和基层民主的空间[6]，并将之归因于政府干预过多所致[7]。

此后，全国各地启动了新一轮的社区治理模式创新改革。围绕着既能够保障居委会自治功能发挥，又能保障各项行政事务在社区落地，同时也能够吸纳社区居民广泛参与的三重目标，地方政府纷纷创新了“议行分设”、“居站分离”等模式。其共同特点就是新成立一个组织专门执行行政事务（该组织名称不一，如社区工作站、社区服务站、社区工作服务站等），让居委会剥离行政职能回归自治性质，理论界将这一新的探索成果称为“社区工作站模式”。[8]但是社区居委会去行政化改革在实践中产生了吊诡的结果，居民的诉求无法解决而对居委会不满，居委会面临边缘化的危机，社区的行政化程度更高，社区组织间制度化的交易成本增加。[9]为了降低交易成本和解决居委会的边缘化危机，进一步形成更为复杂的制度设计，如杭州创建社区党组织、社区居委会和社区工作站之间交叉任职、分工负责、条块结合、合署办公的“三位一体”社区治理复合模式。[10]实质上，这无异于宣告社区居委会去行政化改革的破产，同时带来行政体制进一步膨胀的后果。本文将基于笔者在河北秦皇岛市、江苏南京市和浙江绍兴市调研的直接经验以及学界相关研究的间接经验，对城市社区居委会去行政化改革的模式及其困境进行概述，并尝试对城市社区居委会去行政化改革产生的悖论进行解释，为有效的社区体制改革提供决策参考。

二、社区居委会去行政化改革的模式及其困境

（一）社区居委会去行政化改革的社会工作站模式

在政府改革的过程中，大量行政事务性工作重心下移，行政服务类、管理类职能先后进入社区，而作为自治性组织的社区居委会显得不堪重负。由于责、权、利严重不匹配，社区居委会一方面不能有效地完成行政任务，另一方面由于要应付各种形式主义、文牍主义的创建考核检查而不能有效地为居民服务。既然行政职能由自治组织性质的居委会承担不合适，但行政性事务又是必须要落实的，那么各项创新的目标也都指向找到更好落实政府行政性事务“进社区”的途径，最终的焦点转化成“政府职能进社区”的政策落实力的竞争。[11]即这些繁重的行政工作将由谁承接？谁干得更好？是政府组织？还是社会中介组织？全国各地创新实践的一个共识就是采取分类治理的方法，让行政、服务职能从居委会的自治职能中剥离出来，由增设的社区工作站来执行，让居委会回归法律上群众自治组织的性质。[12]纵览全国社区工作站的设置模式，比较有代表性的大致有三类。

1、社区居站分离模式

“议行分设、居站分离”的改革始于2005年，最早是深圳盐田开始试行，被称为深圳盐田模式。到2006年，全国很多地方开始模仿深圳实行居站分离改革。深圳盐田模式是将居委会承担的行政、自治和服务三种功能进行分化，把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，分别交由社区工作站和社区服务站负责，居委会履行社区自治功能，形成“一会两站、居站分离”的社区治理格局。社区工作站隶属于街道，其属性是街道办事处设在社区的，是政府设在社区的服务平台，工作人员实行雇员制，享有编制和财政工资，承担所有原来由居委会承担的政府职能。社区服务站隶属于社区居民委员会，是为社区居民提供各种便民服务的功能性组织。而居委会则由居民直选产生只负责履行自治的功能，不拿财政工资，只有少量的补助。

2、街道社工站模式

深圳盐田模式是将行政性的社区工作站下设到社区一级，笔者调研的南京市X区则是将社区工作站设置在街道一级，由街道回收社区居委会的行政职能，让社区回归自治职能，形成了街道社工站模式。改革前一个社区平均有10名社工（含义指社区两委工作人员），除了社区书记、主任之外每名社工都专职负责至少一个专业条口的工作，分工中有协作和统合，主要体现在中心工作的协同以及网格化包片管理。而街道设置社区工作站上收社区行政职能后，社区两委组织只保留三到四人履行社区自治功能，其余的社工全部上收到街道社工站，负责完成行政性事务。

3、准市场型社会组织模式

前面两类都是将行政性事务交由增设的政府组织来实施，南京市秦淮区蓝旗模式则采取的是公共服务外包的准市场型社会组织模式。笔者调研的南京市S街道也是采取公共服务外包的蓝旗模式，具体做法为，在社区新注册成立民办非企业性质的社区工作服务站，由街道和社工服务站签订公共服务外包合同，支付行政服务费用，社工服务站则履行行政性事务，并由街道通过居民满意度抽查对社工服务站的服务测评。而社区两委则只保留三个人（一般是社区书记、主任、副主任），负责履行社区自治功能。新注册成立社区工作服务站，属于民办非企业性质的社会组织，改革初期社工是从原社区两委工作人员中分流而来。蓝旗模式是政府想通过准市场机制来购买公共服务，一方面是让社区居委会回归自治功能，另一方面则是为了减员增效，降低行政成本，提高行政效率。

