一、背景介绍 
     
    自1992年山西省佐云县试行开展农村低保（最低生活保障简称低保）工作以来，全国各地农村在2000年以后逐步建立农村低保救助制度，2007年全国实现农村低保全面覆盖。据国家审计署2012年第34号文件《全国社会保障资金审计结果》显示：截至2011年底，全国城市和农村低保对象分别有2256.27万人和5298.28万人，分别比2005年底增长7.25%和551.04%；城市和农村低保月人均补助水平分别由2005年的73.34元和28.37元，提高到2011年的227.92元和100.07元；2011年全国城乡低保资金支出1284.14亿元。低保作为再次分配的重要手段，体现了社会主义市场经济“兼顾公平”的理念，对于农村贫弱阶层的救助彰显了国家的道义担当和社会主义制度的优越性，并发挥着维护基层社会稳定的战略性功能，因而，农村低保在我国是一项具有扶弱济贫、救助伦理性质的重要政治制度。每年近千亿元的农村低保资金在基层是如何运作的、效果如何是关系国计民生、社会稳定的重大问题。下面以C市鹦洲乡为例展现中国农村低保制度的现状并分析其中存在的问题与原因。 
    C市鹦洲乡共有耕地22724亩（其中水田2300亩），17个行政村，8238户，27174人（农业户7635户，农业人口26271人）。鹦洲乡比邻C市，交通便利，以农业种植为主，主要作物是棉花、柑橘、花木、水稻，全乡经济水平处于C市中上等。C市2005年试行农村特困救助政策，2007年实现农村低保全面覆盖。鹦洲乡共有低保706户，1128人；五保户225人；残疾人口604人，其中享受低保的有258户，264人。C市2013年7月农村C类低保标准是97.3元/月，临时救助金2600元/年。按照《C市农村居民最低生活保障制度实施办法（试行）》及有关规定，鹦洲乡的社会救助原则和社会救助制度如下。社会救助基本原则：1、应保尽保原则；2、属地管理原则；3、分类救助原则。救助制度主要有：1、城乡低保救助；2、城乡医疗救助；3、临时困难救助；4、其他配套救助包括水电医疗教育等。由于医疗救助主要发生在特定家庭，其他配套救助也不经常发生，本文主要以农村低保制度为考察对象，展示社会救助制度在基层的实践现状。 
    本文的任务是呈现农村低保制度运行现状，为此，笔者在鹦洲乡政府和鹦洲乡夏村进行了累计25天的驻村调研，本文材料皆源于此。本文综合运用定性方法和定量方法，在全面了解村庄情况的基础上，对夏村的低保数据、低保户信息做了统计。然后运用半结构访谈方法，向村干部、村民逐一核实低保户信息，并对特殊低保户（关系保、维稳保）做了个案访谈。通过对村组干部、低保户、普通村民等不同对象的访谈，本文尽量全面真实地反映农村低保运行的现状和村民的态度。本文结构如下：第一部分是背景介绍；第二部分描述分析在地方权力与关系网络运作中“关系保”和“维稳保”的产生及其对农村低保分配的影响；第三部分重点描述国家民政部门通过制定一系列具体的低保措施试图以规范化打破异化农村低保制度的地方权力与关系网络，然而基层组织在低保规范化过程中却面临着反规范化的尴尬现象；第四部分重点关注低保制度规范化中最为重要的民主评议制度和动态管理制度实践，并指出农村正在形成新低保观念；第五部分是全文的总结和政策建议。 
     
    二、权力与关系网络中的低保 
     
    夏村处于鹦洲乡腹部地带，共有283户，943人，7个村民小组，实有耕地面积938亩，年人均收入6300元。村中长期在外务工人员200多人，50岁以下中青年人大都在C市打零工，在家务农的大都是50岁以上的中老年人。 
    夏村2005年左右开始进行农村特困救助工作，2007年全市建立农村低保全面覆盖时夏村的低保工作才正式运转。夏村最早的5户低保全都是残疾家庭，低保金刚开始一个月10元钱，有些村民嫌钱少放弃申请。后来随着低保金慢慢涨到22元/月、50多元/月、60多元/月，村民越来越看重低保。低保成为一种炙手可热的公共资源，知情的农民想尽办法通过正当或者非正当途径争取低保名额，低保竞争也愈加激烈。2010年以前C市尚未建立全面具体的民主评议、入户调查、结果公示等低保实施制度，农村低保的分配秩序是相当混乱的。 
    同类的既有研究观察到了低保成为村组干部的工作手段，但并没有注意到私人关系（尤其是上级官员的关系）对低保资源分配的影响，更没有关注到县乡政府与农村组织在低保制度运作方面的不同逻辑。在本文中，笔者提出“权力与关系网络”作为理解农村低保运行现状的分析框架。 
     
