——基于麦川县项目实施的案例分析

   原文发表于《广东社会科学》2015年第6期

摘要：历次行政体制改革着力于构建央地、条块之间的合理关系。分税制改革重构央地关系后，试图通过项目制改革重构当下的条块关系，继而构建新的以理性化为支撑的国家治理体制。文章通过调研发现，规避“块块”、强化“条条”的制度设计在实践中遭遇了部门之间难协调，与基层社会难沟通等诸多困境。“条条”不得不重新寻求“块块”的协作，融入到“块块”主导的中心工作之中。只是，这种非制度化的协作很快发展为条块共谋，以共同为本级政府部门谋取利益。项目制之下的条块关系，已深深嵌入到整个行政体制之中，表现出非常复杂的对抗与合作关系。当前行政体制改革迫切需要回应的新问题是，如何摒弃既有的对抗性思维，构建新的动态联动机制。

    关键词：条块关系；央地关系；共谋；项目制；行政体制改革

一、问题的提出

改革开放以来，中国已经推行了六次行政体制改革。这些改革有两个核心问题，一是央地关系问题，即如何有效发挥中央和地方的两个积极性；二是条块关系问题，即如何协调部门之间以及部门与各级政府之间的关系。在行政体制改革实践中，两个问题往往是相互嵌入的，央地关系的改变必然要通过条块关系的调整来得以实现，反之亦然。

在历次改革中，中央与地方政府之间围绕集权与分权已经发生了多轮反复，其问题的关键就在于如何合理划分二者之间的财权与事权。在经历了“分权的底线”之后，分税制改革一改之前中央与地方逐年讨价还价的局面，将财权上收，再向地方政府进行财政转移支付。并且，相较于一般转移支付，国家越来越倾向于依赖各部门的专项转移支付使公共服务最优化。

随着这种财权与事权的重新分割，当前的行政体制发生了重要变化。在理论上，这一改革重构了原有的央地关系，增强了从中央到地方职能部门（“条条”）的力量，对改革开放后财政包干制下形成的“分级管理”、“下管一级”的块块为主的管理体制造成了很大的冲击。一些学者甚至将这种以项目制为主要实践形式的治理方式作为一种“新的国家治理体制”。相关研究甚至指出，由于职能部门拥有集中的资金分配权，政府内部动员逐渐由“层级动员”转向“多线动员”，行政资源的分配也演变为项目中心模式。不过，也有学者指出，虽然国家已经建立起了规模巨大的转移支付体系，但这一改革在实践中并未达到预期效果，缺乏“块块”尤其是基层政府的参与之后，以“条线”为主体运行的项目制由于缺乏中间层级发挥沟通、协调、制约和监督的功能，也面临着许多意想不到的效果。而且，下级政府有可能对专项资金进行重新“打包”，实现自下而上的反控制，从而形成一种国家、地方政府与基层社会的分级运作机制。

既有研究展现了项目制实施以来的丰富变化，但受制于传统治乱循环的视角，学者们大都将条块关系作为一种竞争性关系来对待，因而要么是“条条”重构“块块”，要么是“条条”被“块块”反控制，或者“条条”的失败与“块块”的衰落并存。但在实践中，项目制支配下的条块关系，已深深嵌入到整个行政体制之中，表现出非常复杂的对抗与合作关系。条块之间的运作极具复杂性，远非清晰可辨。

基于此，本文着力探讨在新的行政体制之下，条块之间在项目运作中面临的困境、协作及共谋的内在逻辑，以此展示当前行政管理体制改革的复杂性。本文是一项质性研究，实证材料来源于笔者2013年在麦川县为期半年的田野调查。调查期间，笔者主要采取深度访谈和参与式观察的方式进行，调研对象涉及到麦川县所有的涉农部门、部分乡镇以及大量的村组干部和村民。

二、部门困境

表面上看，部门作为巨额项目资金的发包方，全权掌握着资金分配权力，无疑会成为这次改革的最大受益者。然而，脱离“块块”的“条条”实际上很难单独推行某项政策，在实践中常常面临着“条条”之间无法有效沟通、资金使用效率不高等一系列问题。

