土地细碎化治理与农地制度变革

——基于桂北F县农村调研

魏程琳*

（华中科技大学中国乡村治理研究中心，湖北 武汉，430074）

摘要：面对日益细碎的农地经营难题，F县农民自发进行了“小块并大块”的土地治理试验，在村社组织、集体经济和国家法律的支持下，他们运用大众动员机制、利益调节机制和公共话语机制完成了土地治理工作，形成了“村社主导，农民主体，大众参与，民主决策”的土地治理模式，显著地促进了当地经济发展。F县土地治理试验对当下农地制度改革的启示是：在保障私人地权的同时，赋予村集体一定的土地调整权力，完善统分结合的双层经营体制，以此推进农村细碎地权的整合、夯实农村长远发展的基础。

关键词：土地细碎化治理；基础与机制；土地流转；农地制度变革

一、问题的提出

土地细碎化是中国农业长期面临的难题，也是学界研究的重要议题之一。人地关系高度紧张、人口又不断增多的基本国情，加之诸子均分的家产继承传统，进一步加剧了土地细碎化的程度。据李功奎、钟甫宁[1]统计，2003年，中国农户家庭平均土地经营规模为7.517亩，户均地块5.722块, 块均面积1.314亩，10多年后的今天我们面对的是更加细碎化的地权分布格局。关于土地细碎的影响，学者观点不一，苏旭霞[2]等人认为土地细碎化会影响技术推广和粮食产量，许庆[3]等人则认为土地细碎化“有利于缩小收入差距”；李功奎[1]从多元种植、劳动力利用和家庭收入等方面探讨了土地细碎化的合理性。笔者认为，以上看似矛盾的研究结论在现实中同时存在，农民通过灵活的种植经营方式和不计成本的劳动投入，保证了较高的粮食产量和均衡的收入水平，由于土地细碎影响农业技术应用，农民要付出更多的劳动、时间和心理成本（如担心农作物收种等问题）。随着农村青年人口向城市流动速度的加快，土地细碎化引发的耕种困境将越发严重，被抛荒的零碎土地也会越来越多，这将为中国粮食安全和农业发展埋下隐患。因而，无论是从农技推广、降低耕地成本还是从长远的农业发展、粮食安全方面考虑，土地细碎化治理都是摆在国家和农民面前的一项重要任务。

针对土地细碎化难题，主流学界提出明晰产权、推动大规模土地流转的治理方法，他们认为只要农民通过市场流转土地进行大规模经营，土地细碎化问题就会迎刃而解，而当前土地自由流转的主要障碍就是土地产权不清晰，因而需要进一步明晰产权深化农地制度变革。迟福林[4]等人认为要改变土地细碎化局面，就应进一步明晰土地产权，保障农民土地权利的长期化；钱忠好[5]、叶剑平[6]等人认为产权和制度因素是制约农地流转市场发展和土地规模经营的主要因素。然而，市场化或者私有化的农地产权改革路线真的能够解决土地细碎化难题吗？日本、韩国和中国台湾的经验证明：小规模的（细碎化的）土地私有只会阻碍土地流转，不仅无法促进规模经营和农业生产率的提高，反而抬高了农产品的生产成本，降低农产品的国际竞争力。[7](p302)土地细碎化涉及到农民出路、农村发展以及农地制度变革等一系列问题，在未来三十年农村人口仍然绝对剩余的国情下，笔者认为私有化或者市场化的农地产权改革道路不可能解决土地细碎化难题。土地细碎化问题在产权制度设计上该如何解决？广西F县农民自主进行的土地细碎化治理实践也许能给我们一些启示。在笔者驻村调研25天的基础上，本文将展现F县农民自主开展土地细碎化治理的过程与机制，讨论地方创新对农地产权制度改革的启示，以期对全国农地治理工作有所裨益。

二、村庄个案：土地细碎化治理的过程

广西F县山地地形，农地的土质、水源、地形等条件差别甚大，因而农民在分田时往往采取每块均分的原则，结果每户都有数块土地，经过30余年的发展，每户都有农地10块左右，最多的可达20余块，块均面积不足0.5亩。为了多种土地，农民将田间道路留的很窄，小道往往只能过一个人一头牛，农户即使买了机动车也无法让车靠近田地，“手提肩挑”的耕种模式仍然普遍。除耕种不便、加大生产成本外，土地细碎的局面也限制了地方经济发展，成为农业生产、农民致富、农村发展的“大难题”。