（二）社区居委会去行政化改革面临的困境

1、居委会被边缘化

社区居委会去行政化改革，不管采取社区居站分离模式，还是街道社工站模式或准市场型社会组织模式，目的都是将行政职能从居委会中剥离出来，让居委会回归社区自治组织性质。改革后，由于居委会的行政和服务职能被剥离，很多居委会陷入无所事事的状态。而居民反映最多的物业管理、违章建筑和社区治安等问题，居委会囿于只是群众身份，无力去协调相关组织或政府职能部门解决。[13]居委会无法帮助解决居民反映的问题和困难，就无法获得居民的认可和信任。且现在城市社区的规模在1万人左右，仅靠只有两三个成员的居委会也无力开展社区自治活动。那么在改革实践中被剥离了行政和服务职能的居委会不但无法实现社区自治，还面临着边缘化和空心化的危机。

2、制度化的交易成本增加

不管是哪种社区工作站模式，都是在既有的社区两委组织基础上增设了一个新的平行组织。依据制度经济学理论，组织的增设和权力的分散，就必然会增加制度化的交易成本。城市社区党委和居委会的分设产生的交易成本，通过书记和主任一肩挑的制度设置而内部化。现在增设一个新的履行行政和服务职能的组织，由于行政和自治功能的权责边界很难分清，实践中就可能产生相互推诿或牵制，导致行政政策难以有效执行或居民的诉求无法得到有效解决。以公章的使用为例，社区居委会的公章是被社会认可而具有公信力，被称为“万能章”，证明类或行政类事务一般都要求盖居委会的公章。居委会去行政化改革后，行政和服务类职能是由社区工作站负责，但是新成立的社区工作站并没有获得社会公信力，除了盖社区工作站的公章外，居民还要去盖居委会的章子。如果社区工作站和居委会办公地点不同，如街道社工站模式，制度化的交易成本就会增加。

3、居民的自治需求弱和对服务不满

社区居委会去行政化改革后还遭遇到共同体困境，居民参与自治的需求和积极性低。[14]社区居委会去行政化改革也是自上而下由政府主导的改革，并不是居民自发的内生性需求，居委会回归自治职能后并没有获得居民的认同。反而，居民因为办事更加不便而对政府不满。因为办事盖章不仅要先盖社区工作站的章子，还要再盖居委会的章子，多增加一道程序，而且两者办公地点不同，如果恰好盖章时居委会干部去开会或入户等不在的情形，居民就要多跑几趟，就会产生不满。南京市街道社工站模式，由于将街道社区工作站统一设在街道，辖区居民就要到街道办事，还要再到社区盖章，居民的意见很大，最后街道不得不将上收的社工重新回到原来的社区工作，此举事实上宣告了改革的破产。

三、社区去行政化改革悖论的原因

在多中心治理和公民社会理论的指导下，由于国家权力干预过度，基层社会自治不足，社区居委会去行政化改革依据行政、自治和服务功能分化与分类治理思想，“让行政的归行政，自治的归自治”，以实现多元合作共治、居民参与式治理或复合式治理等。但是新一轮普遍采取社区工作站模式的社区居委会去行政化改革在实践中产生了悖论，并没有取得制度设计预期的效果。社区居委会在被剥离行政职能后，居民参与的积极性没有提高，居委会不仅没能实现居民自治，还面临着边缘化和空心化的危机，同时专职履行行政职能的社区工作站的政策执行力和行政效率也没有提高。

针对这一改革悖论，有的地方政府又开始了新的制度探索，如杭州在社区党委会、居委会、社区工作站之间探索“交叉任职、分工负责、条块结合、合署办公”的三位一体复合治理新模式，又由“分”走向“合”，实质上相当于重新回到改革原点。我们不禁要问为什么社区居委会去行政化改革实践会失败？西方理论错了还是中国实践错了？西方理论和实践都没有错，错的是盲目比附西方理论去改造中国实践。不妨打个比方，西方理论是鞋，中国实践是脚，犹如鞋子不合脚，却非要削足适履。下面笔者将基于社区居委会行政化中的冗余行政和基础行政的区分、作为末端治理的城市社区的性质以及社区行政和自治的关系三个纬度，对城市社区改革产生悖论的内在逻辑进行解释。