对此，财政部根据《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发[2006]1号)提出的整合支农资金的要求，下发了《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》(财农[2006]36号)，该《意见》提出了一系列支农资金整合的方法和步骤、推进支农资金整合的配套措施等。应该说，相关部门已经看到了以“条条”为主的项目制在运行中的诸多问题，并试图予以改变。不过，其实施效果还有待进一步考察。

从麦川县的实践来看，该县以第一批全国小农水建设重点县为契机，做出了一个“现代农业示范园”的支农资金整合利用规划，其目标是实现农田区“田成方、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”。第一期现代农业示范园包含7个行政村，实施时间从2009年至2011年，第二批包含15个行政村，实施时间从2012年到2014年。从第一期的实施效果来看，三年全县共整合财政支农资金26528万元，具体可参见下表1。

表1：麦川县第一期财政支农资金整合落实情况

从上表来看，三年在7个行政村整合投入2.6亿资金，其力度确实比较大。但是，这种整合只是一种物理整合，即统一步调在一定时期内把相关资金都投向一个区域。在实际操作中仍是各自为政，并没有建立一种部门之间有效协调，实现资源整合效益最大化的机制。因为支农资金的整合主要是由财政部门牵头进行，财政部门也只是一个“条条”，与其它职能部门基本上是平级的，手中没有更多的行政工具去推动这项工作。结果导致召集部门开会的时候，其他部门要么不来，要么派个一般工作人员过来，无法当场达成任何协议。这种流于形式的整合不仅没有解决项目制的原有问题，反而在一定程度上加剧了问题的严重性。具体而言，当前的项目制在实践中仍然面临下述问题：

1、部门之间的协调性差。实行项目制之后，各个部门每年的任务就是按照项目指南向上申报项目，项目获批后进行规划设计、招投标、实施完以后组织验收审核等。由于各个部门都是按照本部门的项目指南进行申报，多个部门之间的项目指南有可能导向同一项目。比如同是修路，移民局、扶贫办、发改局、国土局都有相应的项目。并且各个部门的审批程序、资金下拨速度有快慢，导致部门之间项目“撞车”的现象时有发生。尤其是进行支农资金整合以后，各个部门都只是知道一定时期内项目重点建设的区域范围，财政局根本没办法召集各个部门来开会讨论更为详细的计划。最终的结果就是，各个部门都把项目投向这一区域，项目密集度急剧增加的同时，却没有有效的协调，导致部门之间的项目冲突更是明显。

一般而言，发生这种事情后，只能是资金下拨慢的部门重新更改规划，并且逐级向上申报备案。像国土部门就常常遇到这种情况，作为垂直管理单位，国土项目主要是中央专项资金，审批程序相对繁琐，一个项目从立项到开始实施至少要2年时间。在这两年内，其他部门都在实施项目，有可能待其施工队进场后，发现项目早已被别的部门实施完成。在访谈中，土地整理中心一位专门负责此业务的副主任对此相当郁闷，不停地抱怨道：

我们的审批程序要严格、复杂的多，常常等项目审批下来后，到现场一看，人家已经做好了，又得走程序变更。现在村民在施工过程中提出更改意见都不怕，麻烦是麻烦，但那些变更都是小变更，现在最怕的就是这种别的项目提前施工后的更改。我们的更改不能超过原规划的20%，但那些更改一改就可能是大幅度。上次一个项目，人家连我们设计的主干道都提前做了，你能有什么办法？部门之间协调是协调，但上次在**镇，人家小农水项目说怕重复，借我们设计看看，结果直接照着我们的设计图做了200多万元的工程，后来设计公司都要去起诉他们。从那以后，我们再也不跟别的部门协调了，都搞怕了。我现在就希望找一个完全没有项目进去的区域实施项目，反正我们的资金量也大，能为一个区域提供全面的机耕道、水渠等功能建设，不需要别的部门配合。