    （一）“关系保”的产生 
    “熟人社会”是一个差序格局式的关系网络，费孝通将个体与他人的关系形象地比喻为投入水中的石子所激起的由近及远的波纹。自然村是一个熟人社会，但由多个自然村组成的行政村由于信息阻隔却是一个“半熟人社会”，打工潮的兴起、社会人员的流动性增强更加剧了“半熟人社会”的陌生程度，不同自然村的村民彼此之间虽认识却不熟悉，更不了解对方的脾气性格、家庭关系等信息。分散居住、流动性强的夏村便是此种意义的半熟人社会。在半熟人社会，群众相互之间不太讲面子、舆论约束力较低，加之与既有研究关注到村民小组中低保的分配策略不同，夏村低保的分配权并没有下分到各个小组，而是一直掌握在村两委手里，因而，私人关系的影响尤为明显。 
    夏村2007年开始实行低保时，低保规则比较混乱，低保公示制度形同虚设，很少有人清楚地知道谁在享受低保待遇，隐秘的低保成为非体制精英的资源和少数贫困者的福利。利用关系资源产生的低保户本文称之为“关系保”。依据“关系”的远近，夏村关系保的关系分为村内的关系和村外的关系两类。逐户核对信息发现夏村39户65人低保中，真正属于“关系保”的有7户，其中夏德佳一户是凭关系获得应该享受低保的正常户。7户关系保的情况以及村民反应如下。 
    1、夏德朝，一个女儿，他们的亲戚L在市检察院工作，亲戚L找区民政局干部打了招呼，夏德朝夫妇2010年评上低保。在2012年低保清理中，村委会决定取消夏德朝的低保名额，保留夏德朝妻子的低保名额。 
    2、路杰，两个女儿，上面领导给区民政局领导打招呼，他家里条件虽然不够享受低保但也不是太好。夏德朝和路杰二人的低保申请是自上而下的，从区民政局领取申请表，到村委会盖章。如今与夏德朝一样，路杰的低保名额被取消，路杰妻子仍享受低保。村民普遍反映其为关系户。 
    3、马大梅，两个儿子，一个在区电业局工作，一个在市政协为领导开车，家庭条件很好，马大梅夫妻两人都享受城市低保，一人一月180元。对此，村民普遍有意见。 
    4、刘四妹，马大梅的儿媳妇，40多岁，一个女儿，在村里当过队长，现在市里打工，通过朋友关系从区民政局获得一个低保名额。 
    5、夏德佳，犯有残疾，他外甥是临县的民政局长，夏德佳夫妇二人的低保指标是通过上级关系指派的。但村民都对此毫无异议。 
    6、唐法妹，夏村的老支书的妻子，三个儿子，其子经济富裕，大儿子开厂年收入上百万。据村民反映，此户是现任村委会为感谢老支书对他们工作的支持而给老支书的关系保。 
    7、夏佳志，现任村支书夏德金的叔叔，两个女儿，其中一个招有上门女婿。夏佳志为了评低保，天天到支书家里去倚老卖老地骂。村委会其他干部为顾全支书面子，就给了夏佳志夫妇低保名额。 
    这些属于较为明显的关系户，还有一些比较隐形的关系户，那就是村内与村干部关系不错的人，他们家庭条件不好也不差却能够打擦边球获得低保名额。这些村内的关系户在2012年市民政局清理11类低保人员时受到了削减。村内关系户的产生是村落社会结构内生性因素所致，村干部可以随机应变做出增减安排以平衡村内关系、应对上级政策，一般不会引致纷争。村落之外的关系大都来自于上级行政官员，这已经远远超出村干部的管理能力范围（有些只需村里盖章，并不占用村里的低保名额），况且村委会跑项目、要资源还要去找这些上级部门，因而不敢得罪、也不愿意得罪上级部门。因此，村落之外的关系成为村落低保公平失衡的“硬”因素。 
     
    （二）“维稳保”的产生——社会救助中的维稳运作 
    据鹦洲乡民政所所长说，现在除了城乡低保、临时特困救助外，民政所还列出了“第四类低保”——“维稳保”。据统计2011、2012年鹦洲乡社会救助资金中用于维稳工作的超过40万元。而通过维稳渠道获得社会救助资金的人全都是上访者。地方政府为了“息访”不惜动用体制内的社会救助资金来进行“利益诱导”和“精英俘获”，于是在权力网络之中维稳保得以产生，社会救助制度成为信访维稳制度的牺牲品。C市《低保责任追究制度》中明确禁止将低保作为治理资源或者工作手段，但是在基层治权弱化、治理资源日益匮乏维稳责任又没有减轻的情况下，地方政府只好动用国家这笔“善款”来支付维稳成本。这成为社会救助制度异化的上层原因。本节以鹦洲乡的经验材料为例来展现社会救助中维稳运作。 
    目前中国社会救助资金共有4类：城乡低保、农村五保、城乡医疗救助和临时救助。农村五保和医疗救助都是有外在条件约束、无法更改的，低保和临时救助两类资金却可以改为他用。如今鹦洲乡用于维稳的社会救助指标有维稳保12户、临时特困救助75名，其中用于维稳的临时特困救助金占全乡的50%以上。如果加上各村用于息访的低保名额，全乡的维稳保远不止12户。鹦洲乡用于维稳的临时特困救助资金全部被军人上访群体吸纳，除此之外，鹦洲乡政府逢年过节都会给上访者一些慰问金，这部分资金也出自社会救助金，具体情况如表2。 
     
