对制度性规则的制度化拒斥：基层国土执法的困境与逻辑

刘成良

（华中科技大学 中国乡村治理研究中心，武汉 430074）

[摘  要]  基层国土部门在执法过程中不得不直面普通民众、地方政府、高层国土部门、社会舆论等不同主体的诉求和目标，而其本身的执法目标在这四者形成的压力型结构下受到挤压，从而产生对制度性规则的制度化拒斥现象，导致执法目标发生偏离。为了应对技术监控和逃避问责机制，基层国土部门与地方政府走向共谋，一方面将土地违法面积控制在不被问责的范围内，采取各种手段将违法土地合法化，另一方面以运动式治理的方式对一些土地违法现象进行处理。

[关键词]  违建执法；基层治理；压力型结构；运动式治理

一、基层国土执法困境的既有解释

土地要素对我国经济增长和城镇化发展做出了很大贡献，对于维持国民经济的持续健康发展作用非凡，由于人多地少的基本国情，在我国施行着最严格的土地管理制度，通过土地用途管制等手段加强耕地保护，强化规划管理。但即便如此，由于土地背后蕴藏着巨大利益，并且土地开发和出让成为了地方政府以地生财的主要手段，土地违法现象非常严重。

图一 2001—2013年土地违法情况统计[[1]]

国土资源部发布的2013年《国土资源公报》显示，2013年发现土地违法案件83450起，涉及土地面积41051公顷，其中涉及耕地12314公顷，而2001年土地违法案件130129件，涉及土地面积26465公顷，其中耕地10171公顷。从2001年到2013年，国家不断的强调土地保护的重要性，持续加强相关立法，加大对于土地违法案件的查处和惩罚力度，但是土地违法并没有因此变得收敛，表现出在高压态势下土地违法面积下降，但随后再次上涨的波状趋势。国土执法越来越走向了一种困境，在政府和社会都认识到保护耕地、维护国家粮食安全重要性的同时，土地违法现象却没有因为这种认识或者立法而减少，究竟是执法能力的缺陷，还是制度规则的缺陷，学界对此关注了很多，当前主要存在着三种解释：

一是法律规则上的缺陷。这种观点主要集中在两个层面，第一个层面认为是当前的法律还不完备，皮斯托和许成钢提出了不完备法律理论，认为当法律不完备时，法律的阻吓效果会被削弱，而法院天生就被设计成被动执法者和主要的事后立法者，如果没有人就违法行为向法院提起诉讼，法院就无法采取行动制止违法行为并处罚违法者，因此仅靠法院执法难免会导致执法不足。[[2]](p112)第二个层面认为法律在立法过程中缺乏公众的参与，从而缺乏正当性，导致法律难以有效实施。王锡锌在研究中国行政执法困境时指出，当违规行为具有某些基于传统、文化、习俗的支持时，便可能具备广泛性和持续性的特征，因而政府执法的成本会极为高昂，甚至不可承受，故政府通常只能选择“听之任之”策略。[[3]]

二是政府的自利性及共谋行为。政府的本质属性在于管理公共事务、提供公共服务等公利性，但其本身还有不可避免的自利性，这种自利性在地方各级政府方面表现为：不同地区及上下级政府利益之争、地方政府为了实现政府目标而为本地企业争利、地方政府为了吸收外来投资而无原则地让利、地方与中央争利，除此之外政府职能部门也有自利性：职能部门执法产业化、职能部门与地方政府争利、政府组织成员的自利。[[4]]地方政府与职能部门的自利性容易产生政府间的“共谋现象”，周雪光指出基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为，这种共谋行为不能简单地归咎于政府官员或执行人员的素质或能力，其稳定存在和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物，是现行组织制度中决策过程与执行过程分离所导致的结果，在很大程度上也是政府制度设计特别是集权决策过程和激励机制强化所导致的非预期结果。[[5]]