从国土部门的反馈来看，因为缺乏本级政府的通盘规划，部门之间的各行其是最后导致的就是相互之间牵扯不清，以至于实力强大的部门对于资金整合表现出强烈的抵触情绪，都希望划定区域，单独实施。据悉，从2013年开始，麦川县的土地整理项目已经开始了单独运作。随着这笔大额项目资金的撤出，麦川县的支农资金整合运作也已经濒临宣告失败的境地。

2、业务工作与综合治理的矛盾凸显。实行项目制以后，部门面临的一个重要变化就是需要跟农民直接打交道。以前，部门只是负责业务工作，这些工作大多是机关工作，无需下基层。正所谓“上面千条线，下面一根针”，所有的业务工作都是下沉到乡镇一级，再由乡镇政府与千家万户的小农打交道。项目制改革以后，所有业务部门都是绕过基层政府，直接与万千农户打交道。然而，在当前的中国国情下，在充满着浓郁乡土性的基层社会，部门按照纯业务技术的方式与农民打交道必然面临着诸多困境。

案例：麦川县第二个土地整理项目于2009年落户华岗镇的两个村，在土地整理之前，已经找农民签过一份意见书，农民都同意进行土地整理。在施工之前，也找村干部看过设计图，但在实际施工过程中，村民提出了各种意见，整个施工方案也一再更改。其中一次，施工方按照村民的意见将水渠进行更改，花几个月走完程序再去施工时，因为需要占用另一个村土地，无论怎么做工作该村都不让，两个村还差点发生械斗。部门只得再次更改规划，如此反复，也导致项目工期不断延长。此后，由于施工质量确实存在一定问题，村民又在整理后土地重分的过程中因为质量好坏不一，无法达成一致意见，导致项目只能一再打补丁予以完善。其间，村民又提出要求弥补这几年因为无法耕种带来的损失。而土地整理中心只有项目经费，任何项目即便涉及占田占地都是没有补偿资金的，更何况是这种误时补偿。所以，这个项目已经耗时近五年，到目前为止，仍未能正常验收。

这个项目其间经过了无数曲折，两名副县长都曾亲自到现场协调，仍未能解决问题。如果说此前因为工程技术问题，部门还能一再弥补，尽量做到群众满意，那么，当前的土地无法分给农户以及补偿问题，部门则明确表示无能为力。然而，土地不能一直抛荒，项目也不可能一直不验收。遇到这些困境，部门也希望乡镇政府能出面解决。有趣的是，乡镇政府虽然也多次出面，但每次都是极不情愿，“项目实施的时候从来都不跟乡镇打声招呼，每次都是出了问题就来找我们”，乡镇的这种抱怨真实地反映了当前项目实践的生态。所以，对于项目实施中的矛盾，只要不是冲突严重，不会出现上访之内的事情，以至于影响乡镇政府自身的考核，乡镇一般也是能躲就躲。原本是一个国家出资改善农民生产条件的好事，最后弄得部门、乡镇、村民都是满腹怨气，好事变成了坏事。

由于条块之间的这种分歧，时间一长，就形成了由施工方自行处理的格局。施工方拿到图纸之后，能实施就按照图纸实施，不能实施就自己再找地方实施，反正只要验收时做够了中标时要求的总工程量就行。这种“项目漂移”的情况相当严重。我在华岗镇茶山村访谈到一个施工老板，他坦言：

我在华岗镇做了一个350万元的小农水项目，项目规划是在水井村，但我们跟他们村民发生了冲突。我已经把拉料占用的田土平整了，他们说没平整好，还扣留了我的施工车辆。打电话给部门和乡镇，他们都只是打个电话问了下，都不下来解决，算了，我也不差那几百元（被扣的施工车辆），大不了不在你这里做了。我就把剩下的工程都移到我们村去了，那个工程我移了70%以上。反正哪里好做我就做。