（一）村庄概况

白龙村全村2415人，4个自然村（毛村、岛田村、黑石村、大冲村），集体山林10000多亩，水田2400亩，旱地5000余亩，当地山林、土地的实际所有者和管理者为自然村。岛田村是白龙村最大的自然村，人口近900人，155户，旱地2000亩（另有荒地3000亩），水田800亩，人均耕地3.1亩（加上荒地人均土地6.4亩）。2010年，村委会经过反复讨论决定在岛田村进行土地细碎化治理试验。为了减轻工作阻力，村支书和村主任二人将岛田村有影响力的人物请来喝茶，在茶会上晓之以理、动之以情，希望大家能够顾全大局支持土地整治工作。在集体氛围的烘托下大家纷纷表示同意并选出6个人作为土地整治理事会成员，这六人分别是白龙村村主任李靖（42岁，岛田村村长）、白龙村老支书李明泉（65岁）、小组长唐惠仁（45岁）、李义（34岁）、唐坤（40岁）、罗林（35岁），理事会成员老中青搭配，且考虑了各姓氏、房头力量，得到村民的认可。理事会确定第一批土地治理地块为1200亩成片的旱地、荒地，经过策划、动员、测量、平地、分地等阶段，成功实现土地细碎化治理目标。

（二）土地治理的过程

尽管所有农民都知道土地细碎化治理（“小块并大块”）是有益之事，但各家各户的土地分布和使用情况不同，土地调整势必会损害一部分人的利益，其过程也不可能一帆风顺。

1、大众动员

为了防止村落精英改变主意，理事会在喝茶后的第二天即召开了村民动员大会，理事会向村民讲明事理，村庄精英也鼓励村民积极参与。在动员大会上，李靖主任的成功案例起到了示范作用，他2006年自行与兄弟、邻居调整土地20亩，2007年种果养猪，2010年已见效益，如今夫妻二人在家干活，年纯收入6-7万元，比在外打工收入高。李主任在会上动情地说“农民，就靠这块地养活你自己！”随后，理事会印发200份土地调整意见调查表，由村民代表亲自到各家各户讲解土地整治的好处，调查农户意愿，不同意的农户要注明理由。调研结果显示全村155户中95%的农户同意进行土地治理并签字按了手印。未同意的农户主要担心如下问题：调地能否成功；好地变成差地；土地整治要砍自家果树；土地整治的资金负担。

在土地分配方案上村民发生巨大争议，人口增加的农户主张按照现有人口重新分配土地，人口减少的农户则主张土地面积不变。若按照现有人口重新分配土地，土地整治工作难以完成，若按照现有土地格局进行土地整治，双方利益都未受损，理事会和村民代表于是以“没有土地政策下来”为由决定按照现有土地面积分配土地，获得大部分村民赞同。自土地整治动员大会召开以来，岛田村就形成了开大会的惯例：岛田村村委大喇叭若白天播放一天戏曲，就是通知村民当天晚上8点在村小学开会，开会必须签到，不签到的视为弃权，事后不能违反大会决议。由于涉及个人切身利益，尽管没有任何经济补偿，村民也积极地参与到土地整治的工作中。此外，理事会成员罗林专门负责摄影、录像，为公共决议保存了证据和资料，加强了会议决策的严肃性。

2、清理土地

2010年6月，理事会开始丈量、清理土地，土地整治工作进入正式实施阶段。规划区内有23户人家种果树，如何处理果树成为难题，为此，理事会多次开会商量处理方案，最后决定召开户主决议会，所有农户都到会，一个接一个发言，经过激烈、严肃地讨论，最后全体户主签字按手印达成如下决定：果树占地一亩以上的农户可以“就地扩展”（以果地为中心向两边扩展），不足一亩的农户将果树全部砍掉，不做任何赔偿。需要砍树的共有15户人家，理事会成员唐惠仁的果树占地为0.98亩，据说他含泪把树砍了。15户中唯一一个反对者是农户李季，他在挖机平整他家土地时，拿刀威胁工作人员，李主任将其他5个理事会成员喊来，一起到公共场合与李季理论。