    目前鹦洲乡的上访群体共有13个，可以分为5大类。第一类是因土地问题产生的上访群体，又可细分为3个群体：第1个群体是由于城区扩建征地拆迁引发的农民上访，这一群体所引发的上访，由经管站和包片干部负责，不进入乡信访办；第2个群体源于村组之间的公共面积分配，例如道路、河流、沟渠，征地拆迁引发的利益之争，是组与村集体之间的争夺；第3个群体是村民个人间土地纠纷所致，税费时期一些人将土地承包权转让给别人，但是没有过户，土地征收引发利益之争。 
    第二类群体是军人群体，共有7个群体：越战军人；越战临战人员；原广州军区第五通讯团；抗美援越群体；52师特种工程兵；涉核工程兵；原新疆军区8师22团涉核、参战退役军人。 
    第三类是涉法涉诉群体，统计为1个群体。第四类是民办教师和幼师群体，统计为1个群体。第五类是企事业单位下岗职工和毕业包分配的统分生，统计为1个群体。 
    群体上访很容易形成群体性事件，因而成为地方政府维稳工作的重中之重。地方政府会千方百计地去息访，向上访者许诺低保指标、临时救助资金就是主要工作手段之一。但是，基层政府以利益“收买”上访者只能达到一时的平安，并不能保证成功息访，政府不断的利益许诺却会一次次抬高上访者的“息访要价”。临战军人上访群体牵头人夏村夏得意为了退伍补助金多次组织上访，终于在2011年为该群体成员赢得临时特困救助2600元。临时特困救助顾名思义是临时性的，但他们却认为自己应当年年都有，因此第二年再次上访。2012年8月1日上午，以夏得意为首的10名临战军人到区政府集访。乡政府和各村干部在其到达区政府的前一天得到信息，8月1日凌晨，乡综治办主任马先锋和各村治保主任均提前在区政府等待，变集访为陪访并妥善处理了这次集访。这次集访事件的解决条件就是夏得意等人成功获得了年年都有的特困救助资金，如同谢荣秋获得了制度性保障的低保一样。谢荣秋是鹦洲乡民办教师上访牵头人，他多次上访“要挟”政府给予他夫妻二人低保名额，2013年上半年，谢荣秋通过不断上访成功获得低保名额，这是民政所2013年的12个维稳保之一。 
    在鹦洲乡信访办访谈时，综治办主任马先锋接到夏丕理索取低保名额的电话。夏丕理是鹦洲乡越战军人上访群体牵头人，乡政府为了安抚他，在2010年给他一个低保名额。现在夏丕理家庭条件好了，子女都在外打工，也建了二层楼房。可是在2012年年底，夏丕理却向综治办主任马先锋提出了新的要求，“给我老婆搞个低保，我就不跑了（上访）”。马先锋当时没有明确回复，让他先打报告再说，这是政府惯用的拖延法。在此次通话中，马先锋表示不满足低保办理标准：有工作、有二层楼房、收入中等水平以上，但夏丕理立马以上访作为要挟。 
    “马主任，怎么还搞不成？我等几天就要去北京了，你看，马上就8·1了。” 
    “兄弟，莫着急。现在低保都要民主评议，不评议是违法的。民主评议会有十几个人，等我再做工作。” 
    “那8·1之前搞不成，我就要去北京了。” 
    …… 
    政府为了达到维稳目的许诺给上访牵头人（上访精英）好处，希望息访或者策略性的渡过特殊时期（如“两会”时期）。结果，上访人在与政府的互动中形成了“上访-截访-给好处-息访-再上访”的循环模式，并且在每次的下一个循环中上访人都提出更高的诉求。如果政府不满足上访者的要求，他们就会到更高的政府部门越级上访，进京上访成为他们的杀手锏。夏丕理就是这套循环策略的典型实践者，他以八一建军节将要来临为由要挟乡政府给他低保名额，否则就去北京上访。夏得意、谢荣秋、夏丕理等上访牵头人通过上访不断得到好处并逐步提出更高的要求，上访的理由和问题本身已经成为不再重要，通过上访谋利成为目的，“谋利型”上访由此形成。在基层维稳体制中，政府不断地切割社会救助资源这块“慈善性”面包给上访人，不但造成维稳体制的扭曲而且进一步加剧社会救助制度的异化。 
     
    （三）村落的反应：抵制与顺从 
    无论是关系保还是维稳保都致使低保分配公平失衡，在村落内部引起强烈的反应。如果说村干部利用低保制度对上级权力关系作出了抵制的努力，那么在维稳压力体制下，村级组织又不得不“顺从”上级政府，同样将低保作为息访的重要手段和治理资源。下面是一些村民的态度以及在低保制度规范化后村干部的应对措施。 
    评议组成员X：“关系户公布了，也没有人敢说，都不愿得罪人。又不是我评的，上面指派的。” 
    评议组成员Y：“即使有反对意见，也没人敢说。我要得罪了他，他、他儿子、他孙子全家人都恨我。两三年来，没人干这事。散会了，有人会在下面说‘他怎么吃低保？’” 
    普通村民A：“人都有颜面之情。钱不是拿的我的，与我无关。村干部都不愿得罪人。” 
    普通村民B：“低保养懒汉，有钱有势的人才吃低保，这本就是一个不公平的社会，你们千万不要跟村干部说是我说的。” 
    关系户的关系大都来自市、区等政府部门，面对这些关系村委会一般是无可奈何的。 
    村支书说，“2010年之前，低保管理的确不规范。严格地说，村里也可以不盖章子，你村里不盖章子，我区民政局也不会同意。这里面有上下级关系，村里有难处”。 
    为了抵制住上级政府部门的关系，村干部采取了一系列的应对措施，并逐渐取消一些关系户的低保名额。从2011年开始，凡上级领导打招呼要求夏村村委会给予低保通融的，夏村支书都要求申请人将领导的签字复印件留在村委会备案。这部分地化解了来自上面的压力，但同时也得罪了上面的领导。夏支书说，“我又不是想着升职的乡干部。得罪领导，他们能理解；得罪老百姓，老百姓就不理解，更糟糕！”把上级领导的“招呼”挡回去，并不是所有的村支书都有这样的勇气和能力，因为现有制度框架下，村的发展需要依靠外部力量尤其是上级政府的支持。更重要的是，村委会虽然可以利用低保制度来抵制上级关系的干扰，但却无法抗衡整个维稳体制。在县乡政府都将低保作为一种治理资源的情形下，村两委也别无他选。 
    夏村5组夏春珍的丈夫大跃进时期在厂矿工作，后来去某校读书，读书毕业后未分配工作。1983年分田到户之后，他到处上访说自己是有单位的，要国家分配工作。上级政府为了息访，2007年区民政局给夏村村两委打招呼解决了夏春珍夫妇二人的低保名额。 
    夏村目前正在上访的是在江上开砂船的夏明。夏明是因为政府整顿砂船运输影响了生意而上访的。夏明说，市、区两级领导都口头答应让他一家吃低保；但夏德金支书要领导的签字。夏明找领导，领导们都不肯签字。结果，夏明没有通过村评议小组在2013年5月份的评审。夏德金支书说，夏明明年可能会通过低保评议，因为他的女儿得了先天性心脏病，他母亲身体也不好。按照低保政策，夏明家庭条件在村落中属于中等以上，即使女儿得了心脏病可以吃低保，但是母亲却不能因为身体不好也吃低保。显然，这是村支书为了息访的一套说辞。 
    由上可知，中国低保制度在乡村社会的权力与关系网络中运作并产生了关系保、维稳保，村落社会的公平观念遭到冲击并给村委会工作带来很大困难，低保成为“村庄第一难事”。村委会可以利用制度资源挡回上级的关系干涉，却无法回避将低保作为治理资源去“息访”的命运。处于权力与关系网络之中的农村低保难以保持自身的救助伦理特质，民政部门逐渐意识到这些问题并于2011年开始发布一系列具体可操作的低保实施办法，试图以制度规范化打破异化低保制度的权力与关系网络。 
     
