• 贺雪峰:上海农业为什么能成功
    来源:第一财经日报 发布时间:2016年02月19日 07:09 作者:贺雪峰
     

    [上海市政府针对农民不愿种地的实际,通过政府推动村社集体将农民承包的土地反租,同时给农民提供相对健全且较高水平的社会保障,到现在,上海绝大部分农地的经营权都已通过反租集中到了村社集体的手上,村社集体再依据农业经营的要求进行连片的适度规模划分,并在此基础上修建农业设施如灌溉设施、机耕道,这样就解决了当前农村承包者与经营者分离以及农业机械化快速发展对农地产权整合的需要。]

    [当前农村和农业中出现的问题是,农地承包者与经营者发生了分离,且随着越来越多的农民离乡离土,农业经营者在扩大经营规模时却发现耕地不连片问题越来越成为农业生产中难以克服的障碍,并导致农业机械化难以推进,农业基础设施建设难以进行。]

    [解决问题的办法当然不是否定家庭承包责任制,而是应当进一步完善它。完善的最重要办法是确权确利不确地,一方面要保证所有村社成员具有农地承包经营权,包括从其中获得利益(地租)的权力,一方面要适应生产力变化的要求,从适度规模、土地连片、便于建设农业基础设施的角度,对土地产权进行整合,为真正经营农地的农户提供耕作生产上的便利,克服“反公地悲剧”。]

    上海是中国最大的都市,农业比重很小,整个上海耕地面积只有200多万亩,仅相当于一个产粮大县的耕地面积。不过,上海农业却应算是成功的,其中原因是上海的耕地都被精心耕种、没有土地抛荒。而且无论是种蔬菜还是种粮食,都比较高产也高效。不仅如此,上海松江区主推的家庭农场对国家三农政策产生了重要影响,中央政策推动土地向新型农业经营主体集中,新型农业经营主体中的“家庭农场”就出自上海经验。中央培养职业农民的政策也与上海有关。

    那么,上海农业为什么能成功?

    按理来说,上海是中国最大的都市,城市具有众多务工经商的就业机会,上海市郊农民进城务工经商可以获得远高于农业的收入,农民进城,农民承包经营的土地就没有人种,就会出现弃田抛荒,怎么上海的几乎所有耕地都被精心耕种着呢?尤其是,分田到户以后,中国农地的双层产权设计——所有权归村社集体、承包经营权归农户,随着中央越来越强调赋予农民长期而稳定的土地使用权,以及随着国家推进的农地确权和承包经营权的物权化,“人均一亩三分、户均不过十亩,且分散为七八上十处”的农户分散细碎的土地产权,使得全国农地经营中普遍出现了“反公地悲剧”,分散细碎的土地产权严重影响了农村生产力的释放。

    越来越多年轻人进城务工经商,农业变成“老人农业”;全家进城农户越来越普遍,农业经营者与土地承包者发生分离;再加上农业机械化的快速推进,要求对当前分散细碎的农地产权进行整合,但因农地涉及农民的基本保障和根本利益,动地难度很大,上海是如何解决全国都存在的农地上的“反公地悲剧”,从而使农地都被精心耕种着的呢?

    上海农业成功的最重要最基本的一条,正是有效整合了分散细碎的农地产权,从而使农地可以适合进行适度规模经营。

    上海农村人均耕地不到一亩,一户最多只有三四亩地,靠种地收入甚至难以解决温饱,因此,早在上世纪上海农村就已普遍出现弃田不种的情况。上海市政府针对农民不愿种地的实际,通过政府推动村社集体将农民承包的土地反租,同时给农民提供相对健全且较高水平的社会保障,到现在,上海绝大部分农地的经营权都已通过反租集中到了村社集体的手上,村社集体再依据农业经营的要求进行连片的适度规模划分,并在此基础上修建农业设施如灌溉设施、机耕道,这样就解决了当前农村承包者与经营者分离以及农业机械化快速发展对农地产权整合的需要。在此基础上,无论是安徽农民来上海农村包地耕种,还是上海培养当地职业农民搞家庭农场,都因此有了规模适度、农地连片、基础设施优良的条件。

