• 上海市委20141号课题聚焦城市基层治理体制改革,课题成果迅速转化成具体的改革措施,对该市基层治理影响甚巨。其中最为引人瞩目的改革举措之一便是取消街道招商引资职能。取消招商引资之后,街道运转经费由区级财政通过预算全额保障,街道工作重心转移到公共服务、公共管理和公共安全上来。一位街道工作人员对此却表达了一些忧虑:

    街道取消招商职能,确实是从某种程度上减少了街道的负担,但同时,街道自主的财力也有所损失。曾经,街道依靠这部分“活络钱”解决了很多问题。比如一些老上访户的维稳费,比如一些必不可少的制度外用工的加班费(《公务员法》规定公务员不允许有加班费,但总不能让制度外用工人员也跟着谈奉献吧)。

     在严格的预算制度框架内,现实的问题是:今后街道想多用一块钱,可能都要向区里相关部门化缘,这日子会不会有点难过?这会不会导致多一事不如少一事的懒政?[①]

    类似的担心还有:

    现在街道的担子更重了,管理功能放下来,“托底”全部落在街道。社会工作的这块责任也很大,但我们可以运用的手段和空间比以前有限,这怎么做?

    三级政府究竟有多少事,是依靠招商截留的税款来开支的?不仅底下要说实话,上面也要实事求是。倘若金额巨大,没了这块“转移支付”的“财政款”,街道基本运作可能会出大问题,这需要量化的论据!

    这是对现有工作格局和重心的颠覆和重新布局[②]

    笔者近期在上海调研城市社区治理时,对其基层治理体制改革深有感触,深为上海直面问题、勇于改革的魄力叹服。街道取消招商引资职能,对于优化全市招商引资工作和强化街道公共服务职能助力甚大。笔者无意对此进行全面讨论,只想重点讨论一下招商引资衍生的“活络钱”问题。这个问题非常有趣,是基层治理中的普遍现象,从中可以管窥基层治理中的一个非常重要的特点。

    “活络钱”的来源和使用掌握在街道手中,街道自然可以用这笔钱来处理一些棘手的治理难题,特别是那些通过制度化手段无法解决的问题,上文所说的维稳费就是常见的开支,也就是饱受争议的“人民内部矛盾用人民币解决”的问题。至于编外人员的加班费,同样是街道面对大量工作需要而不得不开支的。没有这些编外人员,在编制控制日益严苛的当下,仅靠正式工作人员在正常工作时间内的工作,很难完成所有任务,更不要说主动作为了。基层公务员的担忧总结起来是这样一个问题:基层治理面临一些制度外的灵活性高的工作,治理资源全部制度化是否会削弱基层治理的能力,特别是活力。

    对这个担心,也有人认为这其实是在“倒逼街道重新来衡量自己的行为模式”,需要“基层转变理念,同时也对区里的统筹能力提出更高要求”。媒体并举试点区浦东、静安的经验说“当初我们街道招商一年可用的经费可达8个亿,剥离之后,每年2个亿,不是照样过来了。”

    “倒逼职能转型”的说法很有意思。其中可能包含这样两层意思:一层意思是说,基层治理重心转向公共服务、公共管理和公共安全上来以后,面临的问题与以前不同,依靠“活络钱”式的治理资源化解治理难题、维持灵活性和自主性的方式也没有必要了,因此无需对此过分担忧。当然,也可能存在另一层意思,那就是虽然工作重心转变,但基层治理仍然要面临一些老问题,这些问题原来倚重“活络钱”来化解,但这种治理方式是落后的,要借这次切断“活络钱”的契机,来一次壮士断腕的转型,这似乎也非常契合治理体系与治理能力现代化建设的要求。

    但是,问题似乎并不这样简单。

    无论怎么说,都不能排除基层会利用这些“活络钱”式的治理资源做一些不合规的事情,也不能否认基层类似治理方式造成的负面效果,用人民币解决人民内部矛盾难免造成“会哭的孩子有奶吃”的不良示范效应。不过,一概否定基层的这种治理方式恐怕也不是理性的态度,我们还是应该在基层所要应对的治理环境中认识和理解这种治理方式长期存在的“必然性”,仅仅归咎于基层治理理念落后,进而“倒逼”政府改革,可能会因为忽略了这种“必然性”而给基层治理造成不可预知的困难。上述基层工作人员的担忧原因即在此,若基层的治理环境尚未完全改变,单纯的治理体制改革有可能反倒削弱基层的治理能力和活力。

    基层治理的首要特点是其“现场性”,现场性也就是俗称的“第一线”。基层治理就是国家权力与社会直接接触打交道,责任吃重,资源却相对有限,而且在行政体系的追责机制中,基层往往扮演着第一责任人的角色(也就是常说的“责权利不匹配”)。所以,基层治理就是要能够在有限的治理资源和日益严苛的制度约束下,尽可能实现治理绩效最优化。然而,在现实中,由于追责压力巨大,基层可能更愿意选择“不出事逻辑”,也就是风险规避逻辑,即不求治理最优,而是维持治理最不差,这是典型的“懒政”。如果整个治理体制完全变成这种状况,那基层治理可以说就彻底丧失了动力和活力,国家自然也谈不上活力了。在现实的政治体制中,“晋升机制”和“激励机制”便成为赋予基层治理动力不可或缺的设置。不过,晋升机制惠及群体毕竟有限,所以激励机制的作用其实相对更为重要。激励机制的运作要解决工作绩效评估的问题,奖惩必须尽可能精准的与工作绩效好坏对应起来,干好干坏一个样首先意味着评估机制失准,其次才导致了激励机制失效。提高评估机制的精准性关键在于使其能够与基层工作的特点相匹配,基层工作人员常常抱怨待遇与付出不相称,部分地表明二者匹配度还有进一步提高的空间。这与“活络钱”有什么关系呢?活络钱其实就是在正式的制度化激励外,由基层掌握的可以弥补正式评估机制失准的非正式激励资源(当然不排除其中不乏不规范现象)。依靠这种相对灵活的资源,基层可以更加有效的进行内部的自我评估、自我激励,从而调动普通一线工作人员的积极性。为什么需要这种制度外激励呢?这便与基层治理的“现场性”有关。基层治理需要应对的是大量细小琐碎、频繁反复的事务,这些事务不像那些程式化程度高的事务便于评估,因此,难以完全依靠制度化的评估机制进行精准测度,故而,基层需要有一定的资源来对这些工作进行激励。