（一）冗余行政和基础行政

社区居委会的行政化受到学界和实务工作者的一致批评和抱怨，但仔细辨析你会发现两者批评的侧重点并不同。学者则是从国家行政干预过度和基层社会发育不足的理论视角出发，目标是让国家权力退出，实现社会自治的理想。而处于一线的社区居委会干部抱怨更多的是形式化、文牍化的迎检考核评比以及权责不匹配的管理类和执法类行政职能，而非对承担的行政职能全盘否定，如“三多三少”顺口溜反映的内容，即“考核、检查多，材料、会议多，指派任务多；自己支配时间少，走街串户少，为民服务少。”[15]南京市社区管理体制改革，取消各种迎检考核材料、台帐牌子、参观学习等受到一线社区工作者的好评，但对于将行政职能从居委会中完全剥离出来则持怀疑态度。学者和实务工作者的批评之所以产生差异，是因为学者并没有深入实践，对社区居委会行政化负担过重问题进行具体考察，笔者用冗余行政和基础行政对之辨析。

依据韦伯的官僚制理论，科层官僚制通过专业化的分工、考试选拔和行政绩效考核提高行政效率。[16]但在行政绩效考核压力的导向下，科层制内的办事员是天然对上负责的，下级为了迎合上级的考核评比，加上行动者相对独立的利益诉求，就可能出现脱离实际或与社会需求无关的形式主义、文牍主义和官僚主义行为，笔者称之为“冗余行政”。典型代表就是各种繁琐的考核评比、迎检、制作各种台账材料、牌子上墙等“做作业”行为，耗费了大量行政资源，占据了社区干部的大量工作精力，但却都是耗在无用的形式主义工作中，无力回应社区居民的需求。“冗余行政”阻断了国家与社会的关联，国家投入的资源没有提高基层的治理能力，以回应社会日益增长的多元化需求，反而在行政体制内部被消耗，形成基层治理的内卷化。[17]南京市社区治理体制改革将“冗余行政”的割除，社区干部就从形式主义工作应付中解放出来，就有更多的时间和精力走进群众，回应居民的需求，更好地为社区居民服务，获得居民的认可和满意。

与“冗余行政”相对应的就是社区基础行政，社区基础行政含义为责任主体只能是政府性组织的公共事务，主要包括社区行政管理事务、行政执法事务、公共信息采集事务以及行政服务。社区基础行政事务的最大特点就是只有政府性组织才能作为管理主体，属于政府不可推卸的责任。我国社区居委会作为法定群众性自治组织是政府下放权力的结果，是国家法律认可的具有唯一性的权威性组织，政府下放权力不是为了制造一个与自己对立的组织，而是为了更好实现对城市社会的治理，那么这种分权是根据管理需要的功能性分权而不是以公民社会为基础的实体性分权。[18]

社区居委会虽然属于非政府非营利的自治组织，但具有法定性、唯一性、非竞争性和权威性，而一般的民间组织则可以是多元竞争的。正因为社区居委会的权力是政府让渡的结果，所以国家法律在赋予社区居委会自治权的同时，也规定社区自治组织有协助政府工作的义务，因而社区居委会有义务协助政府履行基础行政事务。但是社区居委会去行政化改革的社区工作站模式，则误解了社区居委会的性质，将行政职能完全从居委会中剥离出来，取消了居委会的行政性身份，也就削弱了居委会作为法定的具有唯一性的权威性组织地位，不得不陷入边缘化的困境。

（二）作为末端治理的城市社区性质

在城市社区研究中，关于城市社区是否仍是一个共同体一直存在争论，存在“社区保存论”、“社区消失论”和“社区解放论”等几种观点。[19]自我国在2000年提出社区建设的目标后，学界将关注的重点转向社区可能的条件或如何培育社区共同体。社区形成过程研究将参与视为社区形成的核心机制，即参与议题的公共性和参与决策的过程性，提升了原本没有或遭到忽视的家园意识和主体意识，经由认同的产生和转化将共同生活的物理空间建构为具有社会意义的地域共同体。[20]通过积极的社区参与和密切的社会交往，构建社会支持网络，发育社会资本，是社区发育和共同体形成的关键。[21]

“社区发育论”面对社区居民的政治冷漠或参与不足，一般认为并不是居民不愿意参与社区活动，而是政府权力过度干预，很多社区活动体现的是行政化的居委会的“政绩”。[22]但吊诡的是在普遍推行社区居委会去行政化改革后，并没有唤起居民参与自治的热情，依然遭遇“共同体困境”。“社区可能”理论所面临的实际障碍，表现在无论采取何种手段，居民总是不愿意参与到作为一个共同体的邻里公共生活中来，使得社区建构无从谈起。[23]笔者认为这是和作为末端治理的城市社区的性质有关，具体可以从社区利益结构、城市功能结构和城市治理系统三个层面分析。

