魏程琳：城市治理离不开协管员

城市管理为什么离不开协管员？

——对《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革 

改进城市管理工作的指导意见》的一点建议

魏程琳

（华中科技大学中国乡村治理研究中心）

2015年的最后一天，早晨醒来就看到城管朋友圈都在转发《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》（下文简称《指导意见》），转发之间难掩喜悦之情，大呼“中央英明”，这是中央时隔37年再次召开全国城市工作会议后推出的一项重大改革，也是新中国成立以来首次在中央层面对城市管理执法工作做出全面部署，在2015年的最后一天中央发布的这个文件，无疑为全国数十万一线城管队员描绘了更加美好的明天。《新京报》以“城管协管员不得从事具体执法工作”为题报道了这一《指导意见》并被凤凰网等多家媒体照题转载，全文共8条36款涉及城市管理的方方面面，显然其中的“城管”、“协管员”依然是媒体的兴奋点之一。根据近一年来在城管执法一线调研了解的情况，笔者想就《指导意见》关于“协管员”的规定谈谈不同的看法。

《指导意见》第3条第12款原文如下：

“规范协管队伍。各地可以根据实际工作需要，采取招用或劳务派遣等形式配置城市管理执法协管人员。建立健全协管人员招聘、管理、奖惩、退出等制度。协管人员数量不得超过在编人员，并应当随城市管理执法体制改革逐步减少。协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体行政执法工作。协管人员从事执法辅助事务以及超越辅助事务所形成的后续责任，由本级城市管理部门承担。”

该条重点强调三点：1.协管人员数量不得超过在编人员；2.协管人员不得从事具体的执法工作；3.协管员工作中出现的责任由城管部门承担。中央文件如此关注一个部门的临时工作人员，实在出乎常理，但想想近几年频频发生的“城管打人”、“协管员又出事了”的报道，便不难理解正是协管员问题的爆发才引起了媒体和中央对城管问题的持续关注。中央解决协管员问题、改善城管执法形象、树立地方政府权威的初衷和目的是很美好的，但这一规定所要达到的目标却是“理想很丰满，现实太骨感”。

“协管员数量不得超过在编人员”的目标难以实现的理由如下。

第一，城管事务不断扩大，一线队员严重匮乏。各市城管局大约于2000年前后依据国务院关于相对集中行政处罚权试点的批示而成立，十几年来，城管部门的事务从市政、环卫和市容三项基本工作逐渐延展，以武汉市城管局为例，近三四年增加了全市架空管线、窨井盖、油烟噪音、批后违建等十余项具体工作。这些事务之所以被“相对集中”到城管部门，是因为它们要么是无专业部门管理，要么是专业部门管不好、不愿管的棘手、琐碎事务。中国政府是回应性政府，将群众反映最强烈的问题列为“年度突出问题”并协调部门具体落实，在部门博弈之中，“职权尚未法定”的城管部门几乎“照单全收”，因此，一线执法人员戏称城管局是“苕水缸”、“垃圾桶”、“橡皮袋”。根据中央发布的《指导意见》的趋势看，城管局的职责将进一步扩大，然而，“权随事走、人随事调”的权责一致原则却很难坚持。武汉市城管局虽然接收了以上10余项业务，但执法人员中除园林部门合并外，并未增加一人。更为令人不解的是，城管局成立13年来，执法人员编制从未增加，实际在编人员不增反减。进城人口不断增多，城市建设不断加快，工作量不断加大，管理标准不断提高，正式队员却不见增长，市、区城管局只得聘请大量协管员。武汉市城管局系统2008年协管员有3000多名，2015年7月份官方公布的数据为8700名，如果算上街道自行聘请的协管员，这个数字应该在12000名左右，是正编队伍的5倍。城市管理队伍的巨大缺口，由协管员这样一个临时工群体补充。如果按照万分之五的比例配比，武汉市城管正编队伍将扩大一倍，这显然超过了武汉市和湖北省编办的承受能力。《指导意见》规定“协管员不得超过正编队员”，是一道行政命令，实事求是地讲，这个目标在未来3-5年恐怕难以实现，政府这次似乎是自己给自己出了道难题。

第二，行政层级体系与地方性知识。行政体制有着严格的层级体系，一线执法队伍的层级体系如下：队长（书记）—副队长（队员）—路长（协管）—普通协管员。以一个有12名队员的路管中队为例，队伍分工如下：队长、支部书记、副队长、内勤各一名，这些人通常负责主持全面工作和领导事务，不承担具体的片区管理，剩余的8名队员中通常有1到2名被市、区城管局等其他部门借调（城管局一线工作太辛苦，这些人通常因才华出众被借调或者自行找关系到别部门），真正能够在一线管理的正式队员约6人，他们通常管理50-60平方公里的区域，6个人分布到路面上去如石沉大海。为便于管理，他们通常会将一个区划为三个片区，每个片区两个正编带30名左右协管员，实行两班制，早班是7：00-14：30，晚班是14：30-22:00，一个片区在岗工作人员为15名协管和1名正编。正编队员往往要处理文书回告、执法协调、案件办理等棘手事务，一线工作通常交由路长代为管理；路长成为具体路段的负责人，普通协管员是具体的管理操作者，是真正嵌入社会的人。