    三、低保规范化的尴尬——以低保公示和申请制度为例 
     
    为了抵制地方权力与关系网络对低保制度的异化，保证社会救助资金的救助伦理属性和社会效果，自中央到地方的民政部门加紧制定各项低保制度，推进低保运作规范化。自2011年以来，C市出台了一系列完善低保运作的制度，包括：民主评议制度、《低保审核审批办法》、《低保责任追究办法》、《完善民主评议制度的通知》、《入户调查制度》、《动态管理制度》、《社会公示制度》、《群众监督制度》、《档案管理制度》、《信访受理制度》、《举报有奖制度》等。C市民政局于2012年2月开始采用《全国最低保障信息系统》进行社会救助资金社会化发放。可以说，C市的低保制度建设是较为全面、先进和规范的。低保制度规范化一方面给基层低保实施填补了秩序与规范，另一方面也给基层政策执行者带来更多的尴尬：例如低保名单公示带来的诘难；村干部“做作业”任务量加大；低保申请表的信息涂改、乱填；评议代表的尴尬；关系户的挑战等。下面对前三项作简要论述，后两项在其他部分论述。 
     
    （一）公示引发的诘难 
    自2011年民主评议制度实施以来，村两委必须改变以往有公示制度无公示内容的做法，对评审结果予以7天公示，让村民充分享受低保信息知情权。C市低保公示制度要求：村委会要对评议结果张榜公示7天，无异议后报乡镇部门审核；乡与村委会成员组成调查小组，进一步进行评议，张榜公示7天，无异议后报区民政局审核；区民政局审批，在区救助网站进行为期7天的张榜公示。之前一直作为“村庄秘密”的低保名单一公布在夏村就引起了轩然大波。 
    尽管行政村是一个半熟人社会，自然村却是一个熟人社会，村民之间彼此了解情况，知道哪家经济条件差、谁家有病人、谁家有什么关系在外边。看了低保公示名单，村民一边惊讶他怎么能吃低保，一边又在盘算着这家人的关系在哪里。“吃低保”的观念逐渐进入村民的脑海，村民之间相互猜测、传言、攀比。有些村民到村干部家里以询问政策的名义要低保，有的村民干脆直接以年老体弱多病等理由要低保，更有那些村庄狠人明示或者暗示村委会给他低保才会获得他的支持。关系（维稳）户等不该享受低保的人享受了低保，导致低保成为一项没有伦理性的资金资源，任何人都可以去争取。面对村民的诘问，村干部要么说这是上面的指示，要么说按照政策办事你也可以申请，村干部的底气不足影响着村两委的权威和信誉度，加大了村庄未来工作的难度。 
    如前文提到的夏佳志夫妇是因村委会为顾全村支书面子而获得低保名额的，这一被公示便引起了村民的诘难。村民对村干部发出的诘难的本质上在于“不患寡而患不均”，失衡的低保指标分配挑战了村民的朴素公平观念。管理低保申请的王会计说，低保工作成为“天下第一难事”，天天都有人到村委会为低保的事情吵吵闹闹。 
     
    （二）“做作业”任务加重 
    在夏村调查的25天里，笔者几乎每天都能看到4个村干部到村委会填写各种表格“做作业”。为了达到办公现代化，村委会特聘了一个办事员夏坤。50岁的夏坤会运用电脑，他因为患有肺结核病全家3口都享受低保待遇。夏坤虽然名义上是被聘任的办事员，但实际上相当于一个村干部，村内的文案工作都由他负责，所以在村委会我们也经常看到他的身影。 
    自2011年C市实行《全国最低保障信息系统》后，村会计每月都要上报低保信息。除了做好网络信息登记外，村委会还要从低保档案管理上进行规范化，从低保申请书的填写到评议过程中的计票、最后的公示结果等材料都要以“规范化文本”留档保存。一份低保申请书共8页，包含申请书个人自述、低保申请表（包括收入、家庭成员）、家产备案、区低保申请对象调查材料（村组、乡、区三级调查记录）、审批表（村、乡、区的审批意见），最后还要附一张所有评议人都签字的民主评议表（2011年是30个代表）。这些材料本应由低保申请者填写，但申请者大多是老年人，他们要么不会写字、要么不会规范填写，对于残疾人、精神病人这就难上加难了。加之，低保申请材料要求信息准确无误，填写任务就自然落到了村干部的肩上。申请人自述栏目一般是个人情况、家庭情况、申请理由，在调研过程中，我们看到申请表的填写笔迹较为类似、行文逻辑、风格也多有雷同，经过核实确实是村干部代劳，有的是村干部按照村民的申请自述抄写的，也有村干部在当事人申请书上修改的。 
    如：夏峰声的申请自述： 
    我叫夏峰声，男，1949年7月出生，今年61岁，家中两口人，家住夏村2组。 
    我自幼弱智，结婚后有一个同样弱智的儿子。妻子也因为如此家庭和我离婚，现家中一贫如洗，生活特别困难。特向社会救助局申请农村低保，解决我和儿子的基本生活，请考虑批准。 
    申请人：（空白） 
    2010年8月3日 
    申请人提出申请后，还要公示当次所有申请人的信息和申请理由，以及最后的评审结果。低保工作每一步的规范化都有很多作业要做，文牍工作成为村干部的主要工作之一，坐办公室成为村干部的常态，农村组织工作方法由原来串家到户“拉家常”逐步向现代化办公形式转变，这种转变既需要村干部付出相应的体力成本，还需要有熟悉现代办公软件的人员、办公条件、办公经费的保障。拿国家工资、坐班制办公、明文公示信息等都是科层制的特征，村干部逐渐走向“准官僚化”，在这个过程中他们所要做的“作业”会越来越多。 
     