首先，从城市社区的利益结构来看，社区居民的共同利益主要是维持性利益，而非分配性利益。[24]在城市，居民的工作单位是分配性利益的主要供给方，居委会几乎没有可供再分配的资源，但有维护居民现有利益不受损害的责任，只需要选出一个“守夜人”。[25]城市社区维持性的利益结构注定了大多数居民对社区参与的冷漠，这个从社区居民参与的非常态分布也得以验证，即老年、妇女、经济低收入者和受教育程度低者对社区的参与率相对要高，反之越是中青年男性、经济收入越高及受教育程度越高者，对社区活动的参与率越低。[26]城市社区没有相对独立的经济资源、权力资源和声望资源，居民与城市社区之间的利益关联较弱，由于组织化的居委会扮演着维持性利益的“守夜人”角色，这也是大多数居民对社区居委会功能的期待，只有部分自身缺乏资源的特定弱势群体才会对社区邻里和居委会产生资源依赖性，从而积极参与社区事务。

其次，从城市功能结构来看，在现代化的城市生活体系内，生产工作、生活居住、娱乐休闲、社会交往等存在着功能分区，对个人与家庭不同功能需求的满足是由不同空间来承担的，有学者将之称为“城市功能结构的空间分化”[27]。农村社区共同体的形成和维系是以农村功能结构的空间合一为基础，在一个狭小的空间范围内浓缩了生产、生活居住、人情往来、社会交往、休闲娱乐、政治参与等多重功能，人与人之间的利益关联和相互依赖程度高。而城市社区对于大多数居民而言就是一个生活居住空间，发挥的只是居住功能，而政治参与和社会交往等功能可由其他空间来替代，社区居住空间内部人与人之间的利益关联和相互依赖程度是很弱的。现在社会的脱域机制已经逐步将人们的社会关系从它们所处的特殊地域情境中提取了出来，现代社会的团体或者说社会联结，主要都是些“脱域共同体”。[28]社区作为地域性社会生活共同体在现代城市社会中由于其在居民生活中的重要性越来越弱化，因而日益走向式微是一个不争的事实；那么我们期望社区能够作为居民社会活动的重要依托而推动“基层社会发育”和“社会自治”，从而带动基层民主政治和公民社会，即使不完全是一厢情愿，其实际可能性在现实中也将大打折扣。[29]

最后，从城市治理结构来看，城市治理系统是一个“有机体”，系统性和外部性强，而社区是城市治理的末端，自主性、独立性弱，具有较强的依附性，如社区的很多生活设施是城市系统的构成部分。如果说城市治理是一个“有机体”，那么乡村治理就是一个“机械体”，每一个村庄都犹如一个“环节社会”，具有很强的独立性和自主性，村庄的土地、宅基地资源分配、村庄规划、农业生产等都是村民自治的范围。但对于仅作为居住功能的城市社区而言，居民需要的不是抽象的自治权，而是宜居的生活环境、便捷的行政服务、良好的公共秩序和丰富的文体活动等。且社区治理中居民投诉最多的物业、治安和车库等问题，不是靠自治能解决的，而是涉及行政职能的公共管理。由于社区是城市治理系统的末端，其依附性特征就决定了社区无力通过自治来完成人们期望它承担的各种职能及事务。

（三）社区行政、服务和自治的关系

根据社区公共事务的属性以及责任主体的双重标准，可以将社区公共事务分为三大类：社区行政管理工作、社区公共服务和社区自治事务。社区行政管理工作是指以社区为单元由特定的执法主体和法定的行政主管部门提供的管理型公共产品的组合，具体可以分为社区行政管理事务、社区行政执法事务和公共信息采集事务三个小类。社区公共服务具体包括社区行政服务、便民服务和公益服务，社区行政服务主要包括：（1）属于社区管理性质的行政事务类服务，如办理失业证等；（2）涉及到与生存权和基本发展权息息相关的民生服务，如发放低保、失业救济金等；（3）涉及到与大多数居民日常生活紧密相关的服务，如办理老年卡等。[30]而社区便民服务则指微利、以方便居民生活为任务的向居民收费服务，可采取市场化方式；社区公益服务则是指各类社会组织提供的无偿公益服务。笔者这里将社区行政、服务和自治的关系中的“服务”限定为社区行政服务，便民服务和公益服务姑且不论，那么社区行政管理和行政服务就构成社区“基础行政”。