相比同质性高的乡村社会，城市社会本身是复杂、多元、不规则的。正式队员代表国家力量强调治理的普适性和规则性，相比来自于民间社会的协管员，正编队员是官府的人，于是在具体的管理中，协管员便充当了正式队员的代理人。协管员通常按照工作点与居住点的近便原则分布，来自附近社区的协管员对辖区情况相对熟悉，能够以大家接受的方式、语言做工作，在邻里店铺的违规行为劝阻上比较有效，降低了一线执法工作的冲突性。此外，有的协管员本身就是地方狠人，他们在治理辖区内的“钉子户”和混混时具有别样的效果，有时一个正编队员讲半天还不如协管员吼两声的效果显著。协管员来源的地方性、多样性，与复杂多元的城市社会有一定的契合度，往往能够凭借“半正式”身份完成一些正式队员不好做、做不好的管理业务。不夸张地讲，协管员承担了一线操作性工作量的90%以上，城市街头能够保持现有的秩序状态与他们的付出密不可分。

第三，社会就业压力。武汉市城管局协管员工资一律按照全市最低工资发放，笔者进一步了解发现，这类岗位被官方定义为“公益性岗位”意即旨在实现公共利益和安置就业困难人员为主要目的岗位。据笔者在十余个中队调研掌握的近千名协管员的情况看，“4050”人员在这个队伍占了60%以上，中心城区中队协管员平均年龄偏高，城郊中队平均年龄较低（这与城郊村年轻人进入协管队伍有关）。“4050”人员多为国企改制下岗工人，是一个庞大的政治社会群体，他们的就业问题关涉社会稳定。城市管理工作被官方定义为服务性、公益性工作，因而是消纳就业困难人员的重要领域之一，2002年城管局刚刚成立，全市城管系统就招录了2100余名下岗职工担当“环境卫生监督员”，2011年再次招录2000余名“4050”人员担当“市容监督员”，近几年来，由于工资低，协管队伍中的年轻人大量流失，“4050”群体出奇的稳定并成为工作的主力军。解决就业困难实现社会稳定是政府的重要政治责任，当前城市社会存在一个巨大的低收入群体和潜在失业群体（非充分就业群体），城管局聘用的近万名相关人员仍需要一段时间消化，如若贸然大批解雇必然引起不可预计的政治社会后果。

协管员问题的关键及建议

中央如此关注协管员队伍，正与“出事的老是协管员”有关，而城管局的相关文件从来不避讳谈及这个群体的弊端，笔者所访谈的近百名正式队员也无一例外地表示“宁愿自己多干一点，也希望少招或不招协管员”。显然，从中央到地方，从领导到队员都不喜欢这个群体，但又不得不依赖这个群体，这就是改革的两难困境。

既然都如此关注协管员问题，在此就有必要进一步分析协管员问题的关键与本质，首先看一下协管员队伍的构成。协管员通常由4050人员、待业青年和社会闲杂人员构成。“4050”人员多数是国企改制下岗失业和非充分就业人员，有工厂工作经验，组织性、纪律性比较强，行为举止比较规范，是这个队伍的中坚力量，约占整体的60%；18到35岁之间的待业青年，来此工作多数是完成工作转换期或走入社会前的过渡阶段，这个群体随着城市向郊区延展而增多，年轻活泼、冲动、可塑性强，纪律性差，很容易因受不了管理对象的辱骂、挑衅而生发冲突，约占整体的20%；社会闲杂人员以无业人员、混混为主，这个群体通常是灰色群体中的小人物，但却是令普通人畏惧的狠人物，既能解决政府难以应对的钉子户、灰色势力，也会吃拿卡要、粗暴执法，这个群体的比例浮动性比较大，约占整体的20%左右。从从业动机上讲，“4050”人员主要是为了获得养老社保金，求得晚年安稳；年轻人要么是过渡性的，要么是被家人托关系送来请城管队代为管教的（以城郊富裕家庭为主），多数不以挣钱为目的；社会闲杂人员通常是为了工作轻松、挣钱容易而来。协管员的问题主要由第三类群体表现出来，他们因政府需要而进入城管队，然后日渐坐大，取得协管队伍的领导权，对街道、中队领导阳奉阴违，吃拿卡要、暴力索取甚至在市场里公然巧取豪夺，笔者在一个街道调研发现，一个来协管员公然向经营户收取“出店费”，经营户在区长检查时当面揭发了他，他被该街道解聘后，很快在另一个政府部门找到了类似的工作。