三是从一线执法视角提出的选择性执法和嵌入式执法理论。选择性执法是执法主体面临情势变化，运用剩余执法权以保证实现其政治、经济及社会目标的一种手段。戴治勇认为选择性执法虽然有一定合理性，但是其弊端也不容忽视，会产生对人们预期的扰乱，执法代理人的渎职、腐败，对执法体制进一步改革的阻碍等后果，对选择性执法的依赖将不断强化并扩大政府权力，甚至执法者的个人权威，反过来方便并加剧选择性执法，这必将阻碍正在完善的法治进程。[[6]]何艳玲在分析土地执法时而有效，时而失灵的“摇摆现象”时提出了嵌入式执法，认为国土执法的困境在于土地执法部门被嵌入在集中体制及其建构的中心工作中，在中心工作完成过程中，土地执法部门真正完成的并非其职能目标，而是集中体制目标。而集中体制目标的完成常常依靠运动型机制的常规化运作，从而使法律系统变得虚设。[[7]]

以上几种理论都具有一定的解释力，但也存在着很多值得探讨和商榷的地方。对法律规则的缺陷论来讲，这种说法在特定时期具有合理性，但近些年来我国关于土地管理的立法和规定日臻完善，从中央到省市地方都出台了详尽且具有指导意义的土地管理法律法规，以农村宅基地管理为例：除了《土地管理法》，04年国务院发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，同年国土部发布了《关于加强农村宅基地管理的意见》，07年国务院发布了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，08年国土部发布了关于贯彻落实《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》……中央每一项政策法规出台，地方从省到市、县都要出台相关的法规及指导意见。为了能够将国土管理的法律法规落实好，还出台了很多针对执法人员的监督法规，这些法规从地方实际出发，结合了中央文件精神，可行性较强，国土执法并非是无法可依，也并非是立法与人们的习俗和观念存在着较大差异的问题。政府自利性理论从体制内部寻找问题的症结，对于钓鱼执法、政府部门带头违法等现象具有一定的解释力，但很难解释清楚为何在国家加强立法、完善监督等手段下依然存在着较多违法现象的问题，尤其是当前国家为了控制地方政府的共谋行为，推行土地督察制度、耕地保护省长负责制，引入技术监控，通过信息公开、舆论监督手段来压缩执法人员谋取灰色利益的空间，但依然无法制止较多的土地违法行为。嵌入式执法关注到了土地执法部门与政府集中体制目标冲突与替代的现象，能够较好的解释国土执法的困境，但是嵌入式执法对于土地执法部门目标为何会被替代认识不足，同时嵌入式执法认识到了土地执法部门目标被集中体制目标替代所带来的问题，但是没有注意到土地执法部门本身积极向集中体制靠拢的现象，因此嵌入式执法就构成了本文进一步研究的基础。

二、理论资源与解释框架

“对制度性规则的制度化拒斥”是默顿在《社会研究与社会政策》中提出的概念，他指出对制度性规则的抗拒,当它们属于下列情况时本身即被制度化:是相当明确的行为类型；被大多数人所采纳,而不是只被分布于各地的成员私下接受；在组织形式上,有相当完备的社会机制,由暗中合作的参与者构成,包括社会中的执法者；很少受到制裁,即使受到制裁,也多是象征性的,主要是为了重申规则的尊严。他进一步认为,这些制度化拒斥行为的发生,或者是因为一个团体面对现实危机,要求采取与长期存在的规范不同的目标取向或适应性行为；或者是因为新提出的规范(最明显的是新的立法)与长期存在的社会习性和情感发生矛盾。对制度的制度化拒斥反映了规范与广泛的社会需求之间的不协调。[[8]](P86)

默顿提出的“对制度性规则的制度化拒斥”是一种典型的行政执法困境，但他的理论基础是制度政策与人们规范、习性、情感方面的张力，是政策或者立法缺乏一种群众认同的基础，因而出现了执行困难的问题。换句话说，默顿关注到了政策执行中的正式制度与非正式制度之间的矛盾，而他所关注的非正式制度主要是人们日常生活中的规范、习俗和情感。但除此之外，还存在着一些与人们所接受的规范并不相悖的制度性规则难以落实的困境，在这种困境之外也形成了一种非正式制度来拒斥正式制度规则，这是默顿的理论所没有涉及到的。文章通过对基层国土执法困境的研究发现，无论是政府还是农民，都能够深刻的认识到我国人多地少、耕地资源紧张的基本国情，都能认识到保护耕地、维护粮食安全的重要性，但是涉及到利益因素时，这些认识并不能阻碍他们去违法，反而面对基层国土部门的执法，要么比较强势的应对国土执法部门，要么就和国土执法部门玩起了猫和老鼠的游戏，从而使土地执法变得困难。