前面讲到社区居委会是法定的具有唯一性的权威性自治组织，具有协助政府完成行政职能的义务，那么社区居委会作为国家与社会的连接点，就不是一个纯粹的非正式社会自治组织，也不是一个正式的科层制组织，而是一个半正式行政组织。社区基础行政职能和自治职能之间就不是二元分治的关系，二是互赖共融的关系。由于城市社区是城市治理系统的末端，其非独立性、非自主性和依附性等特征，城市社区居委会的自治需要以基础行政职能为基础。因为社区居委会的准行政性身份有助于解决社区自治难题，能够依靠居委会的准行政性身份，横向上协调和指导作为市场主体的物业公司和自治组织性质的业主委员会之间的矛盾，纵向上去协调街道或政府相关职能部门进入社区化解社区治理难题。此外，社区居委会干部不同于村干部除了自上而下的国家赋权外，还拥有自下而上的社会性赋权，其进入社区实施治理时的权威来源主要依靠的是为居民提供良好的行政服务以及在服务过程中与居民产生的非正式互动关系。社区居委会去行政化改革后，其自治功能的发挥就失去了基础，实践中就面临边缘化和空心化的危机。

同样，社区基础行政职能也离不开居委会的自治功能，在城市社区内公私领域的界限是很分明的，城市居民非常注重隐私，正式的科层官僚体制在进入社会私人领域时有限度，需要借助居委会干部与居民互动形成的私化了的非正式关系，特别是公共信息采集类行政工作。如社区居委会干部入户有很多技巧和策略，不能上来就直接问家户信息，一般要根据对方的年龄先叔叔阿姨大姐的寒暄一番，拉下家常，了解对方的需求，告知对方一些相应的优惠政策，能帮忙的帮个忙，拉近关系后再开始进入正题，双方建立了非正式化的人情互动关系后，下次再入户采集信息就会容易很多。信息采集的真实性和有效性，将影响国家对形势的判断以及政策决策的制定。行政服务职能的责任主体只能是政府性组织，而社区居委会去行政化改革中采取公共服务外包的准市场型社会组织的模式，误解了行政服务的性质。如果说科层体制进入社会领域面临限度，那么由民办非企业性质的社会组织进入私密性的社会私人领域就更加困难，难以胜任行政服务职能。

四、结论

随着政府的服务类和管理类职能先后进入社区，作为城市管理体制最低端的社区居委会应接不暇，社区负担过重。这导致社区居委会既不能有效的落实行政任务，也不能有效的为居民服务。其内在的原因是形式主义的冗余行政过度、权责利不对称而导致的社区行政管理错位[31]和政府职能转型背景下缺乏有效的社会动员。新一轮的社区管理体制创新有三重制度目标：有效的落实行政职能、回归居民自治和动员居民参与。但是由于运用国家与社会二元对立视野下的公民社会理论和西方的多中心治理理论来分析社区负担过重问题，就会得出国家权力干预过度，压制了社区民主自治，导致基层社会发育不足的结论。因而，在“让行政的归行政，让自治的归自治”的理念下，“社区工作站模式”成为全国各地社区治理体制创新的共识。由于对社区负担过重原因的误判以及对我国城市社区居委会和社区性质的认识偏差，导致社区居委会去行政化改革在实践中的悖论，制度探索的三重目标在“社区工作站模式”下均无法实现。

基于此，笔者认为要超越社区居委会去行政化改革的悖论，城市基层社会治理体制创新的要点为：首先，合理地去除社区冗余行政，让社区居委会从形式主义和文牍主义的行政应付中解放出来，为社区真正减负；其次，加强基层政权建设，捋顺行政管理关系，优化行政体制资源的配置以及行政体制内部权力配置的重组，在我国城市基层管理在由属人管理向属地管理转变的形势下，应加强“块块”对“条条”的统筹协调权，具体为加强街道对各行政职能部门的统筹权，不仅将政府职能部门的任务进社区，还要赋予一定的权力和资源。最后，针对动员居民参与，可以采取“以资源撬动自治”的模式培育基层社会，政府向社区输入一定资源增加社区的分配性利益，激发社区的公共性，调动居民参与的积极性。南京市为每个社区输入20万“为民服务专项资金”的做法可资借鉴，具体做法为政府指定资金只能用于社区的公共品供给，由居民按照议事规则和民主程序，开会讨论自主决定资金的使用方案。由于居民能真正参与到自我决策和自我管理，激发了居民参与的热情，形成了制度化的需求表达机制，这才是真正的政府向社会赋权，培育基层民主。