“十年合村”再观察

税费改革后，由于村级收入受到较大的影响，政府随即启动了合村并组的工作，意即通过减少村干部人数来减少支出，保持村级组织的正常运转。实际上，随着国家之后几年加大对农村的投入，村干部的工资都有了保障，而且一年一年大幅度地提高，村干部支出这一块并没有减少，而只是提高了村干部人均工资水平。

村干部的人均工资水平提高了，村干部的工作积极性有所提高，特别是对于那些不能出去或者不想出去工作的村干部，较好的工资水平对他们来说还是很有吸引力的。但是，随着近些年村干部逐渐为富人所代替，当前村干部的的工资水平相对于他们的收入而言就太少，其吸引力也就显著下降。从这个角度上看，当年合村并组的正面潜力已经发挥殆尽。

然而，合村并组之于乡村治理的诸多困扰却遗留下来。我们所调查的S镇，在2003年以前是19个行政村，而在合村之后减少至12个村。合并村庄后，每个村的村干部都减少，尤其是那种人口相对较少的被合并村庄，他们的村干部名额就更少。如此，村干部名额的突然急剧减少成为村庄政治的一个矛盾。

如新北庙村，它是由原来的北庙村与南庙村合并而成，前者有人口2000多人，后者有1000多人，当时政府规定只给5个干部名额，北庙3个南庙2个，但是后来北庙村的干部认为自己人多要增加1个名额，多次向上反映后镇政府被迫同意。类似的还有如新赫村，它由原来的3个村子合并而成，政府开始也是只给5个干部名额，由于原来3个村子人口差不多，5个名额势必有个村子只有1个干部，村干部为此向镇政府反映增加到6个名额。

这两个村子的问题还是比较平和的，镇政府处理得也较为灵活，但是也有矛盾很大的村子问题至今没有解决。S镇的玄村人口800左右，在全镇是属于小村，2003年底政府将其与其他两个村子合并到双村，由于双村人口较其他三个村子多，合村后就是双村出两个干部，其余村子各出一个干部，玄村的老干部感到很不满，再加上玄村与双村村民历史上就不太合，就发动村民要求独立，甚至为此上访到省里，后来看到独立无望，就要求与比自身人口更少的獐村合并，这个要求还是没有得到允许，于是转而要求与稍远点的岔村合并，此事拖延日久，镇里实在是没有办法只有答应了。现在，玄村大小事务属岔村，不过在行政规划上还是在双村。

从以上几个案例中，我们发现，村干部的数额的减少引发了村庄政治精英的不满，从村干部个人来讲，他们应该都是基于个人利益的考虑，不过从村庄的权力结构来看就不是如此简单，正是合村导致村干部名额的减少打破了原有权力结构的平衡。这个平衡在集体化时期逐渐形成，当时村里大小干部很多，数量多就能够照顾到村庄的方方面面的群体与派系，从这个角度来讲，那个时候恰好是一个村民高度参与的民主时代。这种平衡延续到了90年代，到了90年代中后期，国家在减轻农民负担及精简国家机构的背景下，村干部的名额逐渐减少，比如S镇每个村在1998年后就减少到4个正式村干部，这种平衡逐渐被打破，到了2003年的大规模合村运动后，有的村子减少至只有1个村干部，这种平衡就被彻底打破了。当然，镇政府针对基层的这种“抗争”也相应做了些调整与变通，大部分的矛盾消化在内部。

合村后村干部的名额分配是按照人口多少来确定的，这就有点类似所谓的“选区制”，这种选举模式的好处基层干部看得很清楚，S镇人大主席认为，“名义上是合并着一块选，实际操作的过程中划分成几个选区，每个选区给几个指数，这样就保证人少的村子都有干部”。“选区制”其实在村民自治的初期就有人提出来，不过却是在合村以后才实行，这种效果就大打折扣了。同时，合村后还有个问题就是小村很难出正职干部，“原来两个村还有各的干部，小村也有书记主任，现在小村很难有自己的书记和主任，大部分是大村占据，因为是先分配指数，再集中在一起选举书记和主任”。小村只能出副职干部，村干部之间就容易闹矛盾，就增加了合村后村庄治理的难度。

在合村后村级组织实际运作中，大多实行的是“一国两制”。“一国”一般只在正式的行政规划上及选举时期体现出来，而“两制”则在多个核心方面体现出来。首先是村务，玄村村长姜军就说，“咱们是合并村，实际上是小独立，他们有什么事咱们也不参与，我们有什么事就也不参与”。其次是财务，当地有“一村两账”甚至“一村三本账”的说法，即老村各自有自己的账目，还有为了应付政府要求做的统一账目。其三是集体财产上，当地的最大一块集体财产就是林子，合村后林子还是属于原来老村集体所有，新村村级组织和村民并不能从中分享。从这几个核心层面看，新村无法做到有效的整合，合村基本上是表面的，只是应付上级政府的改革要求。

之所以实行“一国两制”，根本原因还在于，几十年形历史下来形成的村庄，已经形成了一定的习惯与传统，内部的治理也形成了一定的模式，而且这种模式有资源上的支持。而合村后的大村的干部作为“外人”，不熟悉村庄内部的话语及各种关系，对村庄的资源也是一种潜在的威胁，也就不存在插手的可能。

从老村的治理来看，一两名村干部很多事情应付不过来，村干部于是想了一些变通的方法。一种是所谓的“聘请制”，比如玄村现在只有一名村委委员，实际上是玄村的主任，因为财务必须要另外有人负责，于是就聘请了老党员也是岔村的支委刘喜杰为会计。另外从老百姓角度看，合村给百姓办事增加了成本，比如双村合并的朱家村离村部太远，朱家百姓办事就不太方便，由一级政府变成办事员，有些村长的事情就办不了了。

合村并组将近十年过去了，再来观察当初的这场改革，其中的弊端看得越来越清楚。作为亲身经历这场改革的基层干部对此亦有反思，S镇的人大主席就感叹道：“上面按照地域、人口指定要缩掉几个，有的乡镇没有照着办就算了，我们严格按照着办，这我觉得是一种失败。”就我们看来，这种反思还远远不够，还仅仅停留在政策本身的层面，它还没有触及到政府此类改革后的逻辑——即一种官僚化的改革思维。从法律上讲，村民有自治的权利；从文化上讲，村庄形成了自己的传统。因此，政府以一种精简政府机构的模式合并村庄并没有现实基础。