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  • 余彪:“十年合村”再观察——乡村调查手记之二
  •  2015-05-19 11:54:31   作者:余彪   来源:   点击:0   评论:0
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  • “十年合村”再观察

    税费改革后,由于村级收入受到较大的影响,政府随即启动了合村并组的工作,意即通过减少村干部人数来减少支出,保持村级组织的正常运转。实际上,随着国家之后几年加大对农村的投入,村干部的工资都有了保障,而且一年一年大幅度地提高,村干部支出这一块并没有减少,而只是提高了村干部人均工资水平。

    村干部的人均工资水平提高了,村干部的工作积极性有所提高,特别是对于那些不能出去或者不想出去工作的村干部,较好的工资水平对他们来说还是很有吸引力的。但是,随着近些年村干部逐渐为富人所代替,当前村干部的的工资水平相对于他们的收入而言就太少,其吸引力也就显著下降。从这个角度上看,当年合村并组的正面潜力已经发挥殆尽。

    然而,合村并组之于乡村治理的诸多困扰却遗留下来。我们所调查的S镇,在2003年以前是19个行政村,而在合村之后减少至12个村。合并村庄后,每个村的村干部都减少,尤其是那种人口相对较少的被合并村庄,他们的村干部名额就更少。如此,村干部名额的突然急剧减少成为村庄政治的一个矛盾。

    如新北庙村,它是由原来的北庙村与南庙村合并而成,前者有人口2000多人,后者有1000多人,当时政府规定只给5个干部名额,北庙3个南庙2个,但是后来北庙村的干部认为自己人多要增加1个名额,多次向上反映后镇政府被迫同意。类似的还有如新赫村,它由原来的3个村子合并而成,政府开始也是只给5个干部名额,由于原来3个村子人口差不多,5个名额势必有个村子只有1个干部,村干部为此向镇政府反映增加到6个名额。

    这两个村子的问题还是比较平和的,镇政府处理得也较为灵活,但是也有矛盾很大的村子问题至今没有解决。S镇的玄村人口800左右,在全镇是属于小村,2003年底政府将其与其他两个村子合并到双村,由于双村人口较其他三个村子多,合村后就是双村出两个干部,其余村子各出一个干部,玄村的老干部感到很不满,再加上玄村与双村村民历史上就不太合,就发动村民要求独立,甚至为此上访到省里,后来看到独立无望,就要求与比自身人口更少的獐村合并,这个要求还是没有得到允许,于是转而要求与稍远点的岔村合并,此事拖延日久,镇里实在是没有办法只有答应了。现在,玄村大小事务属岔村,不过在行政规划上还是在双村。

    从以上几个案例中,我们发现,村干部的数额的减少引发了村庄政治精英的不满,从村干部个人来讲,他们应该都是基于个人利益的考虑,不过从村庄的权力结构来看就不是如此简单,正是合村导致村干部名额的减少打破了原有权力结构的平衡。这个平衡在集体化时期逐渐形成,当时村里大小干部很多,数量多就能够照顾到村庄的方方面面的群体与派系,从这个角度来讲,那个时候恰好是一个村民高度参与的民主时代。这种平衡延续到了90年代,到了90年代中后期,国家在减轻农民负担及精简国家机构的背景下,村干部的名额逐渐减少,比如S镇每个村在1998年后就减少到4个正式村干部,这种平衡逐渐被打破,到了2003年的大规模合村运动后,有的村子减少至只有1个村干部,这种平衡就被彻底打破了。当然,镇政府针对基层的这种“抗争”也相应做了些调整与变通,大部分的矛盾消化在内部。

    合村后村干部的名额分配是按照人口多少来确定的,这就有点类似所谓的“选区制”,这种选举模式的好处基层干部看得很清楚,S镇人大主席认为,“名义上是合并着一块选,实际操作的过程中划分成几个选区,每个选区给几个指数,这样就保证人少的村子都有干部”。“选区制”其实在村民自治的初期就有人提出来,不过却是在合村以后才实行,这种效果就大打折扣了。同时,合村后还有个问题就是小村很难出正职干部,“原来两个村还有各的干部,小村也有书记主任,现在小村很难有自己的书记和主任,大部分是大村占据,因为是先分配指数,再集中在一起选举书记和主任”。小村只能出副职干部,村干部之间就容易闹矛盾,就增加了合村后村庄治理的难度。

    在合村后村级组织实际运作中,大多实行的是“一国两制”。“一国”一般只在正式的行政规划上及选举时期体现出来,而“两制”则在多个核心方面体现出来。首先是村务,玄村村长姜军就说,“咱们是合并村,实际上是小独立,他们有什么事咱们也不参与,我们有什么事就也不参与”。其次是财务,当地有“一村两账”甚至“一村三本账”的说法,即老村各自有自己的账目,还有为了应付政府要求做的统一账目。其三是集体财产上,当地的最大一块集体财产就是林子,合村后林子还是属于原来老村集体所有,新村村级组织和村民并不能从中分享。从这几个核心层面看,新村无法做到有效的整合,合村基本上是表面的,只是应付上级政府的改革要求。

    之所以实行“一国两制”,根本原因还在于,几十年形历史下来形成的村庄,已经形成了一定的习惯与传统,内部的治理也形成了一定的模式,而且这种模式有资源上的支持。而合村后的大村的干部作为“外人”,不熟悉村庄内部的话语及各种关系,对村庄的资源也是一种潜在的威胁,也就不存在插手的可能。

    从老村的治理来看,一两名村干部很多事情应付不过来,村干部于是想了一些变通的方法。一种是所谓的“聘请制”,比如玄村现在只有一名村委委员,实际上是玄村的主任,因为财务必须要另外有人负责,于是就聘请了老党员也是岔村的支委刘喜杰为会计。另外从老百姓角度看,合村给百姓办事增加了成本,比如双村合并的朱家村离村部太远,朱家百姓办事就不太方便,由一级政府变成办事员,有些村长的事情就办不了了。

    合村并组将近十年过去了,再来观察当初的这场改革,其中的弊端看得越来越清楚。作为亲身经历这场改革的基层干部对此亦有反思,S镇的人大主席就感叹道:“上面按照地域、人口指定要缩掉几个,有的乡镇没有照着办就算了,我们严格按照着办,这我觉得是一种失败。”就我们看来,这种反思还远远不够,还仅仅停留在政策本身的层面,它还没有触及到政府此类改革后的逻辑——即一种官僚化的改革思维。从法律上讲,村民有自治的权利;从文化上讲,村庄形成了自己的传统。因此,政府以一种精简政府机构的模式合并村庄并没有现实基础。

     

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