实际上，正是凭借能够随意移动项目，施工老板现在成了村庄的大红人，很多村民都提着烟酒上门求他为自己田里做点项目。这种做法极大地降低了工程成本，因为是农民自己求着他做项目，所以农民都会主动把原本包含在工程预算内的前期清理工作为其做好。并且，他只做好进材料的地段，那些需要占田占地的或者交通不便的地方一律不做，所以都很难见到一条完整的渠系。

部门只负责业务工作，在超出技术范围之后，就很难与农民进行有效的沟通。而且每个部门都只有少数几个工作人员，人力与业务量远远不成比例。乡镇尽管在税费改革后，已日益变为“悬浮型政权”，但在日常治理中还是与农民保持一定的联系，相对更能处理这些问题，只是因为事情不在其职责范围之内，便不愿插手。在某种程度上，项目制的实践最后就演变成了施工老板的独角戏。贺雪峰曾在分析当前农村利益密集型地区的分利秩序时，指出当前的地方政府和地方势力（灰黑势力）正结成一个新的利益共同体，前者利用后者来对付钉子户，后者依靠前者大量承接国家资源。这样一个逻辑同样适用于此处的分析。在项目运作中，对于部门而言，只要完成相应的工程量就可；对于乡镇而言，只要不上访就行，至于施工老板会利用这些资源做哪些文章，乡镇和部门谁也不会去关心。正是由于他们的放任自流，才最终导致了施工老板的迅速膨胀，这种无限度的自作主张背后，不仅带来了整个国家资源的严重浪费，而且因为施工质量不过关、施工不完整等遭致农民的怨声载道。并且这种怨气还因为有求于人家而不敢声张，只能保持着一种“做了总比不做好，做一点总比一点都不做好”的低度满足感。

项目管理的这种失控绝不是项目运行的一个意外后果，而有其深刻的内在根源。国家在加大专项转移支付力度之后，又转而提出“进一步加大支农资金整合力度，提高资金使用效率”，说明其已意识到当前资金分散使用的危害，及其背后的“条条”所隐含的职能方向。只是，以财政部门这个“条条”来进行整合，仍然只是进行一些技术上的调整，没有从根本上解决问题。

3、项目的申报规则迫使部门层级之间面临新的成本收益计算。项目制的一大特色便是改变了原有的行政分配性的财政结构，实行竞争性的项目申报与获取方式。在此格局下，每一个部门都面临着向下审批与向上申报两种业务，即在审批下级项目申请的时候，其自身也面临着更上级部门的审批。以市级部门为例，一旦项目审批不慎，造成县级部门的项目实施缺乏成效，那么，在下一轮的项目申报中，相应的省级部门也可能为此而减少对该市级部门的项目审批额度。处在这样一个“条条”的层级体系中，每个部门都必须计算自己所审批项目的成本收益值，并力争做到成本收益最大化。

然而，在实践中，项目制在最大限度地调动了下级部门积极性的同时，也面临着无法识别竞争对象的新问题。一般而言，各个部门会在每年的一定时期内下发项目申报指南，指南会指定本年度的项目申报名目及其额度。下级部门通过信息收集汇总后形成项目库，再根据指南有选择地向上申报。在省级范围之内，这些项目经过县、市、省级部门一级级筛选，最终由省级部门按照区域打包审批或者直接按项目申报审批。这其间存在的一个问题是，因为缺乏一个客观的评判标准，上级部门无法通过一个明确的指标确定手中的项目资金究竟应该批给哪个申报者。一方面，项目审批部门需要确保自己所批项目的边际效益最大化，另一方面，又缺乏明确的可辨识标准，由此给项目的申报与审批带来了新的难题。

从上述分析可以看出，项目制的实践，虽然使得“条条”相对于“块块”有了更大的主体性，但是同一区域内不同的“条条”之间，“条条”与基层社会之间，不同层级的“条条”之间都面临着很多新的困扰。这些问题往往被“条块关系”这个大的矛盾所掩盖，但却是真实地存在于项目运作之中。值得进一步探讨的是，这些问题在实践中是否已经找到了相应的解决办法？

