- 在眼下的农村,诸如交通事故纠纷、征地拆迁冲突、经济纠纷、邻里冲突、村庄派系冲突等社会冲突频发,对基层政治社会的影响愈发深刻。面对这一现状,笔者发现,基层党委政府在作为第三方干预冲突时,经常会采取给予冲突方一定“好处”的方式,来使其接受政府的调解、平息冲突。我们可以将基层党委政府通过对冲突方进行“兜底”来化解冲突的现象称之为“花钱消灾”的“政府兜底”。
基层党委政府为农民主持公道、洗雪冤屈是其责任所在,“兜底”具有合理性,其中,利益兜底是使用最频繁的方式
在有“政府兜底”的农村社会冲突案例中,绝大部分是出现了伤亡事故,伤亡要求赔偿符合农村道义。如果冲突另一方拿不出死者亲属所要求的赔偿数额,此事就此了之,死者亲属会认为不公道,因而要讨回“公道”、申诉“冤屈”。而基层党委政府为农民主持公道、洗雪冤屈是其责任所在。当冲突一方无法满足另一方的赔偿要求时,政府通过“兜底”满足后者的要求,既符合农民的道义诉求,也符合党委政府的责任。
在农村社会冲突管理中,“政府兜底”的方式主要包括:政治兜底,即处理基层党委政府相关责任人,给予冲突方一定的政治待遇。政策兜底,即政府通过降低政策门槛,或改变政策适用规定,或制定新的政策,以使冲突方享受某些政策。利益兜底,是指根据不同冲突性质或冲突方的要求,直接支付冲突方一定的金钱或物质补助。政府在兜底管理中不同程度地给予了冲突方一定的金钱补助,主要以“抚恤”“救助”“抚慰”“补助”的名义进行。在一般的社会冲突中,政治兜底较少,利益兜底最频繁,而政策兜底是另一种形式的利益兜底。
但是,在当前农村社会冲突管理中,“政府兜底”演变成某些人谋利的工具。农民知道政府怕闹,只要闹政府就会兜底,闹得越大,兜底越多。于是闹访闹大剧增,目标也不再只是通过政府施压,而是期待直接从政府处得好处。群体性闹访最容易获得政府的兜底。由于群体性闹访的频发,吸引政府注意力的门槛不断抬高,闹访逐渐催生“代闹”职业。
在管理当前农村社会的冲突时,基层党委政府受限于政治社会情境,选择“政府兜底”具有必然性
当前农村社会处在急速转型期,农村内部社会冲突问题不断增生,呈现出复杂性、多样性、异常性和相互依赖性的特点。这些特性给冲突管理带来了严峻的困境,意味着对冲突的管理不能头痛医头,更无法通过某套或某些政策工具解决所有问题；这些冲突不是单个部门能够解决得了的,必须联合相关部门协调作战。这就要求基层党委政府整合党政体系对冲突管理进行顶层设计。
但是,在目前的体制中,不仅各部门在业务上相互分割、界限分明,即便在工作上存在交叉和重叠之处,由于面对同一上级政府的考核及在晋升方面,相互之间是竞争关系。因此,在处理社会冲突时,各部门在资源、关系、业务等方面难以沟通与协作。这种分割性与农村社会冲突复杂性之间的矛盾,为政策工具的选择提出了难题:每一个政策工具的实施,结果都可能因职权交叉、政出多门、多头执法、管理真空、恶性竞争和扯皮推诿等,致使政策目标无法达成,政策工具夭折,社会矛盾和社会冲突问题不仅无法控制,甚至可能“拖大拖炸”。“政府兜底”正好能够弥补这个缺陷,迅速解决问题。
在农村社会冲突调解中,扮演第三方角色的除了政府之外,还可以是其他社会主体。但事实却并非如此:一是农村传统权威已趋消失,且冲突可能会超出村庄,村内权威无法担当调解角色；二是社会权威主体尚未培育、成长起来,分散的农民只能找政府；三是基层党委政府统揽和支配社会、掌握最大资源分配权的局面没有改变,等等。这样,不断增生的冲突一开始或最终都会到基层党委政府身上来了,徒增其负担,消耗其资源。
