新型城镇化背景下地利共享的若干辨析※

耿羽 王会 

摘要：关于农村土地增值利益分配如何实现“地利共享”，如何改革农村土地产权和土地发展权，仍有不少值得厘清之处。土地增值利益分配的改革方向，是缩小城乡“二元社会”的差距，而不是打造出一个分化明显且固化的“三元社会”。土地增值利益分配应扩大“公共性”，在中央政府、地方政府、厂商、开发商、市民、城中和城郊村民、远郊村民之间合理分配。另外，土地开发中的纠纷并不全盘出自土地制度，很大一部分纠纷根源于基层治理，单纯变更土地制度不能替代解决基层治理的改进。

关键词：土地增值利益 地利共享 土地产权 土地发展权 三元社会 基层治理

如何又快又好地推进城镇化，是当前及未来相当长一个时期中国现代化进程中的基本问题和。2011年，我国城镇化率刚过50%，2012年，我国城镇化率为52.6%，随着中国现代化和工业化不断向前推进，城镇化率必然继续增长。“最近，联合国关于世界城市化展望的最新研究报告预计，中国城镇化从现在到2030年还会保持一个较快的速度，届时城镇化率将提高到65%-70%左右。”

中国城镇化在保证数量的同时，更强调质量。城镇化的质量，主要体现在两个方面。一是需要通过产业发展来充实城镇化。实现了现代化的发达国家，不仅城市化率高，而且城市产业和就业解决都很好，城市中没有严重的贫民窟，也不存在明显的城市二元结构。以贫民窟为代价的高城市化率，不仅不意味着实现了现代化，而且意味着因为城市缺少产业和就业支撑，而使城市难于治理，经济发展困难重重，从而落入到“中等收入陷阱”。二是需要有效减少和化解城镇化过程中引发的种种纠纷，尤其是涉及征地拆迁的纠纷矛盾。征迁中，各方主体针对土地增值利益的分配进行激烈地博弈，各主体都试图争取和扩展自己的收益份额，各群体之间、各群体内部频频产生摩擦，其中最引人关注的是政府与村民之间关于补偿安置的争议以及由此衍生出的上访事件、群体性事件、暴力事件等等，征迁工作被许多政府工作人员称为“天下第一难事”。

化解城镇化进程中的纠纷矛盾，关键在于土地增值利益的分配，许多学者给出的解决方案是“地利共享”、“多方共赢”，但关于“地利共享”的具体内容和实现路径，却仍有不少值得厘清之处。孙中山先生早在100年前就提出“地尽其利、地利共享”的思想，孙中山论述重点在于土地增值利益不应全归地主所有，而应由全民分享。新中国的土地开发方式一定程度上吸收了孙中山的思想，但在经济发展过程中，土地增值利益愈来愈集中于地方政府、厂商和开发商，学术界和政策界针对此现象，提出了若干土地产权和土地发展权的改革建议，这些建议是否能达成更为理想的“地利共享”方面，值得进一步辨析和探讨。

一、关于土地产权改革

持“产权改革论”的学者分析中国农村土地制度时认为，集体所有制是模糊的、不稳定的、有缺陷的。从保护非农利益的角度看，集体所有制的主体不明确，其间形成的缝隙有利于政府权力侵入；从获取非农利益的角度看，集体所有制获取利益的权能被国家限制，农户和村集体被排斥在许多利益分享之外。总之，集体所有制面对国家权力时是无力的。周其仁认为，“集体化经济绝不是农村社区内农户之间基于私人产权的合作关系，就其实质来说，它是国家控制农村经济权利的一种形式”，国家“使自己成为集体所有制配置其经济要素（土地、劳力和资本）的第一位决策者、支配者和收益者。集体在合法的范围内，仅仅是国家意志的贯彻者和执行者。它至多只是占有着经济资源，并且常常无力抑制国家对这种集体占有权的侵入。”由于集体所有制的不清晰与受管制，一些学者认为应该改变当下的土地权利配置，将土地权利完全归于农民。