三：条块协作

在试图规避“块块”的弊端之后，各职能部门并没有如改革设计所描述的，顺利实现理性化、技术化等治理理念。相反，鉴于现实中项目运作的错综复杂，各部门不约而同地在实践中选择了与“块块”结合，以力图通过府际联动来顺利推进各项项目运作。

具体而言，各个部门主要是借助领导联系点这个平台，来进行项目资金的整合利用。相较于财政部门主导的支农资金整合，由联系点领导牵头进行的项目整合，尽管资金使用效益未必能达到最大化，但对于部门而言，则是一个明显边际效用最大化的整合模式。其关键就在于重点打造的联系点一般都是党委政府一把手的联系点，由他们牵头进行的整合其实就相当于是块块在整合。如果说部门主要负责业务技术的话，那各级党委政府在协调方面则具有无与伦比的优势。这种整合模式能有效地承担各种协调功能，让部门回归到自己的业务范围之内，并且为部门带来远远超过自身单独运作的利益。

    1、整体效益。部门单独实施的项目，一般都是在项目立项之后再找设计院进行该项目的专门设计，设计范围严格限制在本部门的业务范围之内。但是，在领导联系每个村庄之初，都会制定一份村庄项目规划。这份规划一般都会涵盖农民生产生活的方方面面，并且基本上是把辖区范围内所有的项目都统和进来。

    这种完整规划的一个好处是可以最大限度地保障项目实施的完整性。如果依靠单一项目，比如小农水项目，它只是负责一个流量以下的渠系建设，不能进行主干渠建设，如果这个村庄需要通过主干渠从水库引水，主干渠不通，后面的毛渠建设再好也没有意义。在没有块块协调的情况下，单个村庄依靠自己的力量能争取一个部门的项目就不错了。比较常见的就是A部门在甲村修了主干渠，B部门在乙村修了毛渠，最后两个村庄都因为渠系的不完整而没法正常使用。待到多年后另外的部门再来配套时，前期的建设极有可能因为没有使用和管护而遭废弃。所以，以块块为主的项目整合带来的不仅是项目数量的增多，更是由于其完整性带来了实效性，是对项目运作的质的提升。

此外，这种完整性还能最大限度避免“最后一公里”现象。当前的项目实施一方面由于项目资金的客观限制，另一方面由于财政资金配套的压力，导致“最后一公里”现象极为普遍。

以资金配套为例，麦川县2012年的财政转移支付是4.4亿，但是各种各样的项目配套资金高达9000万元，高达整个转移支付的近1/5。如果全部支付这些配套资金，会给财政带来巨大的压力。这还只是申请下来的项目所需的配套资金，实际上，还有很多项目因为配套资金要求太高而未予申请。周雪光曾指出当前的项目制是一种自上而下的“钓鱼工程”，会引发地方政府负债搞建设。但是，中国的政府间历来是“上有政策下有对策”，地方政府对此很快就有了应对之策。

根据调研，现在通行的做法是把项目先申请下来，地方政府少配套或根本不配套，虽然材料上一应做全，但最终在招投标的时候都有一个潜规则，即这个项目明面是多少，实际又只有多少资金，施工方只需做够实际的资金数额就可以了。这也是部门的无奈。而为了玩转这样一个反控制，是需要以资源流量的耗损为代价的，否则一旦被捅出去就要面临套用国家资金的严厉后果。而因为有了这样一个“交易”，施工方也会更加肆意，真正落实到工程上面的资金就会更少，据多个知情人透漏，一个工程能做到项目资金总量的1/2就不错了。如此，即便原本在设计上保持相对完整性的项目，在实施中留点尾巴就成了常态。

然而，当领导在建设自己的联系点的过程中，所有的配套资金都是毫不含糊。不仅想尽一切办法争取项目资金，甚至会用财政兜底的方式解决。这样不仅可以避免由财政配套缺失导致的“最后一公里”现象，而且可以做到查漏补缺。这一点仅靠部门的机械组合是没办法做到的，只有在部门实施的基础上，结合“块块”统筹下的，相对具有灵活性的财政资金支持，才有可能实现所谓的全覆盖，从而使项目建设更好地为农民服务。