政府在选择政策工具时,依赖于政府资源的支撑。基层党委政府的资源包括配置性资源和权威性资源。前者是指权力生成过程中所需要的物质资源,包括自然环境与人工物质产品。后者包括社会动员能力、意识形态濡化能力、人们的认同度和信任度等。然而,基层党委政府所掌握的配置性资源较为有限,尤其是乡村两级基本上没有人事权和财权。值得一提的是,在社会冲突管理中用得较多的国家暴力工具(公警法等),也被限制或有条件使用。就其权威性资源而言,随着国家治理转型,传统社会主义意识形态教化和濡化功能越来越弱,“做思想政治工作”很难再做得通。基层党委政府对农村社会的动员能力减弱。同时,基层党委政府的公信力也在弱化,农民对县乡两级政权及其官员的认同度降低。
那么,农村社会冲突管理就面临这样的悖论:农民对政府的依赖程度增加,而政府的资源动员能力却在降低。该悖论使得基层党委政府在进行政策工具选择时捉襟见肘。
此外,当前农民维权抗争意识增强。这意味着,只要觉得他们自己的权利受到了损害,利益没有得到保障,或者说没有得到公平对待,就可能进行维权抗争。当他们维权抗争的诉求没有得到有效回应时,就会跟维权抗争对象发生激烈冲突,或者通过一些激烈的方式表达自己的诉求。其中最常见的方式是通过把事情闹大倒逼基层党委政府出面解决问题。然而,这种方式与当前基层党委政府维稳政治发生了冲突。
“维稳政治”通过压力型的维稳体制和信访维稳“一票否决制”、维稳目标管理责任制将信访维稳的压力向下转移,最终落到了县乡两级身上。如果县乡在信访维稳上出现差池,就很可能被上级问责,甚至取消评优和晋升机会。在这种压力之下,县乡两级就要群防群控信访和不稳定因素,控制不稳定因素爆发或不让上级党委政府知晓有不稳定事件发生,其方式往往是“压”“拖”“捂盖子”“恐吓”等。这些“堵”而不是“疏”的措施在农民维权抗争意识日益增强的当前农村已难以奏效,甚至会激化矛盾。当农民的诉求在县乡两级得不到满足,他们就可能把事情“捅”到上一级党委政府,一般的策略是越级上访、进京访及群体性闹访,最激烈的是群体性事件。这个时候,基层党委政府能够选择的政策工具就更为有限,而“政府兜底”却不失为一个选择。
在农村社会冲突管理中,基层政府可能倾向于“尽快”化解冲突、平息事件,而不再考究所采取的措施可能带来的政治上、价值上的负面影响,那么“花钱消灾”的兜底措施就会出现
当我们对政府所选择的政策工具进行评价时,可以考虑“有效性”与“合理性”两项指标。有效性讲究的是技术之可操作性、过程之可控制性及方法和手段之有效性,合理性注重目的和结果的道德合理性及公平正义。理想意义上的政策工具选择,应是有效性与合理性的结合。但在农村社会冲突管理实践中,基层党委政府往往只注重前者,而回避或忽略后者。
政策工具的有效性意味着,政府为达到政策目标,会考虑各种可能的手段及其所带来的后果,以选择最有效的措施。另外,政策工具的有效性与现代官僚制的行动逻辑还有以下契合性:一是现代官僚制强调“科学”态度排斥价值因素,在政策工具选择时,把价值问题排斥在其视野之外,从技术化的角度看待事物,根据技术化的思路去解决问题。二是现代官僚制的事务主义路线,主张政治中立,规避政治上的主义之争和问题解决的一揽子计划。三是奉行“不出事”的逻辑,偏好于通过少干事或不干事,或按章办事、文牍主义等进行自我保护。四是对上级的政策偏好较为敏感,对下级和社会的需求反应迟钝。
基于上述契合性,在农村社会冲突管理中,作为现代官僚体制的基层党委政府:(1)必然会以“尽快”平息事态、结束冲突为首要的政策目标。(2)当上级政府知晓社会冲突问题后,基层党委政府行动能力会加强,进而会挑选最有效、最容易操作和最省时省力的政策工具“尽快”解决问题。(3)热衷于消除表面的冲突,对会“节外生枝”但能够解决根本问题的政策工具不予理睬,以免惹祸上身或消耗更多行政资源。(4)将“有效性”推到极致,就会在社会冲突管理中“只要结果不问手段”。这样,从有效性讲,“政府兜底”不失为尽快解决冲突问题的“首选”工具。