李季：你为什么砍我的树？我的有1亩地。

李主任：你种多少株，间隔多少米？

李季：前后间隔2米，左右间隔3米，一共70株。

李主任：这哪里是1亩？我是老果农，你骗不了我，最多7分地。当时你也签字了。

李季：不行，我就要就地扩展。

李主任：我们都要按照决议来。

李季：不行，我不搞流转了。

李主任：好，你用石灰撒出来自己的地界。（李季听了之后，很高兴）但是有一个问题你要想清楚。你的地在那里没有出路，你不能走我们修的路。你个人走路可以，但是绝对不能过车，你就买个直升机自己运东西吧。来吧，我们签协议吧。（F县访谈材料，20140716，LGQ）

李季的父亲见状，说：“哎呀，算了，算了，我们当初的手印按错了”，随后带着儿子离去。公共事务能否取得成功，关键看能否治理“钉子户”或“难缠户”。白龙村村委会对岛田村的工作寄予大力支持，颇有威望的村支书为李主任鼓劲说：“有过不去的槛，交给我来处理”。在李季拿刀找李主任说事的时候，村支书在电话里训斥了李季。

全村不是你一个人的村，岛田村是900人共同居住的村，你不让挖，想阻止全村人？有本事，来找我！（F县访谈材料，20140723，PZS）

理事会和村干部运用公开辩论和“硬碰硬”的方式对付难缠户，从公共话语、现实利益上对难缠户形成制约，由此完成土地清理工作。村委会和理事会在工作中经常运用并不断强化的一个理由就是：农村土地归村集体所有，农民个体只有承包权没有所有权，你（农户）若不要土地，集体可以收回来。李主任说：

我们经常说这个理（土地集体所有制），农民也认这个理。知道这个理了，就不扯法律上的事了。一些人阻拦工作，主要是想要点赔偿或者就地扩展。（F县访谈材料，20140716，LGQ）

3、分配土地

2011年4月土地平整完毕后，如何分配土地的问题被提上议程。土地分配方案是否公平成为农民最关心的事情。通过征集意见，理事会做出如下决议：第一，区分土地类型（依据土质、水源等因素），确定不同类型土地的分配标准；第二，处理风水地问题；第三，确定分地和捡号顺序。具体内容如下：

土地类型。山区旱地有山岭地、平地、坡地和石头地四种类型，经群众大会讨论决定坡地、石头地1.3亩算1亩。理事会号召村民一起去圈出坡地、石头地，由于土地还未分配到个人，因而村民在确定分配标准、圈定土地类型上都极力促进公平。

风水土地。F县农民在修墓上特别讲究风水，如果一个农户分到一块风水宝地，去世之人都埋葬在那块土地里，一定会纠纷不断。为了避免争端，理事会将本村绵延几千米的山林设计为集体墓地，并规定对因修墓砍伐树木的人不做处罚（当地村规民约规定私人不得砍伐集体山林）。对于已有的墓地该怎么处理？这同样是一个棘手的问题。出于对风俗和死者的尊重，理事会讨论决定保留坟地，每个坟墓由集体负责补偿10个平方米的土地。

分地顺序。分地的先后顺序和起始拐角方向都会影响分地的效果。理事会成员说：“捡号是最难的，村民疑心很重，怕作弊”。为了保证土地分配公开公平公正，在征求群众意见的基础上，理事会设计出分地的起始和拐角方向；在分地顺序上设计两轮捡号，第一轮按照交钱（土地平整费用）的顺序捡号，第二轮按照第一轮的号码顺序再次捡号决定分地顺序。为了便于耕作，理事会规定可以两三家并一个号（最多不超过5家）连片分地。2011年5月，岛田村1200亩土地平整完毕，农民于当月种上果树。三年来农民在土地上种瓜种果，农民增收初见成效。

