基层治理的活力在哪里

贺雪峰

当前国家每年上万亿涉农转移支付，最大的问题是，钱下去了，农村基层治理的活力仍然没有，相反，农民还形成了越来越普遍且严重的等靠要思想，甚至有一些地区，农村钉子户还借国家支农资源的落地来谋取不恰当的好处，完全是敲诈性质。一般农户对钉子户的恶劣行为，要么麻木不仁，要么围观起哄。这样的结果是，无论国家向农村转移的多少资源，做了多少好事，提供了多少基本公共服务，农村基层组织的能力都没有提升，农民对国家的认同也没有提升。基层治理活力也就越来越没有了。

杨华是湘南人，家乡的宗族认同还存在。多年前，杨华家乡的村民组就向上级申请建一个垃圾池，上级也有类似项目经费。因为排队或者是没有关系，直到今年春节，杨所在村民组仍然未能申请到项目经费，而垃圾已经围村了。杨华在外工作，他的家族在村民组有一定地位，他便联系村民组长和一些代表性的村民，建议由大家捐资，同时每家出劳动力，不等不靠，自己修垃圾池。说干就干，花费1400元和大约60个工，三天就修好了之前预算要2万元的垃圾池，并将村中垃圾全部清扫一遍。

从杨华家乡建垃圾池的例子来看，农村社会中还是有着治理活力的，关键是发动和组织。而且，依靠村庄内部积极性来建垃圾池，只是将打麻将的村民组织起来劳动，花了很少的钱，办了不小的事情。而村民在共同建造垃圾池的劳动中相互打趣，加深了相互之间的感情。若由上级拔钱来做，花钱多，效果还不一定好。

自2002年开始，我在湖北四村进行老年人协会建设的试验，所做工作十分简单，就是在四个村发起成立老年人协会，然后每村每年资助5000元活动经费，由老年人协会自主决定使用。十多年下来，四个村的老年人协会都运转良好，在当地老年人的生活中已经起到了不可或缺的作用，甚至对村庄治理也产生了影响。我每年资助老年人协会5000元，计算到每个老年人，每人每天不到5分钱，但这点钱所起作用却很大，因为十分有效地将老年人组织起来了，不仅做到了老有所乐，甚至在某些方面做到了老有所为。我当时的口号叫做“一毛钱买老年人一天的幸福心情，现在看起来在一定程度上是做到了。老年人协会建设真正起到了花小钱办大事的效果，通过很少的资源投入，激活了农村社会内部的积极性。

我个人出钱资助的老年人协会，小钱起到了大作用，而且整个过程中，我几乎没有在老年人协会建设的任何具体事务上插手过问。遗憾的是，一些地方政府建老年人协会，花的钱要比我所投入多得多，却几乎没有真正运作好的，甚至运作几天就持续不下去，自动关门了。

为什么会有如此巨大的差异？其中一个原因是，我捐钱给老年人协会，老年人协会觉得欠我个人的人情，因为我完全没有捐钱的义务。因为欠了人情，就必须用好每一分钱，且所有老年人都认为这是老年人协会的钱，是要用好的，小钱因此用到刀刃上，办了大事。政府投入的钱，给到老年人协会，老年人协会不觉得欠政府的人情，官方文章，不对任何人负责，怎么用钱都是可以的。另外一个原因是，政府投入的钱是官方渠道下来的，而官方渠道背后有人，是有人向上级争取的资源，这样争取来的资源，争取者就更有权利多用甚至乱用。第三个原因是，政府下来的钱，为了防止钱被乱用，其用途一般都作了十分细致的规定，只能用到具体的地方，老年人协会和老年人群体缺少经费使用上的发言权。

国家向农村投入资源搞建设，只是国家去建，而不调动农民内在的积极性，不与农民自己的切身利益联系起来，国家投入资源越多，农民越是被动，越是等靠要，资源使用就越是缺少效率。国家投入资源为农民建设基础设施和公共服务，农民当然是从中受益的，但是，农民只是被动的受益，他们没有参与其中，没有在其中的贡献，他们也就缺少在其中的发言权，也不可能理直气壮地指责钉子户或者监管施工单位的工程质量。

为了提高国家支农资源的使用效率，就必须提高农民的参与程度。在当前国家资源下乡中，有两种方式被普遍采用，一旦以奖代补，就是由农民自发建设，国家验收合格，给予奖励，比如挖万方水塘，农民挖一个万方水塘可能要花2万元，农民挖好，政府验收合格，给予1万元奖励，这样挖出来的水塘，是农民自己挖的，自己受益，且产权在自己，管理在自己。这样的可以落实到户的项目，以奖代补是一个好办法。还有一种超出农户的工程，比如修道村公路，上级拔款70%，由地方配套，包括村级配套和村民出义务工。只有农民自己出了义务工，村集体出了钱，农民才会认为是自己修的路，才会珍惜。