然而,有效性关注效率、讲究效益、重视产出,注重政策工具的实践操作性和现实的可行性,但却很少探究政策工具本身的价值性、政治性和道德性。但研究表明,政策工具的选择还是价值选择过程。
具体到农村社会冲突管理,其合理性在绝对价值上有这几个方面:一是社会主义的核心价值,如自由、平等、公正、法治等；二是执政党宣扬的意识形态,包括走群众路线、为人民服务、立党为公、执政为民等；三是讲政治、讲原则、讲底线等。践行这些价值理念,体现基层党委政府的政治立场,也展现了基层党委政府与农民的“鱼水”关系。在特殊性上,农村社会冲突管理工具还要遵循农村的地方性知识,以得到农民的理解支持。这些价值理念制约着基层党委政府的行为,使其政策工具选择要考虑政治上的正当性和价值上的可接受性,而非为达目的不择手段。
但是,一些基层党委政府对绩效的追求过于强烈,其结果是政治性的丧失。基层党委的职责是把握政治方向,确立政治立场,纠正政府偏离政治方向的行为等,但是随着经济绩效等在基层党委政府考核指标中占的权重越来越大,基层党委也加入到了经营经济和地方社会的行列,承担了政府及其部门的事务和功能。因此,在农村社会冲突管理中,基层党委政府就可能选择能够“尽快”化解冲突、平息事件的政策工具,而不再考究该政策工具可能带来的政治上、价值上的负面影响。“花钱消灾”的兜底措施就可能出现。
尽管“政府兜底”能“尽快”地平息具体的社会冲突,但它毕竟是一种非制度化、非常规性的政策工具,并带来了诸多问题
“政府兜底”的前提是农民的闹访闹大。农民通过闹访的行动策略将“小事闹大”,而政府则通过兜底的政策工具将“大事化小”,二者共同建构了当前农村社会冲突管理的一般逻辑。农民闹访闹大改变了社会冲突的性质和方向,使冲突转变为政府立马要解决的政治问题,政府若不采取果断措施就可能使自己陷入政治漩涡。然而,政府并不像人们所想象那样无所不能,当它面对农民闹访闹大时,所能动员的资源和选择的措施极为有限。“兜底”的政策工具是政府无奈但理性的“选择”,它具备有效性和易操作性的特点,使社会冲突在短时间内得以化解,农民接受了政府的秩序供给,政府的政治压力骤然稀释。尽管“政府兜底”能“尽快”地平息具体的社会冲突,但它毕竟是一种非制度化、非常规性的政策工具,并带来了诸多问题,如政府财政使用是否合理的问题、公平公正问题、法律权威问题,以及诱使新的闹访闹大等。由于政府兜底的存在,闹访闹大已现职业化趋势。基层党委政府在面对群体性闹访、职业代闹时,更容易通过兜底方式平息冲突,甚至为了尽快消解舆论而无原则、无底线地退让。
为此,必须扭转基层党委政府在农村社会冲突管理中随意兜底、滥用兜底的局面,使冲突管理纳入制度化、规范化和法制化轨道:首先,政策工具的选择应充分结合有效性与合理性。基层党委政府在冲突管理中,要讲政治、讲正气、讲原则、有底线、有立场,不能只求解决问题而不问手段。其次,通过顶层设计,改善农村社会冲突管理中政策工具选择的政治社会情境。要把群众路线坐实,改善党群干群关系；加强整体性、无缝隙政府建设；建立辩证的稳定观、冲突观和政绩观。最后,探索和建立合理有效的工具库,丰富冲突管理的政策工具选择。将农村社会冲突管理纳入制度化轨道,使冲突管理和化解有章可循、有法可依；积极培育和引导社会权威主体作为第三方介入农村社会冲突等等。
(作者系华中科技大学马克思主义学院副教授)
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