而本研究则能够丰富默顿的这一概念，认为基层国土执法的困境在于执法过程中形成了一种对于制度性规则的制度化抗拒，这种制度化抗拒是一种制度化了的非正式行为，本身具有比较复杂的机制：基层国土部门在执法的过程中，不得不直面普通百姓、地方政府以及代表着中央的更高层国土部门[[9]]、社会舆论四者不同的目标和诉求，而基层国土部门本身的执法目标在这四者形成的压力型结构下受到挤压，从而出现了目标偏离的现象，同时为了应对中央的技术监控和逃避问责机制，基层国土部门与地方政府走向共谋，一方面采取各种手段将土地违法问题进行合法化，另一方面采用选择性执法的方式，以多个部门联合执法的形式对一些土地违法行为进行处理。而基层国土部门、地方政府、普通百姓以及中央政府在这个过程中的互动、博弈就形成了一种非正式的制度化的规范。

三、基层国土执法的个案呈现及解读

国土资源部公布的2013年《国土资源公报》显示，2013年发现土地违法案件83450起，涉及土地面积41051公顷，其中涉及耕地12314公顷。而违法用地结构如下：

图二 2013年发现违法用地结构

从图中可以看出，虽然个人违法用地案件数量占据了多数，但是违法用地主体是企事业单位，企事业单位之所以能够违法用地，大都是在政府的支持或者默许之下。在调查中发现，基层国土部门人员总是充满着困惑与气愤，“我们国土所是责任无限大，权力无限小，管辖区这么大范围的事情出了问题都要找你，你又能做得了什么，那么多的土地违法不都是政府搞的，让我们怎么管，农民违法建房的，要是发现的晚了，房子建好了，我们能去拆吗？那是人家辛辛苦苦半辈子的积蓄，你把别人房子拆了，他还不和你拼命，再说了基层稳定又不能出现问题，否则激化了矛盾，到最后还不是要处分我们。”[[10]]基层国土部门领导的这番话有很多值得深思的地方，对于当前农村地区的国土执法来讲，政府和农民是两大违法用地的主体，而基层国土部门在维护土地的制度性规则时往往陷入困境。

X县是鄂中的一个贫困县，缺乏工业基础的X县将招商引资作为政府工作的核心工作，在县区及乡镇，随处可见关于招商引资的标语，“我们要树牢‘四种人’理念：来帮助我们招商引资的是恩人，来投资的老板是亲人，能打开招商局面的干部是能人，影响招商环境的是罪人”。在这样的发展环境下面，各个乡镇政府除了积极向上争取用地指标外，用未批先建、以租代征等手段吸引资本进入已经成为了习惯做法。对于乡镇的国土所来讲，这些违法用地的事情也早已见怪不怪了，但是面临着更高层的技术监控——卫片检查，他们又不得不履行自己的职责，否则对上级没法交代，自己还会被问责。基层国土所履行自己职责的办法就是“立案——走程序”，即一旦发现国土违法事实，就展开行政执法程序，经过现场勘测、调查取证后，再对地类和用地规划认定情况进行说明，然后下达“责令停止违法行为通知书”，通知书下达之后还需要违建方在“法律文书送达回证书”上签字，经由上级国土部门审核后，由执法监察大队下达“行政处罚告知书”“行政处罚听证告知书”“行政处罚决定书”，如果违建实施没有停止，则会采取进一步手段，如向法院移交案件，申请强制执行等。这是针对违建的一般程序，然而政府招商引资所造成的违建情况则是另一种程序，基层国土所很难将“责令停止违法行为通知书”下达给直接违建的企业，X县北镇国土所在处理违建时开始是将停违通知书下达给了企业，企业就找镇里要说法，而主管招商引资的副镇长就将国土所长叫过去，直接将通知书仍在了国土所长的脸上，问他这是什么意思。国土所长感到很委屈，说这是按照程序办事，通知书不下给违建企业那下给谁。最后双方商定，凡是涉及到政府招商引资所造成的违建事实，停违通知书都下达给政府，政府在“法律文书送达回证书”上签字后，由国土所完成前期的立案调查，这样国土所就完成了立案调查工作，以后一旦追责起来了就不是自己没有尽责，而是力所不及。地方政府则可以继续进行招商引资，地方政府和国土所也就达成了一种默契，通过后期的调整规划以及指标腾挪等手段掩盖违建事实或者将违建合法化。