    总结下来,上海农业可以成功的经验是极为简单的,就是利用上海强大的财力为农民建立了相对健全和相对高水平的社会保障,从而将农民分散的土地承包经营权反租到村社集体,村社集体再依据生产力发展的需要将反租过来的土地进行生产关系的建构,以使经营者可以最有效最便利地耕种经营土地。

    上海土地反租的前提是,上海农民已经不需依托土地来生存和保障了。仅从这一点来讲,上海是特殊的,因为全国其他地区不可能有上海一般强大的财力为农民建立起相对健全且高水平的社会保障体系,绝大多数农户家庭还要依据种自家承包地来获得收入。从这个意义上讲,全国农村无法学习上海反租的经验。不过,从中国农地制度本身来看,中国农地是经过社会主义改造后形成的集体所有的土地制度,集体所有的农地之所以会承包给农户经营,是为了调动从事农业生产的农民的生产积极性。

    当前农村和农业中出现的问题是,农地承包者与经营者发生了分离,且随着越来越多的农民离乡离土,农业经营者在扩大经营规模时却发现耕地不连片问题越来越成为农业生产中难以克服的障碍,并导致农业机械化难以推进,农业基础设施建设难以进行。或者说,之前调动农民农业生产积极性的家庭承包责任制,现在正在变成制约农业生产力释放出来的首要因素。

    解决问题的办法当然不是否定家庭承包责任制,而是应当进一步完善它。完善的最重要办法是确权确利不确地,一方面要保证所有村社成员具有农地承包经营权,包括从其中获得利益(地租)的权力,一方面要适应生产力变化的要求,从适度规模、土地连片、便于建设农业基础设施的角度,对土地产权进行整合,为真正经营农地的农户提供耕作生产上的便利,克服“反公地悲剧”。

    因为中国农地是集体所有制,进行农地制度的调整应当十分容易。相对来讲,东亚其他地区的日、韩和中国台湾等,因为农地是私有制的,要进行农地制度调整就显得十分困难。所以,日韩及中国台湾地区虽然早已实现了工业化,城市化率也很高,其农地经营中的土地细碎化问题至今无解。台湾地区推进“小地主、大佃农”多年,也无效果。

    遗憾的是,当前中国农地制度改革似乎完全没有考虑当前农业生产力发展的要求和当前农业经营中的困境,而正通过土地确权将当前农村细碎分散的土地产权固定下来,所谓“确权确地确四至”,农民说,这样一来,就将农村“确死了”。

    有一些“黑板经济学家”以为,只要将土地确了权,再通过市场流转农民的土地产权,就可以形成土地的适度规模经营。确权+市场=现代农业。但我认为在农地收益有限且农地不可移动的背景下,指望通过确权+市场流转来发展现代农业,这完全是不可能的事。

    一方面,已经确权到户的土地承包经营者即使进城去了,他们也不会随便将土地流转出来,即使流转出去了,也绝不会允许经营者为了生产方便而进行农业基础设施建设。

    另一方面,不可移动的农地“插花”在经营者流转过来的土地中间,形成了“断头路”和“断头渠”,这一块或几块或几十块不可移动的农地正被耕种着,他们也可以将土地流转出去,但所要租金会很高,高到希望流入土地的经营者不可承受的地步。他们还可以当钉子户。一块农地的高租金就必然带来所有农地的高租金,结果很可能是地无法种也种不起,农地因此抛荒。

    上海市借助其强大财力和上海农民所具有的在城市便利的务工经商机会,通过反租农民承包地,使上海农地通过整合各农地细碎产权来适应生产力发展的需求,从而克服了“反公地悲剧”,发展了农业生产力,是一个很好的经验。而实际上,中国农地制度本身就有这样一个制度优势。只不过我们出发太久,都忘记出发的目的了。

    (作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心主任)

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