若贸然剧烈改变土地产权设置，很有可能失去当前农地集体制具有的若干现实功能：一是基本的生活保障，温铁军认为，“中国农村土地承载着农业生产与农民社会保障的双重功能，而且随人口增加，这种双重功能正在演变为‘保障重于生产’。”二是失业保障，姚洋认为，“农村中大量的隐蔽性失业之所以没有造成大的社会动荡，土地对这些失业人口的吸纳能力起到了重要的作用”。贺雪峰认为，现有的土地制度为农民在遭遇金融危机突如其来失业的情况下，提供了返乡的退路，农村是中国现代化的“稳定器”和“蓄水池”。三是农业生产合作问题，对于大多数仍在从事农业种植的村民来说，真正想要的并不是抽象的个体土地权利，而是生产的便利，土地权利固化让村庄的公共生产事务如水利灌溉难以达成合作。以上农地体现出来的功能已经超越了经济效率而具有很多政治和社会的功能。

更为关键的是，土地发展权并非土地所有权（或使用权）分离出来的权利，土地发展权具有一定的独立性。土地发展权（Land Development Right）又称土地开发权，即开发或发展土地的权利。胡兰玲认为，土地发展权是“对土地在利用上进行再发展的权利，即在空间上向纵深发展，在使用时变更土地用途之权，它包括空间（高空、地下）建筑权和土地开发权。”程信和将土地发展权分为三类：农业用地转变为建设用地（商业用地）的权利（即农地发展权），提高建设用地利用度（建筑容积）的权利（即市地发展权），以及对未利用地进行开发的权利（即未利用地发展权）。以上是较为广义的土地发展权定义，狭义的土地发展权主要是指农地发展权，即将农地转为非农用地进行开发利用的权利。

发展权与所有权和使用权有一定关联，但发展权并非所有权和使用权的派生权利。发展权不可能凭空出现，必须从一定的空间延伸出来，而该空间的占据是以所有权和使用权为基础的。但是，该空间无论是转变土地用途的开发，还是加高加宽加盖的开发，都要受到国家的管制。每一块土地都不是孤立地存在真空中，某块土地的利用根植于具体的社会中，必然要发生与其它地、其它人的关系，从而需要公共规范。社会越发展、土地利用地越多越充分，土地管制的规定越多越详细，而正因为有管制，才有所谓的发展权，若能任意发展，就不必有发展权的界定。陈柏峰指出，土地发展既受私法限制，又受公法限制，前者是因相邻权利人用水、排水、通行、建造和修缮建筑物以及相关铺设、通风、采光、环境安全、不动产安全等受到的限制，后者是因粮食安全、历史古迹保护、环境保护、城市开敞空间、土地利益均衡等受到的限制。因此，无论拥有土地的3年使用权、50年使用权还是所有权，都无法与该地块是否能农转非、是否能加高加宽以及另外搭建产生必然的联系。从产权的角度试图增加农民非农土地权益，既有改革过于激进的风险，又无法确定连带扩充土地发展权。

二、关于土地发展权改革

由于土地产权设置“牵一发而动全身”，其影响范围远远超越了土地开发，有些学者仅主张改变土地发展权归属。目前，我国土地征用过程中只有一个需求者——地方政府；土地出卖过程中也只有一个供给者——地方政府。政府的高度垄断型，让其收获巨大土地利益。对土地发展权归属进行改革，就是打破国家对于土地发展权、一级土地市场的垄断，将市场因素引入农村土地，让农村土地所有者（村集体）和使用者（村民）尽可能多地分享土地非农利益，即不同程度的“涨价归私”。

“涨价归私”往往同时包括以下两种建议：一是缩小征地范围，赋予村集体和农民一定的发展权，农村土地可以自主入市，二是在征地时，政府按市场价格征收。更为具体的操作方式是：区分公益用地和非公益用地，将政府征地范围限于公益用地，公益性征地按市价征收，非公益性质用地，交由市场机制解决，让用地者自己跟农民通过谈判达成交易。至于农村土地自主入市的范围，学者们又分为两种意见：一种较为谨慎，只建议农村建设用地入市，另外一种则建议，除了农村建设用地，承包到村民手中的农用地，也可进行非农业用途转让。

