“第三方”城管试验

印子

郑州市金水区率先引入公安、公证、律师和法院，在城管部门设立“四室一庭”作为第三方参与城市管理。按照规定，城市管理行政执行局下设警务室、城管执法公证服务室、城管执法法律援助服务室和城管巡回法庭，目的在于解决暴力抗法、证据缺失、强制无力等城管执法难点，以提高城市执法公信力和规范化水平。

破解城管执法困境的新招

地方政府推进第三方力量进入城市管理的核心目的是克服日益突发的城管执法难题。

首先，城管部门权责不匹配。城管部门拥有的行政处罚权实际上是专门城市管理部门行政处罚权的让渡，除此之外，城管没有专门的行政执法权。然而，城管需要处理的难以有效管理的事务又必需要强化管理，否则城市形象受损，市民对城市秩序的需求无法被有效回应。其次，城管执法冲突日益激烈。城管执法冲突的核心地带集中于车辆占道、流动摊贩占道经营、拆违治理等城市管理领域，暴力执法、执法不规范等问题严重损害了城管执法的公信力。同样，暴力抗法事件频发，城管执法工作者对此无可奈何。最后，城管执法合法性不足。大多数城市仅依靠城市管理办法作为执法依据，尽管武汉市于2013年颁布实施《城市综合管理条例》，但城管执法过程中的证据缺失、强制无力普遍成为提升城管执法水平的制度瓶颈。

正是基于以上城管执法难题，全国不少城市开始引入第三方参与城市管理，力图将其作为破解城管执法困境的新招。

早在2008年，杭州市“数字城管”便引入第三方实施市场化信息采集，以提高城市问题的信息搜集和专项普查质量。2011年，武汉市发起“城管革命”，正式推行“第三方检查考核”，通过政府招标，利用社会专业机构对城管执法现状进行记录、检查和考核。2012年，深圳市在“城管外包”制度的基础上推行“第三方评价体系”，以第三方考核城管“外包”服务。2014年，武汉市出现司法城管工作室，邀请第三方监督城管执法。2014年，浙江宁波试水“社会总动员”，由社会人员担任市容环境义务监督员和城市管理志愿者，协助城管执法并对城管执法进行监督。

总体来看，第三方城管试验在全国各个城市的具体做法不同，但第三方参与城市管理越来越普及，逐步成为城市管理中不可或缺的重要力量。

“第三方”参与城市管理的限度

从制度设置上看，“第三方”既可以由社会机构、社会组织和其他社会力量担任，进而实现城市管理部分领域中的社会治理，也可以由公安、司法等国家机关或公证、律师等专业法律智识力量构成，为城管执法营造出新的一线执法现场和更有利的执法环境，促进城管执法社会效果和法律效果的优化。

杭州市的“数字城管”、武汉市的“第三方检查考核”、深圳市的“第三方评价体系”等，都属于城市管理中的社会治理范畴；而武汉市的“司法城管工作室”和郑州市的“四室一庭”，则属于城管执法改革中的国家权力组合。

可见，参与城市管理的“第三方”实际上是一个可以包容大量社会、政治、经济资源的治理容器，不同地方政府可以结合具体的社会经济条件来设定“第三方”参与城市管理的具体内容。

不过，在城市管理中，城管部门依然是相对集中行政执法权的唯一主体，“第三方”力量在城管执法架构中处于辅助地位。“第三方”在城管执法中的协助功能、第三方方案推行的总体成本以及行政法治原则，决定了“第三方”参与城市管理的限度及其可能存在的问题。

一方面，“第三方”无助于城管执法困境的根本解决。结合各地经验，“第三方”往往借助专业公司、社会志愿者、社区退休人士协助城管执法或对城管“外包”进行考评，并同时对城管执法实行社会监督。这在一定程度上发挥了城管执法者的劝说、教育功能，对城管执法者的监督也使得执法过程更加柔性和文明，但城管执法困境的主要原因来源于城管部门的法律性质不清晰、职能设定不明确和执法依据不充分，而复杂的街头执法环境和强大的社会压力更是加剧了城管执法中的执法不严。因此“第三方”力量在城管执法困境的化解中仅能起到弥合外围执法冲突的作用，无助于从本质上化解城管执法困境。

另一方面，“第三方”在小城市城管执法中面临适用难题。郑州、武汉、深圳、杭州等都是我国的大城市，大城市的城管执法对城市信息需求度更高，也具有远较中小城市雄厚得多的财政支持。广大中小城市特别是县城，不仅暂时无力建设信息化第三方评价平台，而且由于城市街头执法环境的高度复杂，城市信息在改善小城执法中的作用并不显著。杭州、武汉的城管信息化不仅需要投入专门的财政资金，而且城市管理问题获取的信息化使得被发现的需要解决的问题急速增加。比如采用“城管通”后，杭州市日均发现问题数量就超过了之前的月均发现问题数量。发现问题就需要解决问题，而这无疑向城管执法人力资源极度匮乏的各级中小城市提出了严峻挑战。

城管试验探索的加减法

从全国城管试验的发展趋势来看，第三方参与城管执法总体上可以区分为社会力量参与模式和国家权力联合模式。

事实上，早先的第三方城管试验主要着眼于信息平台建设或是宏观制度法规建设，而新近的试验版本主要着眼于一线行政执法的优化，而其试验效果也需要通过长期执法实践的检验。第三方城管试验的探索可以考虑从以下几个方面展开：

第一，进一步发挥多元社会力量参与城管执法监督的力度，开出更多社会治理药方。目前，我国社会力量蓬勃发展，城管执法过程中的执法监督完全可以让更多社会力量参与进来。具体而言，在部分城市，可以聘请专业社会机构或职业公司参与城市管理公共服务领域或是进行执法效度评估；在社区、街道执法等领域中，只要采用一定的选拔机制，退休老干部、老党员和其他社会人士都可以成为执法监督员；在交通、摊贩治理等领域中，大学生志愿者可以成为有效的执法监督辅助力量。

第二，扩展“第三方”的城管执法辅助功能，树立城管执法者的权威形象。目前，社会舆论对城管暴力执法存在很多认知误区，大家关心城管打人远甚于城管被人打，一线执法的复杂性和危险性需要确保城管执法者的合法权力能够有效行使，否则改善城管执法只会流于形式。要积极发挥第三方法律力量，增加第三方在一线执法过程中的教育、劝说和法律宣传作用，协助城管执法者提高执法权威。

第三，控制非城市管理国家机关介入一线执法的程度，防止城管执法“泛权力化”。第三方城管试验是为了应对城管执法冲突加剧、执法证据缺失和执法权威不足的实际问题，现在的改革趋势是将司法、公安等力量纳入到一线执法中来，这就将更多的国家权力资源投入到城管执法中，最终可能造成城管执法演变为警察执法、法官执法，其表面上是设立了执法联动机制，实质上是城管执法的“泛权力化”。城管部门设立的初衷，就是为其他职能部门减轻负担，将城市管理问题实现集中处理，最终克服执法权分散、多头执法的问题。因此，城管执法冲突是正常现象，城管执法改革不能有维稳心态，应该直面矛盾，敢于执法，降低非城市管理国家机关在一线执法中的介入程度。

本文原载于《决策》2015年第5期。