    （三）规范化中的反规范化 
    夏村低保申请表中常见有被涂改、抹掉的地方，据调研分析发现这些多是不规范却真实的信息。将真实信息涂改、在申请表上填写虚假的信息以符合低保规范化的要求，便是反规范化。 
    低保申请表被涂改最多的地方是家庭人口、年总收入、年人均收入以及家庭成员情况。以2011年9月份的低保申请表为例：申请人夏德祥在家庭户口一行涂改为1人，家庭成员情况一栏将两行人口信息涂抹掉；申请人夏德喜，在家庭户口一行涂改为1人，家庭成员情况一栏将1行人口信息涂抹掉，却在个人自述里提到“妻子有患有病”，显然，家庭成员一行被涂改掉的是妻子的信息。 
    在翻阅夏村低保档案材料时笔者发现，凡是家庭户口填写超过1人的申请表几乎都有涂改的痕迹，经过涂改修订后的申请表只能看到申请者本人的信息，这种涂改策略至少反映三个方面的问题： 
    第一，乡村干部以人为单位而非以户为单位分配低保指标。按照低保政策规定，低保应以户为单位进行分配，如果1份低保申请表里填写该户有2人而最后却只给1个低保指标，是明显违反政策的。但在低保的实施中几乎所有的农村都是以人为单位而非以户为单位进行低保指标分配的。一方面因为“户”在农村难以确定，老年人与最小的儿子一般不分家，即使在生活中分家在户口簿上也还是在一起的。如果将重残的老人选为低保的同时还将他健康有经济实力的儿子一家人也定为低保显然有失公平。另一方面，低保名额增多之后，除村庄几个绝对贫困户外，再次确认低保对象的难度加大，只要条件“凑合”、“说得过去”就行，那么低保就会向家有重病、年老体弱的农户倾斜，照顾弱者个人则体现村落的道义性，照顾全家则有违道义。夏村2011年开始将低保户变为低保人，村支书讲，“一户若有7、8个人全都吃低保，一月有400-500元的低保金，不公平、不合理，村民反映会更加强烈”。“低保户变成低保人”这种带有平均主义性质的分配方案为一般村民接受、也利于村庄工作，具有一定的合理性和正当性。 
    第二，涂改家庭人口信息，隐藏家庭人口结构实情。低保政策要求“子女有赡养能力，不履行赡养义务的家庭不在低保范围内”，如果子女有赡养能力，农户不能申请低保，因为任何人到老年都有丧失劳动力的可能，在当下国力有限的情况下，不可能将所有的养老义务都推向政府，中国农村仍然要以家庭养老为主。申请表中被涂改的家庭信息掩盖了家庭人口结构，其中有些是子女有赡养能力的家庭、甚至有家庭条件不错的家庭，他们在申请书中隐藏了这部分信息，以获得低保名额。即使是那些纯女户家庭，他们大都有自己的养老策略，比如招上门女婿、申请五保户、跟着女儿过日子等。因此，没有完整的家庭信息就无法了解低保申请者的真正家庭情况，关系保、维稳保就可能产生。在缺失家庭信息的情况下将某人评为低保户，甚至会纵容子女不养老的现象：“你看，我不赡养你，你还能吃低保”。表3中第3号龙多梅在2013年被评上低保就是因为儿子不养老、生活艰难。2012年龙多梅之所以没有被评上，就是因为村委会有“纵容子女不养老”的担忧。 
    第三，虚报收入信息。依照低保政策，收入在当地平均线以下的农户可以申请低保。于是为了获得低保名额，村民在申请表里将家庭收入填的越少越好，在个人自述中将困境描述的越严重越形象越好。其实，在夏村基本上不存在人均年收入低于1300元（C市2013年农村平均收入水平）的家庭，了解情况的村支书和村医都说，按照这个标准全乡没有一户符合低保户标准的。在C市，1300元的生活标准很难说是符合现实情况的，这是乡村干部和村民的共识。但是为了规范化申请者（更多是乡村干部）就必须将家庭收入写得低于平均水平，这就扭曲了低保信息，很容易误导社会救助政策、阻碍其改善。 
    国家为了低保运作规范化从而制定一系列详尽的指标，村干部和申请对象为了符合低保规范化政策而修改真实信息，结果低保规范化获得的是“被裁剪的事实”，进而出现规范化中的反规范化运作。 
     