面对灰黑势力对城市管理工作的干扰，城管部门因无相应的强制力而束手无策，只得求助于类似的灰色势力，然后通过协管制度将之正规化，然而，等灰色势力在此立稳脚跟，便逐渐脱离了街道和中队的控制，假借政府之名为非作歹，败坏政府形象，抹黑城管队伍。上文中那个违规者能够顺利找到类似的工作，说明当前政府对灰色势力有着很强的依赖，这从协管队伍构成中可见一斑，2012年协管员队伍中两劳释放人员和有混混特征的人员占40%左右，近两年虽有所减少但此类人员仍占相当比重，在自行聘请、管理协管员的街道尤为突出，在此类街道中中队队员对协管员无相应的支配权和管理权，却要承担相应的责任，街队关系日趋紧张。

协管员问题是城管体制机制问题的一个切口，就协管员队伍管理的具体问题，笔者认为地方政府应从以下三个方面做出努力：

第一，清理协管员队伍，摆脱灰色势力依赖。处于权责利严重不对称的基层政府，面对转型时期诸多无法用法制解决的矛盾和问题，转而借助体制外的社会势力，继而形成一定程度的依赖心理，然而通常是“养虎遗患”，败坏了政府形象，损害了国家权威。当前协管队伍中的大多数人都是勤恳本分的老实人，少数害群之马抹黑了城管和协管员队伍的形象。因而，政府有必要从心理上克服对灰色势力的依赖，坚守政治原则，致力于培育正规力量，实现城市善治；同时应当严肃清理协管队伍中的两劳人员、违规涉法人员，加强协管队伍的作风建设。

第二，正确定位城市管理工作，在报酬上引入市场机制。城市管理是服务更是管理，不但要直接面对多元复杂的社会群体，而且冲突性强、劳动强度大、责任心要求高。目前武汉市协管员工资1690元，仅能保持基本生活，付出与收获不成正比，因而会生发三种情况：第一，有能力有责任心的人离开队伍；第二，当一天和尚撞一天钟，混日子；第三，千方百计吃拿卡要。“拿多少钱的工资，干多少钱的活”是市场规则，也是协管员的行为逻辑，许多正式队员告诉笔者，协管员能够正常上下班不脱岗，就算是很负责的人了。街头公共空间是利益密集区，流动摊贩、正规店家出店经营占用一段时间便能获得不菲利益，如果从中分得一杯羹，那些到处寻食的协管员何乐而不为？加之协管员工资低，违规成本低，被开除了也不在乎，因而吃拿卡要的现象屡禁不止。协管员不是慈善家，不是公益人士，而是担负一家老小生计的普通人，因而笔者认为，政府部门应当将城管工作界定为管理工作而非公益性工作，在协管员招聘上引入市场机制，提高工资和福利待遇，加强行风建设，加大违规成本，提高协管员队伍的稳定性和工作效率，并逐步减少工作人数。

第三，明确城管队员对协管员的管理权限，加强正式队员与协管员的责任连带。处于行政层级最底层的一线正式队员是协管员工作和行为的监督者，对协管员的行为负有不可推卸的责任。武汉市城管局就制定了正式队员与协管员的责任连带机制，因协管员吃黑、打人等问题被追责或免职中队长、队员并不鲜见。根据责权一致原则，应当赋予一线队员充分的管理权和支配权，如工作考核权、奖惩权、辞退建议权等。笔者发现，凡是赋予一线队员充分管理权的中队，协管员作风表现良好，在一线队员越是缺乏相应管理权的中队和街道，协管员的问题就会越突出，协管出事的几率就越高。目前，部分街道的街队关系仍未理顺，有的街道竟然自行聘请、管理、安排协管员的工作，抢夺正式队员的执法权，扰乱了执法工作。因而，政府应明确规定，任何层级的政府、单位或部门聘请的城市管理协管员都应该在正式队员的管理下开展协助性工作，完善和加强正式队员与协管员的责任连带机制，使得协管员行为可控、可管、可预测。

协管员问题是全国城管问题的缩影。中央提出逐步减少协管员数量的方向是正确的，但提出协管员不得多于在编队员的目标，在当下恐怕难以实现，如若下命令实行一刀切，恐怕会引起城管队伍不稳、城市社会失序等不良后果。笔者认为当前最为紧要的事情是抓紧研究城管体制的问题与完善机制，逐步落实城管部门的权责一致原则。中央政府在这场改革中，应当着力长远，把握宏观方向，探寻城市治理法制化的道路；在具体的改革上，赋予地方一定的改革弹性空间，不宜在具体的数字上做出硬性规定。

2015年12月31日于武汉