（一）、土地增值的来源

农村土地增值主要是国家投资的结果。农村土地增值属于“外部投资辐射性增值”，即某一地段或某一宗地以外的一切基本建设投资对于该地段或宗地产生辐射作用而是其价格增加。这说明一个地点的价值上升有可能并不来自自身，而来自于外部投资产生的“正外部性”。“外部投资”是多种多样的，如各种基础设施的建设，提供基本的物资和便利，又如商业、服务业、金融业的发展，提高了物流、人流、资金流的密度，另外还包括更为宏观的效应，如“宏观规模经济（如城市扩大而产生的集聚效应）和宏观结构效益（如城镇产业结构合理化而产生的效益）都会体现为土地增值。”如果把土地增值分为“自力增值”和“外力增值”，农村土地转为非农用途时多数属于“外力增值”，是城市扩张效益溢出的结果，并非因为村集体和村民自身投资而产生增值——无论其在农地上是否追加了农业投资、追加了多少农业投资，农业投资只和农地征用补偿挂钩。以上分析呈现了土地增值的主要来源，当然这不代表现行“涨价归公”制度是无需改进的。但在实践地权改革之前，我们要进一步厘清的是，若履行上述“涨价归私”变革计划，归“私”归的是哪些主体？ 

（二）、分化的农民群体

在回答这个问题前，应讨论：建设用地的价值如何确定？建设用地价值的确定，一是中央政府对建设用地指标管控的严格程度，二是建设用地的具体所在区位。我国出于耕地保护等目的实行的是偏紧的建设用地指标管制，全国大部分地区建设用地指标供不应求，这导致建设用地价格不菲。而特定区位的建设用地价格更是高昂，越是经济发达地区、越靠近城市中心，土地价格越贵。区位与土地价格的紧密联系提醒我们注意：“农民”并不是整齐划一、无差别的群体，经济发达地区和城郊村（更不用说城中村）的农民在土地“农转非”方面的获益能力远远高于经济欠发达地区和边远村的农民。在当前条件下，经济发达地区和城郊村农民已经能够获取高额的土地增值利益。其一是间接增值利益，即享受了城市建设发展“溢出”的边沿利益，依靠离城市、工厂距离近的优势，获得更多工作机会，并加宽加高乃至另盖房屋，作为出租屋或商店。出租屋在不付出生产劳动的情况下就能实现一本万利，许多村民放弃了就近务工和开店，依赖“吃租”，成为不事生产的“食利阶层”。其二是直接增值利益，即田地和房屋（特别是房屋）在征地拆迁中的补偿。城郊村和城中村田地大部分早已被征收，田地不成为征收博弈重点。而房屋既有区位优势，又能输出租金，政府若要拆迁改造，只有拿出高额的货币补偿，所以才会出现“深圳岗厦村拆迁集体暴富，造就十个亿万富豪”、“北京大望京拆迁村民一夜暴富，清洁工开30万车”这些令人乍舌的新闻。而经济欠发达地区和边远村，由于位置不利，无法分享城市发展利益，土地只能作为农业用途，农地每年每亩的纯收入在500元左右，不仅远不及经济发达地区和城郊村的土地变现能力，就是和务工收入相比都非常逊色。村民外出打工常常自发流转土地，或是免费交给亲戚朋友种，或是收取200-300元租金，甚至抛荒。即使有大户和企业以土地流转形式租用农地，价格最高一般也只有1000元上下。经济欠发达地区和边远村的农民，盼望开发而不得。盼望开发而不得的农民占90%以上，能够获得城市发展辐射的农民只有不到10%。在当前农民获取土地增值利益已经分化的情况下，我们若不加厘清地建议“多给予农民利益”，是在用“无法分享到利益的多数农民的弱势话语，来为已经得到好处且实际上已相当强势的大中城市近郊农民维权和谋利”，这是“致命的倒错”。目前学术界的主流改革方案，只能给经济发达地区和城郊村的农民“锦上添花”，却无法给经济欠发达地区和边远村的农民“雪中送炭”。村民若拥有更充分的土地发展权，可以提升自主入市能力和征收博弈能力，但对于经济欠发达地区和边远村的农民来说，这些好处只是“理论上的”，由于区位因素无法入市和得到征收，那么自主入市能力和征收博弈能力的提升就是虚幻的。