2、技术与治理分工合作。部门单独实施项目的时候，需要直接与千家万户的小农打交道，农民带有整体性的诉求常常会超出业务范围本身，使得部门无力处理。而在联系点的建设过程中，有专门的团队负责部门之间的项目协调以及与农民沟通，部门只需与农民协商业务范围之内的事情。此时，部门可以相应进行一些更好的规划，或者将一些先进的理念变成现实。

比如，在麦川现代农业示范园的建设过程中，原本是想做到“田成方”。即把所有的土地平整之后，小块变大块，重新划片承包，并在此基础上进行直线式的道路和水渠建设，这样便非常有利于机械化操作。这个规划是完美的，但是，这个工作仅凭单一部门的力量也是绝无可能做到的，它牵涉到大量的农民工作，会面临少数“钉子户”的困扰，还要面临一些政策上的风险。所以，在两期现代农业示范园区域内，该规划基本上只是一个设想，最终还是按照原有的分散的、弯弯曲曲的道路、沟渠进行建设。

而在领导联系点内，哪怕只是出于政绩的冲动，只要领导表示要求做，具体操作人员都会想尽一切办法去实施。在新寨村这个副省级领导联系点，目前已经完成了位于村口的第一批500多亩的土地整合任务。这种土地整合，是绝大多数农民所欢迎的。面对此前分散的耕作条件，一位老农曾站在他狭长的三垄土地上，对笔者表示，“国家不能只给我们钱，还要给我们权”，这个权就是希望集体调整土地，以便于集中耕作的权力，有了这个权力，他们就有了对付少数钉子户的合法性。此前的部门虽然也希望实现这种目标，但他们给不了农民这种权。只有在重量级领导的指挥下，一方面，基层政府和村干部有足够的压力和动力去治理钉子户，另一方面，也有更多的资源流量来制服或者收买这些钉子户，农民的渴望，部门的理念也才能变成现实。

    3、小投入大收益。对于部门而言，积极投入联系点的建设，绝对能实现低投入高收益。简单而言，这些收益可以分为几个层面。首先，可以向上级部门展示本部门的业务水平。因为有联系点领导的协调，可以解决一系列以前由单个部门没办法解决的问题，而且可以整合其他部门的资金共同完成一件事情，从而使得“20万的项目可以做出200万的效果”，项目实施的视觉效果得到极度彰显。待上级部门领导下来检查时，必定会把其当成花小钱办大事的典范。

    其次，可以实现项目积聚。在调研时，部门领导都强调，即便是扶贫项目，在分配过程中也要强调“锦上添花”，而绝不“雪中送炭”。这并不是部门出于官僚主义逻辑，喜欢做形象工程使然。而是在当前充满竞争性的项目申请过程中，任何一次项目申请都是以既有项目实施为依据，所谓“做得越好给的钱（项目）越多，给的钱（项目）越多就做得越好。你做得好，就说明上级给的钱没白给。要是撒胡椒面，看不出整体效果，那上级怎么知道你到底做了事情没有？”

案例：前任县委书记联系点立新村，利用土地整理项目资金200多万元，先后平整了1000多亩土地，再重新划块承包给农民，并按照这种井字格配套修建了机耕道和水渠。后来书记又协调新农村建设、小农水等其它项目资金近千万元集中打造这个点。在多方运作下，该村不仅被评为省土地流转示范村，并且在省政策研究中心的积极斡旋下，于2012年在此召开了一次国家级土地流转现场会。会议充分交流了立新村经验，国土部官员对此也是高度肯定，随后为该县批复了4.2亿土地整理项目资金。