    不过,激励问题还只是这个问题的一个次要层面。更为关键的层面在于,基层政权面临的治理环境仍然是一个处于变迁中的市场和社会,可以称之为“动态社会”。之所以说我们仍然处于动态社会,简单讲就是因为我国正处于快速工业化和城市化的阶段,这是我们与西方主要发达国家发展阶段的关键区别之一。动态社会是一个社会结构快速重组、社会秩序和社会规则重构,因此“变量”多于“存量”的社会。相对的,西方主要发达国家的“稳态社会”则是工业化和城市化完成时期的社会发展阶段。稳态社会是一个社会结构基本稳固,社会秩序和社会规则比较明晰,“存量”多于“变量”的社会。制度和规则的有效性更加依赖一个“存量”多于“变量”的社会,而在动态社会中,因为变量在时时刻刻生成之中,既有的制度和规则必然具有滞后性,再完美的制度设计也难以精确预测和涵括动态社会的情况。基层政权正是处于这样的动态社会之中,基层治理自然也就具有很强的不确定性,无法全部在既有制度和规则中完成,相反,基层治理需要能够及时敏锐地应对动态社会,应对过程也是一个制度和规则重构的过程。正是在这个意义上,基层治理的灵活性就是动态社会的必然要求。

    取消街道活络钱虽然是取消招商引资职能的“副产品”,但其实也反映了当前一种非常流行的基层治理改革理念,那就是提高基层治理的制度化、法制化、正式化。所谓的倒逼治理模式转型,其实就是要削弱甚至消除基层治理当前存在的非制度化、非法制化、非正式化的一面,让基层治理全部在法律和制度的框架内运作。这种理念即使在稳态社会里也是不可思议的,稳态社会也不是一个消灭了“变量”的社会,基层治理仍然要面对诸多不可控变量的产生,只不过,由于社会的存量部分占主导,在长期的治理实践中,已经生产出了与其社会基本匹配的制度与规则,所以,治理基本上可以在制度和规则框架内运作。对于动态社会的治理来说,最重要的不是用制度框住治理实践,而更要注重在灵活的治理实践中生成与完善制度和规则。当前的改革实践显然出现了某种程度的本末倒置。

    仍然以前文所说的基层政府用活络钱解决老上访户问题来说。老上访户问题的发生发展非常复杂,往往难以准确定性其是非黑白,或者,即使能够准确定性,基层政府在各种现实约束(包括意识形态、压力型体制、舆论环境等等)中也很难彻底解决,通过活络钱其实并不是要解决问题,而只是缓解问题,用时间换空间,能拖一时是一时,只要老上访户们不采取极端方式影响社会稳定即可,绝大多数这类问题最终只能靠死亡来获得一种另类的“解决”。在动态社会中,利益迅速重组,社会分化加速进行,必然会出现一些利益受损(无关分配规则的合理性)者,加上各种复杂变量的介入,会让简单问题变得非常复杂。这是我们不得不正视并且忍受的动态社会的现实,也因此,试图解决所有问题就是不现实的,最多只能作为一种理想,或者作为一种治理压力督促治理者尽可能提高其治理绩效。但将其作为出发点,设计制度,并用这种制度束缚基层治理者,恐怕还是值得讨论的。

    面对这样的动态社会,基层治理就必然要在各种约束中尽可能闪转腾挪,调用一切可以调用的治理资源,在激励机制和风险规避机制的双重作用下,维持基层社会的基本秩序。闪转腾挪需要类似活络钱的治理资源,手中无米唤鸡也不灵,手中没有自己的米,恐怕也难以指挥得动所有的鸡。依靠上级全额拨款固然可以保障基本运转,但却可能削弱基层治理资源,从而削弱其治理能力。更重要的是,过度制度化、法制化、正式化则会窒息基层治理的灵活性,那时,官僚体制的惰性将会蔓延到治理体系的整个肌体。一个“早熟的”庞大的规范的法治政府面对一个变迁中的动态社会,可能会遇到很多始料不及也措手不及的困难。在这个意义上,如何在制度化与灵活性之间给予基层合理的治理空间,是一个非常有现实意义的课题,值得我们继续探索。有一点应该明确的是,在进行相关制度的顶层设计时,决策者应充分考虑到,给予基层治理以一定的自主性与灵活性,以提高其应对动态社会的治理能力。制度万能,一劳永逸的想法是要不得的。

     

     本文发表于《领导科学》2016年第3期。

     

     

     

     

     

     



    [] 这位公务员另外的忧虑是担心基层公务员待遇和升职空间受影响,进而影响工作积极性,这里暂不讨论。参见:《基层公务员:我们期待什么”》《上海观察》http://web.shobserver.com/news/detail?id=3039

    [] 《街道取消招商,账该怎么算》《上海观察》http://web.shobserver.com/news/detail?id=3045

  • 责任编辑:王德福
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