W市H区的基层国土执法也面临着这样的问题，2007年五星村的一个老板回乡创办了昆仑农业开发有限公司，当时以每亩600元的价格流转了本村所有土地以及周边村耕地共计5000亩用于种植高端蔬菜，然而市场行情并不好，管理复杂，受天气影响企业没有赚到钱。2010年公司就在流转地上建设了一个混凝土公司和一个农庄，所占地均为基本农田，没有办理任何用地手续，都属于违规项目。2011年这件事被一位记者以某农业开发公司打着土地流转旗号，违规改变土地性质开发商业项目为题进行报道。报道发出来后，当地政府明确表示，将严厉查处违法违规占地企业行为，纠正违法行为。公司经理专门找到那位记者，承认了违规用地的事实，解释公司正在申请手续，并且还声称已经被区国土局罚款了30万，不过罚款是由政府替公司缴纳的。H区的一个副区长表示政府已经专门开会研究让国土局给昆仑集团先行下达自拆通知，自拆通知到期不拆，就走法律程序进行强制拆除，但是截止到2014年11月笔者调查的时候，混凝土公司和农庄都在继续经营着，依然没有办理用地手续。

以地方政府为主导的违建事实对于基层国土所来讲，面临着比较大的执法困难，对于农民的宅基地违建等问题，基层国土也面临着执法困境。红星村是X县北部山区的一个村庄，有八个村民小组，315户，1287人，耕地面积1000余亩，近几年红星村的宅基地违建非常多。以红星村二组为例，二组有耕地116亩，33户人分布在五个自然湾。2007年村里通了一条公路，原本闭塞的红星村因为这边公路也变得和外面联系方便了，二组这几个湾子距离公路平均距离是1.5公里左右，由于公路旁大都是二组的基本农田，所以很多村民在07年之后选择在公路旁自己家的田地里建房，目前已经有两个湾子完全成为了空心湾，仅有9户在其他三个湾子居住，这九户人中房子是土木结构的有三户，其余六户是砖混结构，都是在九十年代建的楼房。

表1 红星村二组违法建房统计表（2007—2009）

农民建房原则上是需要经过村民小组大多数人同意后上报村委，由村委上报到乡镇国土所，国土所再根据本地的宅基地建设指标予以批准。由于地方宅基地建设指标往往较少，这些程序并没有对农民建房起到限制作用，村干部本应发挥制约和监督作用，但是红星村的支书默许了很多村民的违规建房行为。村里规定农民建房应该给村集体缴纳一部分的耕地补偿费，2007年一百平米房子的耕地补偿费标准是3000元，但是这部分耕地补偿费也没有很严格执行下去，一些想建房子的人私下里给村书记一些钱，得到许可之后就行，而村书记拿到这部分钱后也没有交给村集体，都留作私用了。2009年红星村发了这样一件事：有一户在自己家责任田建房时被村会计发现了，会计要求停止违建，并当场打电话给国土所、派出所，这些部门来人后这户当天没有建成房子。但他们走后，农户继续建房，说得到了书记的批准，已经给村里交过钱了，会计却没有在村里的账上见到过这笔钱。农户私自建房现象严重，作为监管方的村书记不但没有制止农户的违建行为，反而乘机捞取钱财，充当违建户的包庇者，造成了大量违建现象。个体违建行为被国土所发现是比较困难的，制止就更难了，按照规定土地违法案件要经过立案、调查、内部讨论、会审、定性、告知和送达处罚决定等法律程序，仅一个案件就需要三个月左右才能完成这些程序。然而农户在这个过程中一直在抢建，等到国土局派出执法大队时，农户的房子也基本上建成了。如果去强拆风险就更大，这是农民多年的积蓄，一旦房子被强拆，农民损失惨重，肯定找执法人员拼命。基层执法人员也不愿意冒着人身危险去强制执法，况且还要考虑安全维稳的压力。