“扶强不扶弱”、“赢者全赢”已成了当前项目运作的普遍逻辑。从2005年县国土资源局土地整理中心开始申报项目以来，总共才获得1.8亿项目资金，如今4.2亿就这样轻易收入囊中。并且，这4.2亿不仅是实实在在的项目资金，更是一种隐形的运作资源。以这4.2亿为支撑，他们可以向市、省申请更多配套资金，最终实现上至中央、下至地方的一边倒倾斜。从200多万元的“投入”到4.2亿乃至更多项目资金的“收入”，如此巨额的项目积聚，不能不说是在当前竞争性的项目获取规则下，当地部门的一次巨大胜利。当然，如果立新村没有被作为领导联系点进行综合打造与运作，从而吸引上层领导不断前来参观考察，要想完成这种小投入大产出的项目运作几乎是不可能的。

财政部出台的《意见》中，曾提到要“形成在同一项目区资金的统一、协调、互补和各有关部门按职责分口管理的‘统分’结合的工作联系制度”。这一理念在财政部牵头进行的支农资金整合过程中，并没能实现。相反，在领导联系点的建设过程中，由于领导作为“块块”的身份，能够统筹各种政策工具，综合运用多种行政资源，不仅能够相对实现项目的有机整合，而且能够协调处理项目实施中各个层面的关系，这些都为部门项目实施搭建了良好的平台，各个部门也都乐意参与其中。

    四、条块共谋

以财政体制改革为基础推动的此次条块关系变革，不仅是为了解决改革之前的“地方主义”的问题，也内含着一套新的理性化的治国理念。只可惜，理念与现实总是存在差距。看似获得主导权的“条条”，基于自身利益算计，主动迎合了“块块”的需要。从而使得以“条条”为主导的治理体制被“分级治理”机制所俘获，原有的改革目标未能达成。并且，新的条块协作很快发展为条块共谋，即相互合作，共同致力于本辖区的利益最大化。对于整个国家治理绩效而言，这样一种协作背后存在巨大隐忧。

1、国家治理资源的过度使用。一个理想型的项目运作边际效益最大化的状态，应该是块块既能够有效协调条条之间的项目运作，实现项目之间的有效衔接，又能够尽可能地避免项目资源的浪费，将所有项目资源物尽其用。然而，条块结合之后，为了达成共同利益的最大化，总是期望着以这样一个典型来向上级“榨取”更多的项目，由此导致在当前的联系点建设中存在大量的资源浪费问题（图1）。

正如上图所示，在没有领导联系时，该地的项目基本上处于不足的状态，而在领导联系点，随着项目资源的不断增加，必然会在某一点超过当地的需求量，出现资源投入越多，整体项目效益越低的边际效益递减情况。并且联系点领导级别越高，所能协调的项目数量越多，越有可能出现这种低效益情况。因为在当前的供需格局下，农村的公共品服务按照生产生活型、公共设施型、外观型三个层次来划分，越往后民众的需求度实际上越低。更何况国家的资源是有限的，虽然这些超前建设有着更好的项目整合效益，但是是以调整更多急需的基础设施建设资金为代价的。在资源总量既定的情况下，这样的超前建设整合越好，整个国家资源的使用效益便越低。而且，相较于联系点领导协调之前的低成本低收益，这种高成本低收益的行为显然具有更大的浪费性。

2、竞争性对公平性的侵蚀。上述边际效益递减的问题实际上与项目资金的竞争性获取的规则设计有密切关系。项目资源的竞争性获取本质上是中央为了调动地方的积极性，但在实际中，缺乏客观可操作的规则。在“僧多粥少”的格局下，为确保所投放的项目具有一定的成效，上级部门在审批的时候也往往倾向于向领导联系点等综合性打造的点倾斜，避免撒胡椒面。这种逻辑的盛行也就导致各种资源不断聚集于少数几个点，造成了资源分配的严重非均衡。

以新寨村为例，该点因为剩余大量的村道建设资金，就将其挪至一些需求度极低的景观设施建设。县委一领导私下坦诚，这些点超前建设至少十年。然而，在另一些急需项目资金改善基本的生产生活条件的地方，却因为项目无法产生聚集效应，无法申报到相应项目。县小农水项目负责人说，“2012年全年有小农水项目资金2000万，大都投到点上去了，面上其它100多个村只有100来万。现在很多地方的水利设施都损毁严重，急需修补的地方就有四十多处，但现在没钱啊。我们也是没有办法，如果不投到点上去，集中建设，上面下来检查就看不到效果，明年再申报这个项目就不好说了”。