土地增值收益完全归村庄集体的主张，亦和完全归村民个体的主张有类似的局限之处。村庄从征迁中返回一部分土地作为集体经济发展，一方面为了保障村民基本生活生产，另一方面在于通过集体经济分配过程中的协商与讨论激活村庄民主政治氛围。城郊村和城中村自行开发或将大部分土地返还给村庄，只是建立在村庄免费享受土地增值的基础上创造一个集体性的食利集团。

（三）、“增减挂钩”是例外现象？ 

近几年来，不少地方政府通过置换和整理农村宅基地实现“增减挂钩”。很多“增减挂钩”的实践在边远村庄进行，村民以宅基地换到了数量不等的补偿，有官员和学者据此认为，“农村建设用地=资产”，只要将宅基地等农村建设用地释放或激活，就能变现高额财富。“增减挂钩”为何如此神奇，能打破“区位”规律而让边远村庄也能获得土地变现？

上文提到，建设用地价值的确定，除了决定于建设用地的具体所在区位，还决定于中央政府对建设用地指标管控的严格程度。“增减挂钩”的本质是，在中央政府偏紧的指标管控之下，地方政府试图突破指标约束。“增减挂钩”的具体操作是：将农村宅基地复垦为耕地，以农村建设用地数量的减少换取城市建设用地指标的增加。“占补平衡”只能以国家下达年度用地计划为限，而“增减挂钩”意图是在计划外新增用地指标。“增减挂钩”之所以能够打破“区位”规律，在于地方政府花钱在边远村庄“买”指标，“增减挂钩”是建设用地指标管控政策的附属物，是地方政府对中央政策的规避和变通，边远村庄的价格不是“市场”生成的，是“政府”创造的。因此，由“增减挂钩”联想到宅基地是农民“沉睡的资产”、“金饭碗”，甚至进一步作为宅基地自由入市的论据，是极大的误会。

中央政府如果直接给地方政府增加用地指标，效果和“增减挂钩”是没有区别的。但“增减挂钩”的实践中，还额外拆除了农民已有的房屋。其中又有两种政府行为形态。一种是更具“攫取性”的地方政府，以北方地区较为多见，政府推动农民“上楼”，要求以较高的价格购置新房，而且新房还不一定马上盖好，村民要搭棚居住数月。此类政府，希望以低廉的代价实现“增减挂钩”，有些政府甚至还让村民倒贴购房。另一种是比较原意“让利于民”的地方政府，如成都地区，村民每亩农村宅基地可获得30万元的补偿，政府通过“增减挂钩”，不仅获得了用地指标，同时政府财政向农村大量输出资源，进行新村建设。这种模式远好于前一种模式，但无论哪种模式，仍有以下隐忧：一是留在农村种田的村民，农业生产受到干扰，新房盖好，没有院子堆放农具农机谷物，没有菜地作为生计补充，而将若干小村集中至某处集中居住，往往导致村民居住地距离田地过远。二是有意愿并有能力进城的村民，由于花了大笔钱财在农村新房购买和装修方面，进城计划被阻滞。

三、关于土地制度的治理基础

进入21世纪，中国土地利益分配的重点逐渐从农业产出转向非农利用，既因为农村税费改革后，各种农业税、费得以全面取消，更因为工业化和城市化进程加快，政府对于非农建设用地的需求激增。征迁直接涉及各主体关于如何分配土地非农利益的博弈，要促使各主体（尤其是政府和村民）更为平和顺畅地分配土地非农利益、化解征迁纠纷矛盾，仍然需要“双重”途径，即同时着眼于资源分配制度和基层治理状况。当前学术界，学者们为化解征迁纠纷开出的药方多集中在资源分配制度方面，如财政制度、土地制度（所有权、使用权、开发权）、补偿标准等等，且不论变更资源分配制度变革的实施效果，更为重要的一点是，征迁纠纷并不全盘出自资源分配制度方面，很大一部分征迁纠纷根源于基层治理。