四、基层国土执法的压力型结构

基层国土执法过程中要直面多元主体的诉求，而这些诉求对于基层国土执法本身形成了一种压力型的结构，从而使国土执法目标出现偏离。因此有必要对于在国土执法第一线工作的国土部门以及其所面临的压力型结构进行认知。

（一）土地执法中的多元主体及其形成的压力型结构

从《国土资源公报》上来看，土地违法的主体是企事业单位和个人，但实际情况是企事业单位能够违法大都是得到了地方政府的默许，这样一来，作为协助执法者的地方政府同时也是土地违法的支持者，从而使土地执法变得微妙。除此之外，土地执法还要面临着社会舆论以及高层国土部门的监督，在严密的监督体系下，国土执法部门一方面要对监督体系做一个交代，另一方面也要给地方政府一个说法，其本身的执法就陷入了一种压力型的结构。

1.作为主要土地违法者的企事业单位和个人

企事业单位的土地违法行为受地方政府的影响，地方政府行为受央地关系的影响，尤其受分税制以来财税体制改革的影响，“分税制集中财权使地方政府逐渐走向以土地征用、开发和出让为主的发展模式，从而形成了土地财政。”[[11]]因此企事业单位土地违法行为更多的是政府的一种违法行为，在当前政府官员晋升锦标赛激励模式下，地方为了得到晋升的政治资本，往往用尽各种手段来推动经济发展。一些学者指出晋升锦标赛是中国经济奇迹的重要根源，周黎安认为晋升锦标赛是将行政权力集中与强激励兼容在一起的一种治理政府官员的模式，一方面能够将关心仕途的地方政府官员置于强力的激励之下，但另一方面也产生了一系列的扭曲性后果，导致中国政府职能的转型和经济增长方式的转型变得困难重重。[[12]]对于大多数不发达的地区来讲，地方政府为了经济发展，只能在土地上做文章，一方面保障土地供应来招商引资来带动GDP增长，另一方面在土地征用、开发以及出让中获取财政收入。然而在中央保障耕地红线的刚性规则下面，仅靠指标内的土地供应是远远不够的，只能采用违法手段获得土地。虽然中央从九十年代中期陆续改革政府部门的管理模式，调整条块关系，更多职能部门以条条形式发挥对政府的监督制约作用，但是地方政府也可以通过动用地方资源来对这些职能部门进行反制从而获得自由空间。

地方政府之所以敢于这样做的另一个原因就是违法成本比较低，官员晋升的锦标赛模式是地方政府违法的利益驱动之一，在这个模式之下地方官员为了晋升做出了很多规则外的行为，这是从官员的流动性上来讲的，但同时要认识到并非所有的地方官员都能够晋升流动，尤其是基层地方官员向上流动的空间非常有限，而这些流动性较小的基层官员却构成了官员晋升锦标赛模式得以进行的制度基础，即当地方发展中的制度外行为被上级追责时，基层官员就需要站出来承担责任，因为他们本身的上升空间很小，承担责任的代价也较小，弃车保帅后，这些站出来承担责任的基层官员虽然会在一定时间内得到处分，但是他们会得到其他形式的补偿，有的可以在风声过后到新的岗位或者地方再次任职，地方政府违法成本从而也就更低。

个人土地违法和企事业单位相比的特征是案件数量多、总体面积少，但即便如此个人土地违法行为也是国土执法中的难点。一方面由于个体土地违法的数量较多且分散，国土部门在处理时面临着发现难、打交道难的问题，另一方面个体的土地违法行为处理上也比较困难，基层国土部门不可能因为个体的一亩三分地违法现象而天天耗在那里，但这种土地违法行为又缺乏一个短平快的处理平台，对于个体的土地违法行为缺乏有效治理手段时，这些量多、分散的违法土地就累积成上级问责的重点。

2.作为监督者的高层国土部门和社会舆论

高层国土部门所面临的行政空间要宽松很多，其职责在于监督下级国土部门工作，落实好各项国土法规和政策，同时为了防止下级国土部门与地方政府合谋，利用卫星遥感检测等手段监控地方土地违法行为。卫片检查使得地方土地违法现象基本无处可藏，而地方政府需要对每一宗土地违法行为作出说明，否则就要被追究责任，土地违法严重的市县政府主要领导还会被约谈，在这样的监控手段下，地方的土地违法空间被压缩。对于那些既要发展，又要避免被追责的地方政府来讲，只能运用各种智慧来获得发展所需的指标外土地，而在地方政府动用智慧的过程中，基层国土部门所面临的双重压力也就更大了。