（三）土地治理的效果

经过一年努力，岛田村终于完成土地细碎化治理工作，取得了以下四个方面的效果。第一，耕作条件大为改善。规划区修机耕道12公里，占地50亩，主干道6米宽，次干道5米宽，此外，还在岭脊开辟一些3米宽的小道供人畜出入。机动车能够到达所有农地，极大地方便了农民田间作业，降低了生产成本和劳动辛苦程度。第二，土地治理成本低。土地整治费用完全由村民自筹，亩均费用320元，村委会将征地款（近18万元）全部用于补偿土地平整费用，村民每亩土地出200元。在土地治理过程中，清理土地砍树不进行补偿，修路占地全部是以地补地，土地治理成本内部化，F县农民开辟出一个高实用性、低成本的土地治理模式。第三，节余38亩土地。按照原面积将土地分给农户之后，土地治理片区还剩余38亩土地，理事会决定将38亩土地留作集体土地，成为村庄公共事业的经济来源之一。第四，激活农村发展活力。据统计，规划区1200亩土地，共有农户155户，分地94块，户均7.7亩，块均12.8亩，土地面积初具规模。加之本村荒地较多，兄弟、邻居之间相互流转土地，留村农户可种15亩土地左右（多种植果树），农村发展展现活力。

三、土地细碎化治理的基础与机制

土地细碎化治理是改变农村土地产权分布格局、促进农村发展的公共事务，颇需人、财、物等条件的支持，因而，没有足够的社会基础（资源）是难以启动的，没有内在的平衡机制也是难以成功的。

（一）土地治理的社会基础

组织基础。由村组干部及村内精英组成的村民自治组织——理事会，在土地整治过程中发挥了主导性作用。从人员组成看，理事会是由各家族、姓氏精英人物组合的班子，理事会成员不但有办事、动员能力而且具有调解村内纠纷的权威。理事会采取民主协商的工作方法，注重征集群众意见，力图扩大公共利益、凝聚共识，每逢村民大会之前，理事会都进行会前准备达成一致意见，并准备两到三个备选方案，既给群众充分的讨论空间，又要保证有备无患。理事会成员都是生活在本村的人士，熟悉村庄情况、了解农民愿望，在村庄道路规划建设等事务上因地制宜、方便群众，取得了良好效果。此外，理事会人员都具有以身作则的素养和奉献精神，他们整日开会商讨对策，除明显可见的工作外如丈量土地、监督工程（一天补偿60元），其他劳动付出都得不到经济补偿，再如理事会成员唐惠仁含泪将自家0.98亩果树砍掉以支持村庄工作。扎根于社区的理事会自治组织是土地细碎化治理成功的组织基础和组织保障。

经济基础。集体经济是完成村庄集体事务的经济基础。岛田村1200亩的土地平整资金完全由村民自筹，其中有村集体的征地款近18万元，还有每年1万元左右的生态林补助，有了这笔公共资金，理事会就有了整治土地的底气。岛田村亩均土地整治费为320元，相比国土整治1亩地1500元的价格（见《国家土地整治规划（2011-2015）》），岛田村的土地整治成本甚低。实际上，国土整治项目都是与其他项目打包落地的，每亩土地整治资金往往高于1500元。在集体经济代为支付120元/亩后，农民每亩土地只需交200元整治费，笔者在查看账目时发现全村155户中只有2、3户因经济条件差，欠了部分整治费，其余农户全部交齐，无一户因土地整治费发生纠纷，可见村民在土地整治工作上的积极性。土地整治中多出的38亩土地留作集体土地，为今后公共事务的治理储备了经济能量。

法律基础。中国是一个经历了近代民主革命和社会主义革命的国家，确立了农村土地集体所有制的产权规则，这一产权规则已得到农民的普遍认可。土地整治中出现的矛盾纠纷并非因土地产权引起，而是农民的具体利益诉求所致，如不愿意砍果树、不愿意改变土地位置。面对这些问题，理事会和村委会人员运用公共利益、村庄共识等公共话语进行规劝，其中“农村土地集体所有制”的法律规定是最具震慑力的公共话语。为岛田村村民认可的“农村土地集体所有”的观念为土地治理工作提供了合法性支持。

