耕 地 调 整    叶 屋 模 式

叶屋村有党的基层组织、村民自理组织、农村集体经济组织，及其较为完善的制度。这些组织在村经济和社会发展中起到了应有的积极作用。

2008年8月至2010年5月期间，叶屋村民小组自发进行了全面的耕地收回、分配和置换调整，将村民所有分散经营的自耕田地和鱼塘全部收回，进行统一分配和置换。通过收回分配置换的调整，彻底改变了过去村民零星分散的土地经营方式，村民在集中连片的耕地上开展农业生产，促进了生产规模化，发展成为种养专业户，解决了1981年大包干后产生的农户承包土地细碎化问题，极大地提高了生产效率。叶屋村民小组充分发挥村民自治的积极作用，在山区闯出了一条实现农业土地适度规模经营的新路子。

叶屋调整耕地的做法，可以用“收回、分配、置换”六个字来概括。

第一步，全部收回耕地。2009年冬，叶屋村民小组将村民所有水田、旱地和鱼塘的经营权收回到村集体。收回的耕地分两类，一类是1981年村集体分配给村民承包经营的耕地（与2009年村里实施“耕地异地开发”的耕地一并简称原承包耕地），另一类是之后村民自主开垦荒地的耕地（简称开荒耕地）。

    第二步，统一分配耕地。叶屋村民小组把耕地全部收回村集体后，制定出村民较为满意且简单易行的发包方案：

    一是明确了耕地分类分配。将所有耕地分为水田、旱地两类，其中把鱼塘纳入水田类。

    二是明确了原承包耕地和开荒耕地的分配细则。原承包耕地，以户按人口平均分配，具有承包权和经营权，承包经营年限为20年。开荒耕地不分配，由开荒者经营，但不具有承包权，只有经营权，开荒者要向村集体缴纳租金（水田40元/亩、旱地10元/亩），经营年限为20年；开荒者也可以不经营开荒耕地，开荒耕地由村集体发包给他人经营。

    三是明确了耕地分配对象范围。水田类土地按户籍在村里并在家务农人口平均分配；外出人员不分配水田，只分配旱地。

    四是明确对外发包耕地范围。经过精心策划分配，耕地经营面积基本满足村民耕种需求和意愿后，剩余的耕地由村集体向外发包。

第三步，合理置换耕地。农户可按照各自的意愿申请经营旱地、水田或鱼塘，经村民小组同意后农户之间可进行耕地置换。村民小组按照“耕者优先”、“大者优先”、“同等条件抽签”、“连片经营”、“顺延扩充”、“按比例置换”的原则确定分配的地块和置换地块的位置。“耕者优先”是指把分配耕地的地块优先发包给在耕农户。“大者优先”是指同一地段的地块优先发包给在耕面积最大的农户。“同等条件抽签”是指同一地段的地块，在多户条件相同的农户都有意承包的情况下，由村组织以抽签方式决定发包给哪户农户承包。“连片经营”是指鼓励村民按户将相邻的地块整合一起经营，达到连片经营。“顺延扩充”是指农户在耕的鱼塘、果园、种桑等地块未达到分配承包总面积的，可从鱼塘、果园、种桑等地块边上顺延扩大置换地块，达到承包面积。“按比例置换”是指鼓励村民单一承包经营水田或者旱地，规定分配的水田与旱地，可在村民之间按1∶2的面积进行置换。

回收前的耕地经营情况。1981年，叶屋开始实行家庭联产承包责任制，村里将田地按水田6等，旱地5等的优劣等次以人口平均分配发包到户，全村18户110人承包水田115亩，旱地103亩，人均承包水田1.1亩，旱地0.8亩。农民承包土地处于绝对平等的状态，农村集体没有预留机动地。　

90年代后期，村中部分先富起来的少数农民，为突破土地资源限制扩大生产规模，投入资金开垦未利用地，其中5户利用荒沟、荒滩开挖44亩鱼塘，利用低畦水田投资开挖鱼塘的达到19亩，6户利用荒丘、荒山炼山种果，开发旱地面积14亩。逐渐地，不同的村民实际经营的土地在数量和质量上变得很不一样。2009年底全村35户173口人，实际人均经营土地1.7亩，其中小于1亩/人的6户34人，占总人口的20%，大于2.5亩/人的4户21人，占总人口的12%，1.5～1.9亩/人的9户37人，占总人口的20% ，最多的一户人均5.1亩，最少的一户人均0.6亩。