由于基层国土部门往往是在一线行政，其所面临的不仅是与违建者的博弈，还有社会舆论的监督和参与，执法时的任何规则外行为都有可能被曝光在新闻媒体之下，从而给自身带来更多的麻烦和舆论压力，而在程序内的执法手段对于违法者又没有多大效力，只能诉诸最后的强制执行环节，但这样不仅升级了执法者和违建者的矛盾，还容易被媒体扣上“官压民”的帽子，但是当执法者的手脚都被绑住的时候，如何保障秩序也就成为了一个难题。

因此，基层国土执法时与多元主体的互动就对执法者本身产生了一个压力型的结构，一方面要应对高层国土部门和社会舆论的监督压力，另一方面还要面对个体和政府违建的执行压力，这些迫使执法者在既定的规则之外寻找新的规则来应对多元主体的诉求：

图三 基层国土执法的压力型结构

（二）一线行政的国土所：是拆违问题，还是基层综合治理问题？

在当前的科层体系内，在行政执法第一线的国土所本身并没有多少执法权，对于土地违法事实他们需要按照程序来处理，通过现场勘查、拍照、询问记录、认定违法类型等手段向更一级国土部门汇报实际情况，同时根据上级的指示以及制度安排来做工作，而做工作本身的弹性又很大，可以苦口婆心的说教做软工作，也可以用命令、威胁等手段做硬工作，但做工作的本质就是期待土地违法者能够认识到违法事实，从而改正违法行为。基层国土部门的执法权主要就是这些，他们本身并没有强制执法的权力，像行政处罚、拆违等工作都需要上一级国土部门的配合。县国土局虽然设置有土地监察执法大队，具有一定的强制执法权，但监察执法大队在拆违执法时也不是独立进行的，而是将土地违法案件移交法院审理，从法院获得强制执法许可后，再联合法院、城管局、公安局、政府主管部门等共同执法。基层国土部门在面对违法事实时所能够做的事情是很有限的，而在其缺乏一定权力的前提下又赋予了更多的责任，显然出现了权责不匹配的状况，同时又要在制度约束内把事情做好，那就难上加难了。

从机构设置以及人员配备上来讲，在当前撤乡并镇、精兵简政的政府职能部门改革背景下，基层国土所面临着人员不足的局面。以X县北镇国土所为例，北镇在2002年进行过一次撤乡并镇，三个乡镇合并为一个，原来三个乡镇每个国土所的人员配置是四到五人，合并后的国土所仅有六人，其中在编四人，而北镇版图面积有二百多平方公里，十余万人口，七十多个村民委员会。基层国土所的事务除了保护耕地、制止违建，还要负责增减挂钩、占补平衡等其他事务，从人员配置和所承担的事务上来看，存在着很多不合理现象，就算将保护耕地、查处违规用地的责任都交给七十多个村委会，国土所和这么多村委会之间打交道也是一个问题。另外从机构设置上来看，基层国土所还面临着“条块关系”的矛盾，国土所作为政府职能部门，一方面接受上级业务指导单位人事、财权的控制以及任务目标的安排，另一方面还要接受属地政府的管理，而上级业务指导单位的目标要求和属地政府的目标要求往往是相悖的，完不成业务单位的任务和要求，就要受到处分，如果违背了属地政府的目标要求，则面临着开展其他工作困难的处境，基层国土所夹在中间，不得不在其中做出自己的选择，寻找制度外的空间。