来自于村社内部的自治组织、集体经济和来自于国家的法律为岛田村土地治理工作提供了基础性条件，然而，若要揭示地方经验的普遍意义就必须深入经验之中探究其内在的运行机制。

（二）土地治理的机制分析

从地方经验提炼出具有普遍适用性的机制，地方经验就可上升为一般经验，进而具有了被其他地区借鉴的意义。归结起来，在细碎地权的整合过程中，岛田村理事会运用了大众动员、利益调节和公共强制等机制。

大众动员机制。土地细碎化治理是一个少数人受损、多数人受益的利益调整过程。能否成功动员大众支持土地治理工作，与两个要素有关：第一是能否将大多数群众的利益凝聚到一起，第二是能否获得村落精英的支持，具体地讲就是能否成功进行精英动员和大众动员。为了获得村庄精英人士的支持，村支书和村主任邀请全村40余位代表性人物前来喝茶聊天，在土地整治事宜上晓之以理、动之以情，其中既有情感动员也有公共利益动员，主持人一方面将大家凝聚在熟人社会错综复杂的私人感情网络之中，一方面又将大家置于个体利益与集体利益的选择之中。在公共场合，精英人物不顾全大局就会有损其形象，因而40余位村落精英几乎全部表示赞成，土地治理的集体行动的阻力大大减弱。大众动员则要用利益刺激将每个人凝聚在一起，在土地整治过程中，精英人士和理事会成员起到了带头示范作用，村庄还形成了开大会决议集体事务的制度，至此，村民被动员“吸纳”进土地治理的公共事务之中。

利益调节机制。果树是否要砍，坟地是否要平，土地如何分配等一系列问题都涉及到村社内部的利益平衡，因而土地治理必须有一个保障大致公平的利益调节机制。在土地整治过程中，理事会用提前设计方案和民主协商两种方式处理利益失衡问题。例如在土地分配的问题上，理事会征求大家意见，决定石头地、岭地1.3亩算1亩来分配；在风水宝地、坟地的问题上，理事会尊重地方风俗。在分地、坟地、被占地等方面利益受损的农户，经过利益调节机制又达到了平衡，这种人人受益的公共事务当然能够获得村民的积极支持。利益凝聚的过程面临着利益失衡问题，因而需要利益调节，然而调节不成该怎么办呢？这就需要有一个障碍处理器，也就是我们在土地治理过程中经常看到公共强制机制。

公共强制机制。在当前学界和政策话语中，都不喜欢“强制”这个词汇，然而，在现实实践中，面对无理取闹又阻碍集体建设的“难缠户”，村民集体不得不利用公共强制的策略来消解难缠户，解除集体行动困境。本文的公共强制是指村社公共话语、公共权力、公共人物对个体所施加的支配性关系和力量。在清理土地、分配土地和道路修建中，岛田村都遇到了不愿意配合的“难缠户”，然而，只有化解“难缠户”才能推动公共事业的前行。面对“难缠户”（不配合者），首先是小组干部和家族精英前去劝说，劝说不成，理事会成员和村干部前去劝说，至此，村民一般都会采取合作姿态。面对剩余的几个坚决不配合者，理事会就会采取“硬碰硬”的方式做工作，“硬碰硬”更多地体现在言语上，在公开场合辩论，看谁能说得更加有理，甚至要看谁的语言更具有威慑力。在争论和调解过程中，村庄公共利益、集体决策、土地集体所有制成为强有力的公共话语，如若遇到毫不顾忌公共话语和道德的人，轻微的身体暴力也可能会出现。公共强制机制在公私较量之中最大程度的发扬公的精神，缩小私的范围，保障集体行动的达成。

    在村社组织、集体经济和法律依据等社会基础条件上，理事会运用大众动员、利益调节和公共强制机制保证土地细碎化治理的顺利完成，克服了集体行动困境，形成了“村社主导、农民主体、大众参与、民主决策”的土地细碎化治理模式，对中国其他地区农村的土地治理具有重要借鉴意义。