    四、低保民主评议与退出制度实践 
     
    （一）民主评议的程序与实质 
    中国农村低保真正走向运作规范化是从民主评议制度开始的，由村干部、小组长、人大代表、政协代表和群众代表组成的民主评议会打破了以往由少数几个村干部商量决定的低保评选机制，评议人人数和代表层次的增多促进了低保评选的民主化。 
    2012年C市低保民主评议制度规定：第一，在人员组成上，必须由社区（村）主任、居（村）民委员会成员、居（村）民组长、人大代表、政协委员和有群众基础、有责任心、处事公正的村民代表组成；民主评议小组人数由8-10人组成，其中村（居）两委成员不得超过4人。第二，要求低保申请人必须得票80%以上。政府还同时发布了与民主评议制度相匹配的其他制度如公示制度、入户调查制度、群众监督制度、举报有奖制度等。公示制度是民主制度的重要内容；入户调查制度要求对于被评选上的低保对象乡村两级100%的入户率、区民政局30%的入户率抽查；群众监督与举报有奖制度从制度上保证了低保评选的公正性和透明性。 
    民主评议在刚开始实际运作时，出现了不少问题。如2011年的第一次低保民主评议中，评议代表们的反应如下： 
    村民代表C：“2011年的民主评议会，最后变成了走形式。乡村干部讲话，领导讲话。张三主持，念名单，问代表们有没有意见，没得，就通过了。一上午就开完了。” 
    村民代表D：“2011年民主评议，我也是代表。2011年之前都是由村干部决定，组长都不参加决策。我对村干部说：‘你们以前搞人情保，现在上访、告状的多了，你们搞不下去了，找我们当代表的得罪人！’” 
    2011年夏村低保民主评议小组成员共有30人，30人的民主评议小组显然过于庞大，会议组织成本相对较高，会上也无法做到有效的评议。为了进一步规范民主评议制度，2012年3月15号《C市社会救助管理局关于进一步加强完善城乡低保民主评议制度的通知》对人员组成、票数都进行了规定。调整之后的低保评议小组共有10人，夏村评议小组中有3名村干部、3名党员代表、1名组长代表、3名村民代表。据我们所知，除3名村干部外，7名代表中绝大多数是村民小组长，这些人村庄工作经验丰富，相互之间配合默契，沟通交流起来成本较低。调整之后的评议小组更加具有活力和行动力，民主评议制度也逐渐发挥功能，村民代表的反应和低保评定的结果对此是明显确证。 
    村民代表D：“当面得罪人，谁都不干。现在都是选票，划勾，票决，谁也搞不清楚是谁投的票。也有人私下打招呼，代表说‘好’，但他不可能跟所有的代表都打招呼。没有选上的人，只好骂代表眼睛瞎了。民主评议效果好一些。” 
    2012年5月11日夏村进行了2012年度第一次低保民主评议会议。由于2011年的低保民主评议与结果公示的“广告”效应，2012年上半年申请低保的人员一下子上涨到22人，低保申请人情况如表3。 
     
    2012年，夏村10人低保评议小组通过推选选出计票员、唱票员、监票员，然后发票、投票。最后，通过80%投票率即8票以上的共有4名低保申请者，村委会在当天即公布了选票结果，四名低保待遇获得者得票情况如表4。 
     
    2012年度的评选结果是比较公平的，应该获得低保的家庭都顺利享受了低保待遇，也在一定程度上限制了关系保和维稳保。在18个被筛选下来的申请人中，有村外政治精英夏爱军向村支书打招呼的龙多梅，还有运砂船上访户夏明的父亲夏思真。这一评选结果得到了村民的认可。 
    民主评议制度的具体操作规则确保了低保评定的程序公正，其实质是为基层干部抵制外界干扰提供制度供给，即用一套制度规则将处于地方性权力关系网络中的评议组成员剥离出来，通过技术化的手段进一步获取结果公平。民主评议制度保证了低保进入的公平竞争，却难以保证低保退出渠道的顺畅，因而并不能保证低保最终的公平公正。 
     
