• 农地改革试点一年观察

     

    印子

         

    2015年年初,中办、国办联合颁发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,该《意见》决定选取北京市大兴区等33个县(市、区)开展为期3年的农村土地制度改革试点。

    从《意见》内容以及试点情况来看,农村土地制度改革并未突破农村土地集体所有制度,其中集体经营性建设用地入市和宅基地制度成为此次改革试点的焦点和重心,而集体经营性建设用地入市改革试点,因对现有农村建设用地制度有所突破,最吸引眼球。

     

    试点做了什么

     

    农村集体经营性建设用地入市的改革试点属于建设用地制度改革,其目的主要是为了探索农村集体经营性建设用地的市场化利用途径。随着城市化进程的加速,建设用地因国土管控而稀缺,同时,农村集体经营性建设用地因无法自由流通而成为低效用地。此次改革试点的主要做法是突破《土地管理法》对集体经营性建设用地不得转让的法定限制,允许通过出让、租赁、入股等方式,实现入市。由于各地经济社会发展水平不一,集体经营性建设用地入市改革试点的具体做法存在较大差异。

    北京市大兴区农村集体经营性建设用地入市的试点,在时间点上恰好切合了当地早已推行的农村“工业大院”拆除退腾工作。上世纪80年代,为了发展集体经济以及受村级工业大院建设政策的刺激,这些土地80%没有合法用地手续。2011年前后,大兴区政府提出,西红门镇拆除腾退10平方公里的工业大院,其中20%依然作为建设用地,剩余土地全部进行还绿。根据工业大院升级改造和拆除退腾政策,目前退腾土地集体土地所有权属性不变,按照集体出资、土地入股、公司联营的方式,形成镇域统筹、农民收益稳定增长的长效机制。

    与经济发达的北京市农村不同,四川省郫县唐昌镇战旗村依托“第五季妈妈农庄”景区资源,将原属村集体所办复合肥厂、预制厂和村委会老办公楼用地共计13.44亩集体土地的40年使用权,以52.5万/亩的价格拍卖给旅游开发公司,用于打造乡村旅游综合体项目,其中土地入市收益分配由乡镇下属的资产公司进行具体操作。应该说,由于集体经营性建设用地入市涉及重大土地利益的分配,目前真正启动此项试点的地区并不太多。

    农村宅基地制度改革试点的重点聚焦于宅基地退出和有偿使用两个方面,这实际上属于宅基地管理制度的探索。不过,就目前的情形来看,各试点地区均通过结合以地方政府主导的涉农建设项目的推进,开展不同类型的改革尝试。

    江西余江县画桥镇以规范宅基地有偿使用为主,平定乡洪万村则结合新农村建设,对宅基地进行重新规划,拆除危房、空心房、一户多宅房屋。湖北宜城县主要以土地整治推进宅基地复垦,同时通过宅基地重新规划,建设村民聚居区、新型农村社区、新农村居民点。浙江义乌依托雄厚的财政实力,采取宅基地置换的方式推行“分区域保障农民住房模式”,即在城镇规划红线范围内,允许农民以合法宅基地置换国有出让土地高层公寓和产业用房,在城镇规划红线范围外,开展“空心村”改造,鼓励建设美丽乡村。

    征地制度改革试点不仅涉及到土地征收标准、失地农民安置、社会保障制度,而且需要在征地范围、征地程序、土地增值收益分配、土地纠纷化解等多方面进行相应的调整和完善,因而在本次农村土地制度改革中具有最强的综合性。作为为数不多的改革试点地区之一,河北定州预备将试点的重心放在规范和完善被征地农村的多元化保障机制的探索上,这显然只是庞杂的征地制度改革中的一个部分。

     

    试点“卡”在哪儿

     

    从改革试点的具体工作来看,农村集体经营性建设用地应该不存在太大阻力。在相对封闭的试点前提下,集体经营性建设用地只有在靠近经济发展水平较高的地段才适合入市,进而产生经济效益,并能够增加村集体经济组织的收益。

        北京大兴区原本就属于工业发展地带,通过工业大院升级后,土地经济价值更高,只要能够在土地入市收益分配上进行较好的制度探索,试点就能够取得可观的成绩。不过,可能的问题在于,由于采取的是以政府、村集体联合投资为基础的公司化运作模式,如何通过村民自治的方式调节土地利益冲突、理顺土地利益分配关系,将成为改革试点需要攻克的阻力所在。

    重庆、四川等地的集体经营性建设用地入市试点的主要困难是合适地块与土地运营主体的选择。原因很简单,与北京市农村相比,重庆、四川属于经济欠发达地区,当地农村中能够通过入市产生显著经济价值的集体经营性建设用地地块并不丰富,如何通过制度创新,激活散落在普通农村地区的集体经营性建设用地的经济利用价值,就成为地方政府推进试点需要用力的方向。