地方政府和村民在征迁中的互动，本质是利益博弈而非观念对抗。地方政府和村民的利益博弈，最容易引发矛盾，也最经常进入公共视野。地方政府和村民博弈中的矛盾焦点在于，地方政府想以最小成本、最快速度完成征迁，而遭遇征迁的村民想获得最大收益，不愿意自己的土地和房屋在没达到自己的心理价位时就被政府征收走，征迁博弈成为典型的“讨价还价”。因为征迁涉及利益巨大，政府和村民任何一方都不愿轻易妥协，博弈出现停滞、反复乃至纠纷都是正常现象。征迁博弈的症结不在于博弈的量——征迁涉及利益巨大必然引发大量的、持久反复的博弈，而在于博弈的质——博弈无序化，即政府和村民都偏好在基本事实厘定之外使用各式各样的“策略行为”向对方施压，而且这些“策略行为”常常在公共规则之外，缺乏原则和“底线”，最后沦为不择手段地“斗智斗勇”。博弈无序化让各主体更难达成一致、更难化解既有纠纷，另外博弈无序化本身亦会生发出更多纠纷。

征迁博弈无序化与基层治理能力弱化紧密相关。下药需对症，基层治理的问题要从基层治理的角度“下药”，变更资源分配制度不能替代解决基层治理的病症，单方面冒进甚至会加重基层治理的病症。以征迁补偿标准为例，增加征迁补偿，具有一定的意义，尤其中西部地区一些缺乏财力却又想“大兴土木”以地生财的地方政府，给村民的补偿过低，提高补偿标准对地方政府是一种硬约束，防止村民因为征迁生活水平下降甚至跌落温饱线。但提高补偿价格不可能解决征迁博弈中的无序乱象，补偿价格提高只是提升了谈判的“起步价”，并不涉及谈判的博弈方式，单纯地提高谈判“起步价”而不改变无原则的博弈方式，反而会让无“底线”式的博弈更激烈，更难形成合意。

四、结论和讨论

土地增值利益分配的改革方向，应是扩大“公共性”，而不是从政府谋利一端摇摆到地主食利一端。原先土地开发的弊病在于，多数收益由地方政府、厂商和开发商获得，扩大“公共性”，首先是向“公共财政”推进，“土地财政”的使用应更加程序化和透明化，并防止“土地金融”过度使用引发资金链危机。其次是增加非农收益惠及的主体：1、中央政府。中央政府作为引起非农土地增值的主体之一，有权参与增值分配，中央政府可以直接提取一部分利益作为宏观调控资金以平衡各种弱势主体、产业和区域，中央政府还必须加强用地指标监控，防止地方政府以各种借口突破指标，在工商业条件不具备的情况下盲目开发土地。2、地方政府。“土地财政”需在地方政府的代际之间进行平衡，避免当下的地方政府“寅吃卯粮”。3、市民。除了提供城市公共物品，地方政府应在房地产市场方面削弱盈利性，一是控制出让的地价，避免造成商品房价格水涨船高，二是增加供应经济适用房、保障房和廉租房。4、农业型村庄的村民。农业型村庄的村民既没有获得征迁等一次性土地利益变现的机会，也没有建造出租房等自行开发的机会，他们从事的农业利润微薄，却关系国家粮食安全和基层稳定，因此政府应通过“土地财政”各种再分配的途径补助农业生产和村庄建设，并为有能力有意愿进城的群体积极创造条件和保障。总之，土地开发利益需在中央政府、地方政府、厂商、开发商、市民、城中和城郊村民、远郊村民之间合理分配。

土地开发利益分配改进的基本目的，是缩小城乡“二元社会”的差距，增加种地村民的福利，减少村民进城的阻力（如房价），而不是打造出一个分化明显且固化的“三元社会”，即在城市之外，农村又分化并固化为两种类型：分享不到城市发展好处又难以融入城市的远郊农业型村庄村民，不事生产却稳定获取地租的城中村和城郊村村民。

同时，分析土地开发的纠纷，需要明晰层次，资源分配制度的问题归资源分配制度，基层治理的问题归基层治理。不能指望“毕其功于一役”——依靠某一制度（无论是产权、赋税还是补偿标准）变革便能全盘解决征迁纠纷，也不能把资源分配制度看作“万金油”，可以替代基层治理的改进。

贺雪峰：《中国城镇化如何推进？》，《社会观察》2013年第3期。