    （二）低保退出制度的实践 
    低保实行动态管理制度，要求乡镇人民政府应当根据低保家庭成员及其家庭经济的变化情况进行分类复核，并根据复核情况及时报区民政局办理低保金停发、减发或者增发手续。低保家庭应当向乡政府定期报告家庭人员、收入和财产情况，原则上城市按月、农村按季度复核。（2013年《C市最低生活保障审核审批办法（试行）》）按照动态管理制度规定，农村低保至少一年应该微调一次，主管部门应当按照家庭人员、收入情况增加或减少低保户。但是，低保制度在农村实践中却出现以下现象：除极特殊的情况外，享受低保待遇成为终身制；没有有效的退出机制。 
    在低保制度运行近7年的时间里，夏村的低保户如果不是一夜暴富是不会被取消低保待遇的。现在“半官僚化”的村干部都奉行“不得罪人”的行事准则，他们知道自己早晚要“下台”和普通村民一样生活，因而要为自己今后的正常生活营造一个良好的环境，结果低保成为一种“只进不出”的制度。
    村干部J：“国家低保本身是做好事，到村里成了坏事。低保成为村庄工作的第一大难题。前面评上的，除非死了，否则难以取消。例如Q，若取消她，她首先会认为是我给取消的。我何必得罪人呢？不取消Q又会得罪普通老百姓。” 
    评议组成员Y：“我若举手建议把他的低保名额取消了，他自己、他儿子、孙子所有人会恨我一辈子。” 
    家庭条件转好的低保户或者关系（维稳）保无法被取消，村中出现“家有小车吃低保”的怪异现象，这势必造成村庄内部的公平失衡和人心分裂，也使得低保动态管理制度成为虚设。上级民政部门也逐渐察觉到这种现象、并提出了相应的整改政策。C市在2012年就通过行政体制展开了“城乡低保年审年检排查工作”，提出重点清理11类人员。2013年“年审年检工作”中又提出重点清理12类人员，要求“要把应该纳入低保的成员，以家庭为单位全部纳入，不该享受低保的对象，全部取消保障待遇，切实提高我区城乡低保规范化管理水平”。重点清理的12类人员如下： 
    （1）家庭经济情况好转，家庭人均收入明显高于全乡最低保障线。 
    （2）家庭成员中有自然减员未报告的。 
    （3）进入社保领取退休工资后家庭月人均收入明显高于最低保障线的。 
    （4）子女已成年且就业的。 
    （5）已领取企业退休生活费，家庭月人均收入高于最低保障线的。 
    （6）外出打工，离开居住地3个月以上的。 
    （7）享受保障期间享受住房、建房、购买商品住房的； 
    （8）就业年龄内，拒绝推荐就业的。 
    （9）子女有赡养能力，不履行赡养义务的。 
    （10）不如实提供收入情况，虚报、隐瞒或提供假证明的，对入户调查人员态度恶劣，不积极配合的。 
    （11）因酗酒、赌博、吸毒致贫，通过教育仍不悔改者。 
    （12）通过信息比对的疑问人员。 
    鉴于上级政府的体制压力，各乡村基层组织积极开展低保排查工作，在工作能力范围内取消不符合规定的低保户。村干部去低保户家里做工作，劝其同意减少低保名额，但一般都遭村民拒绝。这时村干部往往或动用私人关系劝说、或以其他把柄“恐吓”、或许诺以另外的利益许诺而达到工作目的。2013年5月11日，夏村民主评议小组召开了低保年审年检会议，做出取消7人低保的决定。7人中当事人死亡的有4个，成员就业的有2个，家庭生活改善的有1个。具体公示如下： 
    公 示 
    村民主评议小组于2013年5月11日，召开民主评议会，经13位民主评议小组成员投票，鉴于享受农村最低生活保障的夏峰声、文昌哥、夏德秋家庭中的户主死亡，根据相关文件精神，其家庭低保自动取消，其家庭成员按新增低保申报。华仟吉家庭成员华工力（精神病人）已死亡，其低保自动取消，保留户主及其他成员。5组低保户程军、6组低保户夏坤，其子程涛、夏威已参加工作，取消程涛、夏威的低保。夏海家庭，因生活改善，取消其妻于美韵低保。现将评议结果公布如下：（同意票） 
    夏峰声（2人） 13票 户主死亡 
    文昌哥（2人） 13票 户主死亡 
    夏德秋（2人） 13票 户主死亡 
    华工力（1人） 13票 成员死亡 
    程 涛（1人） 13票 成员就业 
    夏 威（2人） 13票 成员就业 
    于美韵（1人） 7票 生活改善 
     
    夏村村委会 
    2013年5月11日 
    在2013年7月份的低保名单中，依然能够看到第一节中所列6户不符合低保标准的关系户的名单。村干部通过给夏德朝和路杰二人做工作，在2012年取消了二人的低保，以保留他们妻子的低保作为妥协条件。马大梅、刘四妹和唐法妹三人的低保依然保留，这不仅与他们的关系背景强硬有关系，也与他们的一人低保有关，村委会没有与之“交易”的妥协条件。在2013年5月低保名额被取消的程涛、夏威、于美韵三户中都仍有人在享受低保救助，三户的户主同意减少低保名额仅是“给村干部面子”。三户中不乏有村干部的关系户，相比村外的关系，村干部更容易处理村内的关系应对上级政策。 
    综上所述，中国农村低保制度运行近7年，至今没有形成一个良好的退出机制给我们的启示有： 
    1、低保退出渠道淤塞，村民有低保终身制的观念； 
    2、村干部怕得罪人的行事准则加剧了低保进出渠道淤塞的程度； 
    3、在压力型体制下，上级政府的压力能够给乡村以改革动力并取得一定效果，重点清理12类低保对象的政策在夏村取得一定成效，为夏村低保退出机制的建立提供制度支持； 
    4、在清理不合格低保对象时存在关系硬的低保户无法被取消的困境，上级政府官员的公权力通过私人关系对农村低保的公平性构成巨大威胁。所以，低保退出机制的形塑不仅要与村落社会关系网络相磨合，更重要的是要将上级权力关系关在法制的笼子里。 
    总之，低保退出制度是低保制度的重要组成部分，是低保分配公平性、还原低保救助伦理本性的重要保障，各级政府必须重视这项制度建设。 
     
    （三）新低保观念的形成 
    农村低保制度自2007年实施以来，村民由不知情到知情，由“瞧不起这点钱”到竞相争取，在政府努力构建低保公示制度、民主评议制度建设的同时，村落中逐渐形成新的低保观念并影响着村民的行为。从下面三个案例中，我们可以对此新观念窥见一斑。 
    3组夏阳杰，80岁，有4个女儿2个儿子，儿女们全部做医药销售生意，孙子们也都外出打工，家庭条件富裕。2011年，他向村两委递交了低保申请书。他认为有的家庭条件比他好都“吃低保”了，所以他也要“吃低保”。 
    姚爱珍，87岁，虽然儿子得癌症去世了，但她有三个孙子，三个孙子家家都有小车，家庭条件富裕。姚爱珍在2012年也写了低保申请，她认为自己年级大了，丧失劳动能力了，应该国家来养老。 
    村民F说：“管他呢，申请写一个，评上就评上，评不上就算了。国家的钱，又不是老百姓的，不要白不要。” 
    夏村6户不符合规定的关系户中除了刘四妹年龄40多岁以外，其他5户全都是60岁以上的群体，而且全都以疾病或者病残为低保申请理由。这些关系户毋庸置疑在村落起到了不良的示范效应。 
    通过表3可以看到2012年申请低保的村民有以下特点： 
    1、申请主体以老年人为主，22人中有18人高于60岁。 
    2、申请理由以患病为主，除序号1、2、3和13、14五人外，17人全部以患病为由。 
    3、大都隐藏子女情况，只有序号5、12两人提及子女赡养能力，其余20人没有这方面的信息。 
    综上，在低保实施过程中，村民逐渐形成新的低保观念：无论儿女多少家庭条件如何，一旦年老体弱就应当享受低保，一旦享受低保就应当终身享受。低保金成为养老金甚至仅仅是一项公共资源，低保的救助伦理性质被忽略。新低保观念导致更多不符合条件的农户抱着侥幸的心理去申请低保，人人都抱着投机心理去占“公家”的便宜，“反正是国家的钱，不要白不要”，在低保规范化过程中增加更多不规范的内容。 
    夏村的低保评议和退出制度实践表明，如果国家给予基层组织足够的权力和信任并加以监督与约束，在村内社会中就基本上能够保证低保分配的公平性并有效防止低保制度异化。C市近年来在中央低保政策的指引下积极制定具体的低保落实措施为基层低保运作的规范化提供了制度供给并取得一定成效。 
     