四、地方实践对农地制度变革的启示

农地制度变革是近年来中国改革的重要内容，中央在十七届三中全会决议中提出坚持农村土地承包关系“长久不变”；在2013年召开的十八届三中全会决议中又提出“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转；鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式”。尽管中央政府一再表示坚持农村集体土地所有制不动摇，但近年来的农地改革却不断地朝市场化、私有化方向迈进。市场化能否解决土地细碎化的问题，东南亚实行土地私有制的国家已经给出了否定的答案。[7](p302)农民到底要什么，农村到底该如何发展，F县农民自发进行土地整治、发展经济的试验对我国农地制度变革也许有所启示。

（一）土地治理与土地流转

土地细碎化治理或者土地整治不过是本文的学术称谓，白龙村村民将土地整治称为“土地流转”，意即通过村社集体平台将分散的地块流动到一个地块上。显然，村民所说的“土地流转”与学界的土地流转内涵不同，但这未尝不是一种理解方式。脐橙、柑橘、西瓜是当地农村的主导产业。据笔者调研所知，凡是土地整治成功的村庄，大多数农民都留在村中种瓜种果，一亩地纯收益可达3000-5000元，一对夫妇可种植20亩左右的土地，再附带一些其他种养业，家庭年收入10万元左右，比外出打工收入高。岛田村30%的青壮年劳动力外出，剩余农户户均耕地20亩左右，这种农业经营形态与中央2012年以来提倡的“家庭农场”不谋而合。需要指出的是，这类家庭农场的形成主要得益于土地细碎化治理。

当前学界和政府推动的大规模土地流转已经造成诸多不良后果，据贺雪峰[8]等人的调研可知，大规模土地流转既不能提高生产率，也不能保证粮食安全，还将威胁基层社会稳定。在城乡二元结构背景下，青年人进城务工，老年人在家种地，形成代际分工为基础的半工半耕小农生产模式[9](p3)。留在家里的青壮年劳动力通过自发流转土地，形成一定的经营规模，收入不低于外出打工者，他们在村庄发挥着重要作用并被学界称为“中农”[10]。一旦市场经济出现波动，在城农民工可以迅速返回农村，流入土地的农民可以随时将土地退还给返乡农户，正是这种弹性的、非正式的土地流转方式保证了农民的返乡权，也保障了农村和城市社会的稳定。设若推行大规模土地流转，农户与公司签订正规、长期的土地租赁合同，将会导致土地租金上涨，村庄“中农”流失；同时，进城农民工的自由返乡权被吞噬，这既不利于保护农民权利也不利于土地自发流转市场的发育。

农民在家务农比在外面务工的收入高、生活舒适，他们为什么还要外出打工呢？劳动力、土地和资本都留在农村，农村就有了向前发展的动力。2050年中国人口将达到16亿，即使城市化率达到60%（暂不考虑城市化的质量），届时仍有6.4亿人口在农村生活，土地仍然是农民生存和农村发展的根本。从这个角度看，积极推进土地细碎化治理、改善农村耕种条件、保护自发的土地流转市场理应成为国家的宏观战略。

（二）土地治理与农地制度变革

 公权（以乡村基层组织为代表）侵犯私权因而要强化私权（最为彻底的主张是土地私有化[11]）是当前学界讨论农地制度变革的主流逻辑。周其仁[12]认为“形成于国家工业化时代的农村集体土地所有制带着与生俱来的先天模糊性，一旦土地开始流转，模糊的产权很容易为互相侵犯权利提供‘方便’”。王利明[13]也指出，应该按照物权法定的原则，稳固土地承包关系，防止村集体组织的负责人随意调整、出卖土地，侵犯农民权益。学界主流认为中国土地问题的核心是如何进一步扩大农民的土地权利。事实上，1990年代中后期以来，农村土地的真正问题是农村土地集体权利的虚化，以国务院1995年批转的《农业部关于稳定和完善土地承包关系意见》为标志，中央开始削减村集体组织的土地权利，该《意见》规定“严禁发包方借调整土地之机多留机动地，原则上不留机动地，确需留的，不占超过耕地总面积的5%”。2002年《农村土地承包法》以法律的形式将土地承包关系30年不变固定下来，2004年修订的《土地管理法》和2007年颁布的《物权法》再次确认了这一规定。2006年农业税费的取消是农村土地关系变化的另一重要因素，农民不但不用交纳基于债权关系产生的土地承包费，而且获得各项农业补贴，农民的土地承包经营权成为一项无需承担任何义务的复合型权利。农村土地关系从债权不断物权化[14]，意味着农民对土地的占有、使用、处分权能越来越大，村集体的土地所有权能越来越少。而今法学界和经济学界“正在避开意识形态领域的争论，采取虚化所有权，做实使用权的土地产权改革路径”[15]，现实中农民私人的土地权利不断扩展，村集体的土地统筹功能几近于无。