该负责人的表述深刻体现了当前这种竞争性的无奈。更为严重的是，这种极度不公平的项目分配方式引起了绝大多数农民的极大不满。“凭什么他们吃肉喝汤，我们连稀饭都没得”，“只有他们是政府的儿子，我们就不是”？国家原本是希望通过这种资源反哺增强农民对国家的信任，提升自己的执政合法性，然而，在实践中农民不断发出的这些质问极大地消解了这些制度目标。理念与实践之间的这种错位，不能简单地归结为部门的形式主义与“政绩工程”，也不能笼统地指责地方政府的“地方主义”倾向，毕竟他们只是将规则最有效利用而已。更为根本的还在于如何进一步修正当前改革设计的技术问题。

3、国家治理理性化的缺失。按照改革设计，所有的项目申请、审批、实施等等都有一整套完整的程序，并且遵循严格的数目字管理。对于部门而言，这些材料必须准备地至臻至善，尤其是在数字处理方面，不能有丝毫纰漏。这也是走向现代国家治理的必经阶段。然而，由于部门为了达成条块协作，主动让渡了部分主体性，使得这些看似完美的程序仅仅具有了形式上的意义。在项目实际运作中，联系点领导不断通过各种方式摆脱项目设计的规制。

案例：新寨村的建设一共耗资8000多万，其间至少存在以下几个方面的项目资金非正规使用：一是资金套用。该点是拆旧建新，但动用了易地扶贫搬迁资金598.8万，并给予所有愿意建新房的人补助农村危房改造资金，共涉及资金520.96万。二是项目重复与漂移。该村获得的土地整理、村道建设、烟水工程等多个项目其实是针对同一工程，没有用完的资金再移到其它未获批准的工程，其间涉及资金近2000万。三是项目寻租。村庄的拆迁与改造需要村干部大力配合，为调动村干部的积极性，便将所有外墙粉刷的任务承包给了该村的村干部，导致原来是1万元/户的设计标准，村干部在实际运作中变成了7万元/户，350万只装修了55户，致使该项目需要不断追加资金。

上述这些非规范性运作大量存在于点的建设中，联系点领导甚至公开宣讲：“规则是死的，人是活的”。部门领导人也说，“上面检查的人都知道这是哪个领导的点，谁会那么较真啊，他傻啊？”正是基于这种心照不宣的默契，致使整个项目运作存在巨大的监管漏洞。也就是说，改革不仅没能规避“块块”的乱象，而且还通过各种程序为其披上了合法的外衣。当部门出于运行困境让渡了其主体性之后，整个改革实践已经回到了“条块协作，以块为主”的老路上。

   五、结论

分税制以来的财政转移专项化的改革立基于新的央地关系，寄希望于重构当前的条块关系，并以此为契机，导入现代行政国家的一些技术理念，力图实现“技术治国”。然而，实践证明，新的制度设计尽管给予“条条”相当大的自主性，但并没有同时遏制地方政府的自利性，“项目治国”也因为“条条专政”陷入困境，最终不得不依赖于领导联系点这一条块协作机制。但是，这一机制并不是项目实践的一个次生机制，虽然必然在某一点存在，但对于整个项目运行而言，具有偶然性、非均衡性，由此导致协作的非制度化运行。并且由于既有制度设计的漏洞，二者的结合往往导致条块共谋，对于既有的央地关系提出新的挑战。在这个意义上，当前的改革远未实现其初衷。

实践表明，央地之间、条块之间从对立到协作乃至共谋都是变动不居的。其间不存在永恒的对峙，只有根据各自利益不断进行的利益博弈。且央地与条块之间的相互嵌入更是增加了其博弈的复杂性。如何厘清其背后的互动机制，进而构建一个相对“中庸”的联动机制，还有待进一步的研究以及更多的改革智慧。