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    农地确权调查及思考

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    (四川大学公共管理学院 四川成都 610064

    开展农地承包经营权确权颁证,有两大目标,一是保障农民土地利益,二是提高农地经营效率,还权的下一步是赋能,即促进农地规范化流转。自上而下地看,农地确权的好处多多,问题在于地方落实有困难。

    我们在湖北多地调查发现,确权非但无法实现目标,反而加剧地方治理成本,搅动蜇伏多年的土地矛盾,极不利于农村的安定团结。正如鄂中某干部说,“确权是政府的一厢情愿,农村是广阔天地,确权前农村还大有可为,确权后农村哪里都有皮扯”。以下说明农地确权问题、经营实质与效率出路。

    一、农地确权目标难实现

    从农民的角度看,农地的四至边界很清晰,二轮延包时又实施过确权。此次确权是要做什么呢?一般认为农地确权后,就能向银行抵押贷款,就能提高土地流转收益,农民就能安心外出务工。事实真是这样么。

    农地农用的特殊性、农地的生存保障功能,决定了银行不会接受农地抵押贷款。目前各地实践的农地抵押模式,并非理论设想的农地单独抵押,多由其他有效抵押物或政府出资担保。而农业的产业弱质性、农地产出效益本就低,决定了资本种地不可能大幅盈利。就我们的调研来看,资本大规模流转土地,若种地大多亏损严重,主要是雇工生产监管难度大,农地产出率不比农户高多少。多地出现被雇者放水没有责任心,胡乱打药将农药带回家的现象。

    实践中出现的资本流转土地收益高的现象,除了农业项目支持和政府补贴外,资本流转土地主要是为了非粮化,如打着设施农用地的幌子兴建工厂。有些企业如鄂东某公司,流转土地主要是配合“四化同步”建设,下属农业公司负责人告诉我们说,“种大田作物,主要是政府需要,注定是亏损的。公司是为了让利于民,相当于是补贴百姓”。明知亏损还规模流转土地,主要是政府用其他土地补偿。

    之前已实施过土地二轮延包确权,何以此次确权能保证农民安心?1990年代农业负担沉重,不少农民抛荒土地进城打工。村干部为了完成税费任务,分地给那些愿种地的农民。二轮延包时撂地者回来要地,不为抽象权利而是为补贴利益。出于村庄公平的考虑,村干部分少量土地给他们,大部分农民的生产不受影响。此次农地确权,会释放二轮确权矛盾。那些农业税时期的抛荒户,及确权后的新增人口都来要地。基层干部都很矛盾,真确权会出大问题,不确权又违背国家政策。有干部抱怨说,“确权就是瞎折腾”。

    农地确权目标难实现,带来的矛盾主要有两个。一是确权成本高,地方压力大。中央和省财政共补贴15元,其余的由市县财政进行补贴,使本就虚弱的县财政压力不小。二是确权矛盾多,基层难处理。二轮延包时机动地大多分下去,有些村民为了多挣钱开荒种地,无论怎么处置这类土地都会闹纠纷。

    二、农地确权问题的实质

    农地确权有两种思路,一种是经济学思路,认为确权能提高农地效率,一种是法学思路,认为农民理应享有土地诸权利。在《物权法》已经颁布的条件下,农地确权的内涵值得认真探究。中央推动农地确权,着眼于方便生产、提高效率,调整生产关系促进生产力发展。理念上看不可谓不好,却与农民土地诉求冲突。

    1980年代的分田到户,限于当时的农业生产力,及农民的公平分配诉求,村干部根据肥瘦远近分田,农户分得的田块多且分散。二轮延包时的“生不增死不减”政策,将土地细碎化的格局延续下来。随着轻简便农业机械的推广,及大量青壮年农民的进城务工,农民对土地连片耕种的要求提高。除少数班子团结工作得力的村干部,通过调地实施土地划片承包外,大部分村社集体出于多种考虑不再动地。带来的问题是耕种收割还要靠牛拉犁耕,农民种田不仅要劳累艰辛且收益难以提高,相较起来,打工不仅轻松且收益高得多,一些农民就流转土地进城务工。

    尴尬的事情出现了,那些位置较好、耕种便利、产出不错的地块,不仅流转价格高且想流转者络绎不绝。相反,那些位置偏远、放水不便、产出较低的地,流转的价低需求少甚至被抛荒。在村的农民主要利益来源于土地,他们渴望土地连片以便使用农业机械。鄂州涂镇种粮大户张文,自家田有十几块,打田、下肥、收割等很不方便。但只要邻居同意把地甩给他种,他就会复垦那些撂荒的好田。他说,“如果土地连片,可种100-200亩,差田也流转过来”。现在的问题是,土地30年不变,调田成了火药桶,限制了种田户的流转规模,他只能看着有些田地变荒芜。

    现在一刀切推动农地确权,就会固化土地细碎格局。原有的耕种不便问题,因确权更加难以解决,促进农业生产发展,也将成为一句空话。具体说来,无论是农户间自发流转,还是资本下乡规模流转,都要与分散的农户打交道,其高昂的交易成本自不待言。更重要的是,土地具有不可移动性,只要少数农户坐地要价,土地规模经营就不可能,农业机械化就不具条件,农业经营效率将难提高。少数农民利益的被保护,以整体利益的损失为代价,这就是我们确权的理由?

    集体土地所有权,自上而下地看是不清晰,从村庄内部看却很清晰。当前农地问题的根源,是土地集体治理能力弱化,难以维护清晰的土地边界。本来物权主体是集体,现在又要确权给农户,一块土地两个物权,会激化土地冲突,影响农村社会稳定。

    三、提高农地效率的建议

    从调整不适宜的农业生产关系,促进农业生产力发展角度,我们认为土地规模经营是关键。若政府不强力推动而是由市场调节,资本大规模流转种地的现象将极少。基于人地关系紧张的的国情,及土地细碎化的现实条件,我们以为提高农地效率,可从采取以下两种方案。

    一是实施土地划片承包。原来根据土地肥瘦来分地,主要是当时农业生产力低,土地产出受自然因素影响大。随着农业技术的进步,及土地整理政策的实施,土地自然因素的影响大大降低。以村组织为载体实施土地划片承包,既适应生产力发展又兼顾村庄公平。种地户可以家庭为单位尽量多的流转土地种植,打工户不愁土地没人流转,可以很安心地外出务工,我们调查的荆门官镇和曾镇很早就划片承包。

    二是确权确股不确地,即俗称的确虚权。相较于确实权,确虚权能确保农民田亩数,但不划定某个具体的地块,实际是以土地确权为载体,实施变相的土地划片承包。若农民还有种地的诉求,就从连片土地划一块,否则就连片流转土地。转出方是连片土地上的村民,土地流转不靠行政而靠市场。因连片的地块面积适中,可使打工者与种地者各得其所,农业基础设施投入也有了方向。潜江开创的“华山模式”,以土地整理为基础,实施小田变大田,以40亩为单元流转土地,农民愿意种田责任心高,企业对接农户方便不少。

    划片承包的问题是制度不允许,差异化的农民利益难以协调。土地划片承包作为农地制度创新,能适应和促进农业生产力的发展。从该思路进行确权,与主流设想差异大,值得决策者重视。

     

    发表于《改革内参》2015第35期


    []作者简介:刘锐,男,汉族,湖北十堰人,四川大学公共管理学院副研究员,华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员,研究方向为土地问题与地方治理。

  • 责任编辑:liudalong
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