解决回收耕地争议问题。支持和反对集中调整耕地的村民分成两派，拥有耕地数量多质量好的持反对意见，相反的就积极推动耕地调整。围绕着是否进行耕地调整，叶屋村开始了马拉松式的讨论，召开村民家长会近三十次，这期间既有和风细雨式的说服，也有暴风骤雨般的争吵。村民小组顶住压力，敢于作为，以村长为带头人的村理事会组织了强而有力的群众说服工作。一方面以宗以房将村民分组，安排同宗同房的理事会成员上门谈心，做通同宗同房农户的思想工作；一方面组织支持耕地调整，热心推动改革的村民协助做其兄弟、朋友的工作。最终大家取得了三点共识：一是叶屋村的所有土地是属于叶屋全体村民集体的，不是那一家那一户的私有财产，人人都有同等的权利，娶进来的媳妇和新出生的孩子应当有土地，去世的老人和嫁出去的闺女应当把土地让出来。二是土地优劣是相对的，缺乏水利设施和交通条件可以依靠集体的力量进行改造；三是各家各户的土地七零八落，即使有较多一些的土地也产生不了效益，只有连片规模化经营才能出效益。

回收耕地的决策实施。2010年2月3日农历二十的村民家长会，全体35户家长一致同意将各自承包、经营的农用地，各自开垦的荒地，全部集中起来重新调整。在取得基本共识的基础上，为了顺利推进土地改革，叶屋村理事会带领全体村民做了两项基础性工作：一是丈量土地。35户家长共同对全村所有土地面积进行丈量记录，明确了可重新发包的水田、旱地、鱼塘的面积及位置，把全村的全部耕地资源置于阳光之下，打消部分村民调整耕地暗箱作业的疑虑。二是进行农田基础设施建设规划。明确建设的机耕路、灌溉渠道大小、走向。通过实施农田基础设施建设改善生产条件。

破解分配耕地的难题

耕地分配的难题。叶屋村并不是所有的村民都居住生活在村内，也不是所有的村民都分配承包了耕地。长期在村中居住的村民有30户，从1997年最后一次耕地小调整到2009年，村里新增人口40多人，部分农户成为占有耕地极少的农户。哪些人可以分配承包土地，承包怎样的土地，成为耕地分配的另一个难题。特别是开荒耕地怎样处理，问题更为棘手。

　　破解耕地分配难题。村理事会深入到各户做思想工作，召开多次家长会征求意见，最后通过家长会议决定，一，耕地按水田、旱地两类分配，其中把鱼塘纳入水田类。二，水田类土地按户籍在村里并在家务农人口平均分配；外出人员不分配水田，只分配旱地。三，开荒耕地不分配，由开荒者经营，但不具有承包权，只有经营权，开荒者要向村集体缴纳租金（水田40元/亩、旱地10元/亩）。四、耕地经营年限为20年。通过向村集体缴纳租金的方式解决开荒耕地的承包经营权问题。村理事会的决定，体现对开荒耕地村民的历史劳动和投入的尊重，体现对村民平等地位的尊重。

突破置换耕地的障碍

置换耕地的障碍。叶屋耕地调整的最终目的是一户一田一地或者一户一田、一户一地，实现以户为单位连片经营水田或旱地。耕地连片经营靠耕地置换来完成。耕地置换面对很多难题，集中在，一是耕地优劣差异问题。由于耕地距离村庄和交通道路远近位置的不同，优劣明显，互换困难。二是耕地历史投入问题。鱼塘建设投入，产出周期长的农作物投入比较大，如果园、桑园等，在不可能有统一合理的补偿情况下没有人愿意置换。