现在的问题是，在全国绝大多数地区，要求地方配套的国家资源下乡，不仅没有调动起农民参与的积极性，反而因为地方无法组织起农民参与出钱出力，而不得不借贷配套，结果，国家资源下乡越多，村社集体为配套所借钱越多，乡村债务越大。乡村债务越大，村社集体动员农民的能力越差。这样，本来是动员农民的配套要求，反而进一步将农民排斥出去了。

问题出在哪里？出在基层组织没有能力上，而其中根本则是基层治理缺少活力上。北京大学的潘维教授曾说，国家不仅要有办大事的能力，而且关键要有办小事的能力。问题是，小事很琐碎，且小事很复杂，只是按自上而下的标准化要求来办全国不同地区农村的小事，这样的标准化要求就一定会闹出很多荒唐的笑话。但是，如果不按标准化的要求向下转移资源，而允许地方依据实际情况调整，地方就可能乱来，将国家宝贵的支农资源用到与农无关的地方去，拿去打造政绩工程，甚至贪污掉了。这样，在国家资源自上而下的转移中，就面临着“一收就死、一放就乱”的困境。

问题的关键就在于国家资源最终受益者农民的状况。如果农民是分散的，而国家资源转移又是或然的，农民就在国家为他们建设的基本公共服务方面没有发言能力，他们因此等靠要，在可以白得好处时，一定要占点便宜。农民有自己生产生活中的困难，问题是，在当前这样的自上而下的资源转移体制中，农民无法将他们的困难或者需求有效地表达出来或反映上去。所谓有效，是将有限资源用来优先解决最必须诉求，而不是要用无限资源满足所有诉求。这也是满足不了的。他们无法结成有效的意志，同时无法决定自上而下资源的使用方向与使用方法。在自上而下资源转移过程中，农民当然也尽可能等靠要甚至麻木不仁。

也就是说，现在的资源下乡体制缺少对农民的动员，缺少农民有效的参与。资源下乡是在为农民提供基本的公共服务，是在做慈善，而没有变成农民自己的事业，尤其没有变成农民群体的事业。没有对农民的动员，农民缺少参与渠道，农民在具体的生产生活中遇到的困难，向村社组织求援，村社组织无力或不愿回应，农民就成为了一盘散沙。一盘散沙当然不可能有建设性的力量，相反，在一盘散沙的状况下面，出现少数害群之马，有了钉子户和搭便车的人，这些人就可以破坏农民基本的生产生活秩序，破坏基本的共同规则，而无人敢于出来指责。正义无法伸张。

在面对农民共同的生产生活困难时，村社集体的出场十分重要，因为村社集体是代表共同利益的。村社集体回应农民的需求，农民就会对村社集体有信任与支持。村社集体越是能够回应农民的需求，农民就越是信任村社集体和支持村社集体，村社集体也就越是有能力。这是一个正反馈。村社集体有了能力，就可以阻止搭便车行为，甚至指责钉子户，村社集体背后农民的支持，是巨大的力量。

村社集体与农民之间的良性互动需要有一个具体的通道，这个通道就是通过村民会议或村民代表会议来动员农民，来让农民参与，来让农民表达出来自己的需求偏好，从而形成强大的农民的共同利益与意志，然后村社集体直面农民的需求，回应农民的问题，触及农民的利益。这个动员过程和参与过程中结成的强大的农民意志，可以抑制少数人的反对与反动，可以防止害群之马的破坏。当然，现在的问题是，村社缺少回应农民需求的基本资源。因为村社集体大多是空壳，甚至负债累累。

如果国家能将一些资源转移进入村社，而不是全部通过具体项目下乡，则村社集体就可能掌握一些公共资源，再通过动员起来的群众和他们表达出来的诉求，形成自上而下资源与农民自下而上需求在村庄层面的对接，这样一种对接，因为可以满足农民共同的且强烈的生产生活中的困难，触及到了农民真实的切身的利益，将爆发出巨大能量。这样一种对接就是当前中国资源下乡背景下面基层治理的活力之源。

没有对农民的动员，没有群众的参与，没有基层组织的活力，国家再多的向农村转移的资源，都难以解决千差万别的农村的需求，难以调动农民对国家的支持与信任，难以提升国家的基础性权力。

财政如何惠农，是一个值得研究的课题。

2015年4月8日上午