    五、问题与政策建议 
     
    综上所述，当下中国农村低保制度在基层社会实践中面临以下6大问题。国家每年近千亿元的农村低保资金如果想要实现“再次分配兼顾公平”和保持基层社会秩序稳定的战略性功能，就必须针对以下6个问题从行政体制上下力气整治、从制度上进一步完善。 
    1、关系保。在地方权力关系网络中，地方性权力往往能够通过关系变为资源，村庄内的关系户成为村内低保分配公平的直接挑战者。村干部对于村内的关系往往能够通过其他手段再次平衡，例如在C市采取重点清理12类人员的时候，村干部最好做工作的就是与自己有关系的低保户。而村外的关系往往来自于上级官员，村干部难以有效处理，有这种关系的人一般家庭经济更好、对村落公平冲击更大。因而，上级政府官员的私人关系通过权力网络对基层低保的公平性产生更为强烈的冲击。民政部门应当警惕这种隐形的利益关联，将官员的权力关在法制的笼子里，同时加强低保信息的透明度以约束乡村干部行为。 
    2、维稳保。中国改革开放30年来，各级政府依然牢守“稳定压倒一切”的政治考核体系。后税费时代，基层治理资源匮乏，而当下中国的信访体制造成了高度的地方行政异化，信访制度的一系列行政、组织、资金、制度成本使得地方政府无力支持。地方政府只好截取社会救助资金，结果社会救助制度成为信访制度的牺牲品。原本是救助社会贫弱群体的公益资金成为地方政府花钱买平安、“收买”上访精英的一种工作手段和治理资源。维稳保是中国维稳体制的衍生品，根源在于信访渠道淤塞和基层政府丧失政治原则地工作方法，因而重塑基层政权的治权、治责是当下中国基层政治的重要任务也是治理维稳保的一剂良药。 
    3、临时救助资金管理体系不规范。临时救助资金正是因为具有“临时性”特征，在申请对象、资金发放和后期审查管理中存在很大的漏洞，相比低保资金临时救助资金更易被挪用，在鹦洲乡50%以上的临时救助资金被用于军人上访群体的“慰问”上，尤其应当引起相关部门高度注意。建议临时救助资金按照低保资金的政策和制度来管理，加强监督和审查。 
    4、低保规范化工作中的反规范化。民主评议、公示、监督等一系列低保制度的试行，大大提高了低保管理的效率和规范化，也成为村庄低保民主评议小组抵制外界关系的有力制度资源。同时，也应当看到在村务工作规范化的过程中存在许多“裁剪事实”的现象，乡村干部为了满足政府制度规范化的要求而“削足适履”，从而掩盖了许多有效的真实信息，不利于公共政策的完善和执行。建议民政部门做好调查研究，根据各地实际收入和生活情况制定低保申请标准，并建立真实信息保证制度，督促基层干部还原低保信息的真实性。 
    5、低保申请标准线偏低导致没有标准。C市2013年农村低保标准线为年人均收入1300元以下，这已经不符合当地农民收入和消费的实际情况。乡、村、组三级干部都清楚，如果按照这个标准，全乡恐怕找不到一户符合低保标准的农户。既然没人符合低保标准，你申请了，我也可以申请，于是引发低保申报者之间的恶性竞争。在低保申请表填写中，村干部还要“指导”村民虚报、乱填收入。低保应当满足人们生活的最低生活保障，测度、确立适当的低保标准线是低保规范化的重要举措，也是政府工作走群众路线、贴近群众生活的体现。 
    6、低保观念混乱。无论是区、乡、村干部还是普通农民对于低保的认识都存在观念混乱的现象。官方组织将社会救助资金当做治理资源和工作手段；农民则将低保资金当做养老金不管家境如何都会竞相争取，出现“国家的钱，不要白不要”的现象，低保的救助伦理性、公益性被自上而下地剔除了。低保观念的形成重在基层政府的政策执行效应，只有从政府部门的官员个人做起，依法行政下功夫清理不符合标准的低保户，维护村落社区的公平观念，才可能在村民中形成正确的低保观念。 
    当然，C市在国家社会救助制度的指导下制定一系列切实可行的办法和制度，为基层组织评审、分配低保救助资源时提供了制度支持和保障，提高了低保制度运作的规范化，逐渐恢复低保的伦理特性和公平性，做出的努力和取得的成绩是应当肯定的。只有深入基层社会把握低保制度运行的现状和问题，通过国家、地方政府和基层干部的共同努力自上而下形塑正确的低保观念，恢复低保扶弱济贫的伦理本性和分配的公平性，以上问题才会逐步得到改善。 
     
    （魏程琳，华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生）