突破置换耕地的障碍。为解决这些问题，村理事会做了艰苦细致的思想工作，第一，消除耕地优劣等次因素。在落实耕地重新发包方案之前，由村集体出资16万元修建了4公里机耕路，做到了所有地块机动车通行便捷；由村集体出资13万元，修建了2公里农田排灌渠道，做到了所有水田排灌顺畅。第二，制定合理的置换原则，保证耕地置换的顺利进行。一，制定了“耕者优先”原则，解决了耕地经营者历史投入问题。二，制定了“大者优先”原则，明确了连片承包耕地的基本方式。三，制定了“同等条件抽签”原则，解决条件均等情况下的承包优先权争议问题。四，制定了“连片经营”原则，有效推动了规模经营。五，制定了“顺延扩充”原则，农户在耕的鱼塘、果园、种桑等地块未达到分配承包总面积的，可从鱼塘、果园、种桑等地块边上顺延扩大置换地块，达到承包面积，方便农民扩大生产。六，制定了“按比例置换”原则，解决了水田和旱地不同类型土地的置换问题。

耕地调整的成功经验

叶屋耕地调整的成功实践，至少给了我们三点启示，第一，农村耕地调整是农民的迫切愿望。目前农民的确存在调整耕地的迫切要求，农民愿意放弃一些眼前利益追求解决土地细碎问题，追求适度经营耕地。第二，农村耕地调整需要一个过程。耕地调整触及了村民的核心利益，需要协调的矛盾多，情况复杂，调整过程会比较长，需要足够的耐心。第三，农村耕地调整要尊重农民的意愿。农村完全可以通过村民自愿实现耕地调整，只要让农民以真正民主的方式进行沟通、协商，可以找到解决的方法，政府在耕地调整中，应起到的是指导或引导作用。

叶屋耕地调整实践为全市耕地调整总结了经验。

一、充分发挥村民小组的自理作用。农村耕地调整首先是农民自己的事，必须充分发挥农民特别是村集体的积极性，依靠农民自主协商解决耕地调整中遇到的矛盾和问题。2008年8月叶屋村小组换届，经民主选举，原组长继任，副组长、会计、出纳等村干部从村中各房人中产生，群众基础好，代表性强。通过组织村小组干部到同宗同房农户中发动耕地调整，事半功倍。

二、兴建农田基础设施，减少土地优劣差异。由于土地承包到户时农村采取了好坏、远近搭配的方式，农户承包地较为细碎分散。虽然随着农村交通、水利等基础条件改善，土地优劣差异有所缩小，但大多数地方特别是山区，土地优劣差异还比较明显。在实行耕地调整前，叶屋依靠村集体收入，建设机耕路、农田排灌渠道，基本消除农田优劣差异，为耕地调整创造有利条件。

三、尊重历史与兼顾公平，两者间取得了平衡。“增人不增地，减人不减地”的实践客观上造成了两个消极的后果，其一是农村内部土地分化明显，少数人拥有较多耕地，而土地包干以后出生的农民则可能成为失地农民；其二是农村出现了脱离村庄但却继续拥有村庄土地的人口。“增人不增地，减人不减地”的政策与公平原则是有矛盾的，目前农村的这种矛盾已经越来越突出，若不解决，进行“土地调整”是不可想象的。再者，部分农民开垦四荒地，也使少数人拥有更多土地。叶屋的耕地调整规定开垦的耕地开垦者向集体交租后，经营权归开垦者，所有权仍然是集体的，并通过制定“耕者优先”原则，把土地优先发包给在耕农户，以及“大者优先”的原则，把同一地段的土地优先发包给在耕面积最大的农户等的调整办法，赋予了原土地经营者对在耕土地的选择优先权，体现尊重农民历史耕作的付出，巧妙地找到了利益的平衡点。

四、信息公开，做到公平公正。一是村理事会组织村民家长丈量全村土地面积并予以公布。村民能够在充分了解地块的分布和面积的情况下，分析各自的优势，合理调整置换耕地计划，减少置换耕地的矛盾。二是村理事会深入农户全面了解村民发展意愿和规划，分析可能发生的纠纷，及早协调解决矛盾，营造多赢结局。

 

 

附

 

 

阳山县副县长唐存伟同志到石牯塘镇萤火叶屋考察