    宅基地管理制度改革试点的问题相对简单,但也面临大量的操作难题。针对宅基地管理问题,我们在湖北宜城县进行了定点观察,发现当地农村的宅基地管理已经处于失控的状态。小河镇刘台村属于集市型村庄,并有一定的矿产资源,宅基地私下交易现象层出不穷。根据统计,全村有宅基地1109块,但一户一宅727户,一户两宅180户,一户三宅11户。农业税费取消后,村干部缺乏管理村民的有效手段,按照当地村民的说法,“干部不是一头受气,而是多头受气,要是管的太狠,下次就会被选下来。”由于宅基地价值较高,地段较好的宅基地可以卖到10万/块。如果要想实现超占宅基地和一户多宅的有偿退出,地方政府无疑将面临巨大的财政压力;而如果严格执法,则必然会因与民争利而造成社会的不稳定。由于“村里要钱没钱,要权没权,村里工作最难搞,村里有权好办事。”所以,如何通过强化村级组织建设,进而以村民自治的方式来实现宅基地管理的优化,是本次宅基地管理制度改革试点的重头戏。

    结合在湖北荆门、黄冈等地的调研经验,征地制度改革的综合难度应该最高。原因在于,相比较而言,征地制度实践最容易引发基层治理问题。但在本次征地制度改革试点中,减少征地纠纷并不存在过大的问题,农民盼征地是常识,基层政府的征地工作方法已经十分成熟,只要规范征地程序,严格防止利用灰色势力拆迁,减少征地极端事件的发生,征地工作就能够稳步推进。

    其实,对于政府而言,最为头疼的是征地制度完善将导致地方政府财政负担。对于广大中西部地区的地方政府来说,征地所获得的建设用地中的大头,主要用于招商引资,通过发展工业来解决税收和就业问题。由于工业用地大多是低价甚至是零地价供应,这一块的土地财政长期处于负值;而商住用地的土地财政收益也很难平衡前者的亏损。所以,征地补充标准的提高、被征地农民多元化保障制度建设的试点很难在短期内摸索出具有普遍性的制度方案。

     

    不可能全盘市场化

     

    就目前的观察和定点调研来看,农村土地制度改革试点并未进入实质推进阶段,各地还处于“试点的试点”阶段和具体操作办法建设阶段。中办、国办联合下发的《意见》实质上是土地利益调整软化后的温和版本,可见中央并不希望将农村土地全盘市场化,即使是在市场化程度最高的集体经营性建设用地入市改革方面,“用途管制”和“符合规划”已经对准许流入市场的集体经营性建设用地进行了公权约束。

    集体经营性建设用地主要分布于沿海发达地区,比如浙江、上海等地农村存有总量丰富的乡镇企业用地,本次改革试点的北京大兴区就属于这类地区。既然经济发展水平的提高对建设用地提出需求,处于经济利益密集地区的集体经营性建设用地通过入市的方式,与市场要素相结合,助推地方经济发展,就具有建设用地制度创新的合理性。按照北京市大兴区工业大院的升级改造办法,集体建设用地的集体属性不变,入市后土地的集约利用方式并未发生改变。由于政府和村集体联合经营集体经营性建设用地,政府和农民之间的收益分配必然成为2016年年初即将出台的试点方案的要点。

    可以预见,作为中西部农村集体经营性建设用地入市的改革试点区,四川、重庆等地的探索方向应该迥异于北京大兴模式。从郫县经验来看,未来的改革试点应该会朝着农家乐和乡村旅游的方向进行发展,而这往往需要工商资本在综合开发项目中的前期投资,政府的新农村建设项目也应该会成为改革试点过程中的重要构成。所以,清醒地认识到集体经营性建设用地入市后经济价值中所包含的政府投资因素,对于农业地区的改革试点工作就具有重要意义。

     

    宅基地改革试点需创新思维

     

    宅基地改革试点目前并未凸显出显著成效。浙江义乌农村的建设水平可以用风景如画来形容,佛堂镇湖滨村村民人均可以获得105平米的可直接入市交易的住宅房和70平米的产业用房,而按照当地政策,凡是参加集中建设的农户不仅可以享受城镇居民养老、医疗、就业、就学等权利,还可以继续保留除宅基地以外的其他原村级集体经济组织成员的权利。被新闻媒体广泛报道的何智明一家5口人就获得了525平米的住房和350平米的产业用房,这相当于直接让当地村民在保留农民福利分配资格的基础上一夜之间成为富人。浙江义乌模式显然只在经济发达农村地区具有可复制性,通过公共财政来实现乡村整体更新的方式,也许只有在上海等地的农村才能够实施下去。

    目前,中西部地区的宅基地改革试点均倾向于与土地整治、新农村建设等涉农项目相结合,并未有效落实中央提出的强化村民自治条件下宅基地管理优化的改革试点精神。不过,值得期待的是,作为京津冀协同发展成员的天津蓟县,将积极探索宅基地使用权与住房所有权一并抵押贷款的新方式。

    应该说,宅基地改革试点理应具有长期性,宅基地退出自然而然,强行推动的宅基地退出不仅劳民伤财,而且不符合村庄更新的基本规律。湖北宜城农村的村干部普遍反映,“村民最赞成的是把村庄基础设施建好,村容村貌搞好,而不是大拆大建。”未来的宅基地改革试点需要摒弃激进的新农村建设思维和土地指标腾逻目标,应该坚持村民“自我管理、自我教育、自我服务”的宅基地规划思维,积极开展低成本的宅基地退出、转让机制探索。

    征地制度改革试点同样不宜过于激进,目前已经开展的改革试点的积极成绩并未显现。不过,值得期待的是,多元化的被征地农民保障机制建设,必然会成为来年改革试点的主要方面。

                         

    本文原载于《决策》2016年第1期。

     

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