嵌入式执法理论认为国土执法的困境在于土地执法部门被嵌入在集中体制及其建构的中心工作中，土地执法部门真正完成的并非其职能目标，而是集中体制目标。在基层国土所面临的制度空间下，留给他们独立去完成目标的空间并不多，也一定程度上影响了国土执法的效果，这在当前是一个进退两难的选择。如果将土地执法部门从集中体制及其中心工作中剥离出来，土地执法就有保证了吗？失去了集中体制所给与的保障，土地执法部门照样困难重重，单纯依靠国土系统对土地违法事实的发现、处理以及执法也很难起到效果。盖依·彼得斯说过“没有哪项政策（和法律）是一个‘单一的组织’独自制定和执行的”[[13]]（Ｐ144）         现代国家的组织形态是依靠比较复杂的官僚系统以科层化的方式进行分工和协作，国土部门的设立本身就说明国土监察与保护的重要性，因此在部门设置上从国土部到最基层的国土所是一个纵向系统，具有对土地违法监察和执法的功能，但纵向的系统并非是与横向部门不发生关联的，其中很多工作的开展都需要与其他政府职能部门发生联系，对于违建拆除就需要法院所授予的强制执行权。但是进行国土执法时，仅仅得到了法院的所授予的强制执行权就可以执法了吗？事实并非如此，县国土局的执法监察大队和基层国土所去执法的时候往往面临违法者不配合的情况，有时违法者为了保护自己的利益采用了很多极端的手法，原本正义的执法遇到了民众非正义的抗争，就会产生舆论上对民众一边倒的支持，因为在大多数不了解事实情况的人看来，政府是强者，民众是弱者，民众采用极端手法来维护自己的利益是被政府逼迫的，正义的执法却在实践中遭遇到了非正义的评价，并且被贴上了标签，因此国土局执法监察大队和基层国土所强制执法所遇到的问题就不仅仅是拆除违建的问题，还有基层治理问题，涉及到社会的稳定，这些问题超出了执法单位本身的能力范畴，是需要地方政府以及其他政府职能部门参与的，当前的集中体制使得多个部门的联合执法与行动具有了更高权威和合法性，能够起到对土地违法震慑性的治理效果。对于基层国土执法单位来讲，他们也觉得这种办法比较合适，并且常常感叹“要是每次国土执法，都能够得到政府的重视，得到其他单位的配合，那我们的工作也就好多了”，甚至基层国土所的工作人员都认为国土执法工作不好做就是因为地方政府不重视。这种多个部门联合的执法方式虽然能够取得比较好的效果，但并不是常规的治理办法，毕竟这样的执法手段成本和代价都很大，对于其他配合的地方政府以及职能部门来讲，他们本身也都有自己的工作，总不能把所有的精力都投入到国土执法中来，只有当某一问题比较突出、需要快速解决时，这种执法手段就会被用到，就被戴上了“运动式治理”的头衔。

五、结论与反思

基层国土执法在压力型结构下，其最初的目标必然发生偏离，原有的制度设计和规则就难以发挥实质性的作用，相反在基层国土执法者与地方政府、普通百姓、社会舆论以及中央政府的互动中则生发出了一套新的规则来替代以往的制度规则。这套新的制度规则本质上是中央意图在地方实践的再解释，即将土地保护的刚性约束进行柔化，从而给地方发展争取空间，允许地方政府主导的土地违法现象存在，控制个体行为的土地违法案件，同时地方为了避免被追责，一方面拿捏好土地违法的度，即将土地违法面积总量控制在不被问责的范围之内，另一方面对于部分土地违法现象予以坚决打击。也就出现了土地违法案件时多时少，总体下降趋势并不显著的发展曲线。

土地违法现象的运动式治理虽然可以取得一定成效，但终究不是一种依靠法制的常态治理，并且使得法律系统也变得虚设，因此得到学者的批判也很多。然而问题的症结在于单纯的依靠国土部门按照法律法规的常态治理又很难起到作用，进一步讲，基层国土部门在处理违建问题时所面临的就不是单一的执法问题，而是要面对基层社会治理的综合性问题，还有体制本身的结构问题，这些问题迫使国土执法不得不改变最初的目标，求助于运动型治理的方式。

国土执法的困境就是日渐完备的法律规则非但没有对违法现象产生良好的治理效果，反而遭到了地方实践规则的拒斥，这些在制度外形成的新规则无疑在动摇着法律规则的权威，影响着国家治理的能力。然而，对于法律规则难以执行的困境又很难直接从执法者本身去寻找答案，基层国土执法者本身所面临的压力型结构就已经证明了他们的尴尬处境。基层国土执法何以形成对制度性规则的制度化拒斥是对国家治理能力现代化的一记叩问。

 原文载于《北京社会科学》2015年第7期，发表时有删改。