• 前段时间,有媒体援引108日审计署发布的公告关于“广西壮族自治区马山县违规认定3000多名扶贫对象”并“虚报脱贫人数2272人”的报道,引起了社会各界的广泛关注。此次事件不仅暴露了马山县扶贫工作存在的问题,同时也反映出了扶贫工作中存在的普遍性问题。其中,扶贫对象难以认定、贫困标准难以制定,是当前基层扶贫工作面临的首要难题。

    扶贫对象的识别是开展扶贫工作的前提,具有十分基础性的作用。试想,如果连扶贫的对象都搞不清楚,那么扶贫工作就不可能具有针对性,从而也就谈不上有什么效果和现实意义,甚至还有可能出现严重的违法违规行为,引发群众不满和社会不稳定。为此,习近平同志提出“精准扶贫”的理念,要求要“扶到点上、扶到根上,扶贫扶到家”。

    然而,精准扶贫要搞准搞实,却并不是一件容易的事。当前,扶贫对象的识别主要依赖于贫困标准。问题在于,现在的贫困标准往往很难制定;甚至可以说,基层政府根本没法制定切合实际的贫困标准。这里面主要有两个原因:

    其一是农民的收入状况远远超出了政府目前的统计能力(也是治理能力);因此,基层政府确实搞不清楚农民的实际收入水平。

    其二是因为之前基层政府在上报当地贫困人口时,为了能够获得更多的扶贫资金,往往采取比较宽松的统计口径(基本上是粗略估算的),并倾向于多报贫困人口的数量;而由于上级政府更不可能了解到当地实际的贫困人口情况,只能进行形式化的审查,而在实际内容上则一般是依据下面上报的数据进行微调乃至不调(因为缺少调整的科学依据),最终确定当地贫困人口的规模,并成为后续开展扶贫工作的重要依据;然而,这个数据被确定后返回到基层政府,反而让基层政府没法制定出详细的贫困标准。统计上的虚在分配上的实中漏洞百出。

     

     (2012年12月29日至30日,习近平在河北省阜平县看望慰问困难群众,考察扶贫工作)

    以笔者调查的M县为例。当初县政府上报的贫困人口是7万人。需要说明的是:首先,这个数据本身就是不实的,因为各种客观条件限制,当地政府根本搞不清楚辖区内农民的实际收入水平。其次,这个数据往往是偏大的:一是为了防止上级政府削减,比如上报了7万,最终批下来的可能是6万(但上级政府其实也根本没有什么科学的削减依据);二是为了获得更多的扶贫指标,给当地农民争取到更多的财政资金。据当地一位县委主职干部估计,全县“真贫困”的人口大概是5万,上报数据多报了2万人。意外的是,上级政府最终并没有削减上报的人口规模,认定了该县有7万的贫困户需要扶贫。于是,之前在统计上的缺陷很快就在扶贫名额和真金白银的分配中出现问题。由于分配这些指标和资金需要制定出一套标准,但这里的关键问题是这个标准根本没法制定出来。假如按照7万人的上报数据制定贫困标准,那虚报得到的2万人指标肯定对应了比2万人更多的竞争者,大家都觉得自己应该享受扶贫,因此必然会引起争夺乃至上访,总之在农民那里不好交差;但是,假如按照5万人的实际贫困人数去制定贫困标准(姑且不管这个估算是不是准确,实际上显然也是不准确的),必然会多出来2万人的扶贫指标没法落实,于是,基层政府向上不好交差。对于那5万真贫困的农民,获得扶贫帮助基本没有任何争议。问题在于,那些享受了多出来的2万人指标的人,往往并不是真贫困,有些甚至还有楼房、小轿车,给他们扶贫款,不仅不符合政策要求,而且还会引起农民的反对和上访——这笔钱给谁都不合适,但不给又不行。

    案例县的扶贫困境具有很强的典型性。而且,在低保指标的分配、救济款的发放等工作中也存在类似的困境和问题。马山县此次事件,除了媒体比较关注的涉嫌违法犯罪的行为以外,更需要关注的是这种更深层次的普遍性矛盾和问题。从目前的情况来看,精准扶贫在制定详细的贫困标准时,存在很大的难度,因此需要进一步结合实际,解放思想。

    首先,当前农民的收入没法确切地统计出来,这是一个客观存在的事实。这种情况的出现,乃是与当前的经济结构和农民就业形式有很大的关系,不能完全归咎于基层干部的统计工作不努力。就拿农民在城里有房来说吧,为了孩子结婚等原因,的确有部分农民在临近市县买了商品房,而且地方政府往往出台很多鼓励政策刺激农民买房,消化地产过剩的压力;然而,由于有很多商品房在审批过程中的用地程序不规范,导致很多农民买的房子根本就没有办房产证。对于有了房产证的,政府自然可以很轻易地查到信息;但是,对于没有房产证的,政府就很有可能查不到——这对那些被查到了有房的农民就很不公平。其次,有些农民被查到在城里有房,但其实这并不是他的房子,实际上很有可能是亲朋好友借他的名义在城里买的房子。显然,农民在城里有房的情况,实际上很复杂,政府有限的统计能力根本应付不过来。统计不准是客观存在的,不应回避这个事实的客观性,而应将此作为制定相关政策的一个重要前提。摆正了这个认识,有助于政府实事求是地制定路线、方针和政策。

    其次,由于农民的实际收入统计不准,因此必然导致贫困人口统计不准,这在一定阶段内也是必然的。因此,各级政府在上报和核准贫困人口时,除了要加强工作外,还要创新识别机制。由于农民的乡里乡亲往往能够比较确切地知晓其收入状况,因此,以一个行政村乃至自然村为基本单位,可以比较准确地掌握农民的实际收入和经济差距。因此,目前各地的精准识别工作都特别强调要召开村民大会或村民代表大会,并且要求识别结果要在村里公开公示。然而,在识别工作量大、人少而时间又紧迫的条件下,召开会议和公开公示却很容易变成走形式。整个识别工作变成了政府的事情,农民觉得与自己没关系,因此在旁边看热闹。总之是村民没有被有效地调动起来。

    因此,精准扶贫要善于利用村民自治制度。要想办法让贫困识别工作变成是农民自己的事情,而不仅仅是政府干部的事情。积极利用村民自治制度,可以将政府办不好的事情交给或许能够办得好的村民集体(当然,我们的期待也不要太高),这时,政府便能够从繁杂的具体的事务中解放出来,着力于监管与监督,因此也转变了政府的职能。在这方面,我们应该要相信农民,对村民自治保持信心,同时也要加强政府的能力建设。“精准”到底是什么意义上的精准,将决定此次扶贫攻坚的成败。

    归根到底,基层政府在开展精准扶贫工作中出现的具有普遍性的困境,反映出了当前国家基础性能力不足的深层次问题。但这个问题不是短时间内能够解决的,需要在思想上做长期准备。在这种情况下,有效地利用村民自治,或许能够起到四两拨千斤的巧力作用。

    (作者是华中科技大学中国乡村治理研究中心博士研究生)

    来源:http://www.guancha.cn/TianMeng/2016_02_12_350866.shtml

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