当前各项强化私人土地权利的政策在不断固化农村的细碎化地权格局，它不但强化了人地分离、土地分配不均的现状，损害了“耕者有其田”的土地分配理念，而且将闲散零碎的地权状态进行锁定，不但村集体难以调整地块，就连村民之间也因为在土地上的利益分化而难以调整成功[16]。笔者及所在研究团队近十年在全国20多个省市农村调研的感受是：农民迫切希望解决土地细碎化难题，农地产权制度亟需改革，但改革的方向不是单一地加强农民土地私权，而是同时赋予村集体一定的土地统筹调整功能，F县农民自发进行土地调整是中国农民渴望整合零碎地块的有力例证。

《土地承包法》强调在承包期内，村集体组织不得调整土地面积和地块的目的是为了稳定土地承包关系、促进农民对农地的投资，然而，目前农地细碎化的格局已经严重影响了农地投资和粮食生产条件。从法律上说，白龙村的土地调整实践不符合《土地承包法》的相关规定，然而，白龙村的实践却得到了村民的大力支持，因为农民从中获得了实惠、发展了经济、实现了愿望。F县农民的创新实践表明，私有化和市场化的农地产权改革路线，并非符合农村的现实和农民的愿望。

五、结语

素有村民自治传统的广西农村在村社组织、集体经济和国家法律的基础上，运用大众动员机制、利益调节机制和公共话语机制完成了土地细碎化治理工作，形成了“村社主导，农民主体，大众参与，民主决策”的土地治理工作方式，走出了一条自主创新自主发展的道路。F县的土地细碎化治理经验对中国各地农村尤其山区丘陵农村，以及当前正在推行的国土整治项目都具有重要启示意义。

F县农民对调研人员说：“国家不仅要给我们钱，还要给我们权”，仔细一问才知道农民所要的这个“权”不是农民的私权而是村集体的公权——赋予村集体调整土地的公共权力。F县农民实践表明，村集体公权侵害农民私权的二元对立思维严重不符合当前农村土地权利分布使用的情况，当前农地制度变革应该改变单一加强农民土地私权的改革路线，赋予村集体调整土地（地块）的权力，加强村集体在土地上的统筹功能，切实完善统分结合的双层经营体制。

英文翻译

Farmland Fragmentation Governance and the Farmland System Reform

——Based on the investigation of the F County 

 WEI Cheng-lin

 (Research Center For Rural Governance, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan, 430074)

Abstract: Facing of the farmland fragmentation problem results from the rural population increasing and the land division, 

F county farmers spontaneously start the test of farmland fragmentation governance which puts small plots land into large 

pieces. Under the supports of rural organization, the collective economy and the state law, they use the mass mobilization

 mechanism, interest adjustment mechanism and the public discourse mechanism successfully completed the land 

consolidation, which effectively promote the development of the village. The enlightenment of F county practice to farmland 

property right reform is, both protects private property rights and endows the village collective land adjustment power to 

promote the integration of rural land scattered rights and rural’s longterm development.

Key words: Farmland Fragmentation Governance; the Foundation and Mechanism; Land Circulation; 

Farmland System Reform

参考文献

[1] 李功奎、钟甫宁.土地细碎化、劳动力投入与农民收入——基于浙江省欠发达地区的实证研究[J].中国农村经济,2006(4).

[2] 苏旭霞、王秀清.农用地细碎化与农户粮食生产——以山东省莱西市为例的分析[J].中国农村经济,2002(4).

[3] 许庆、田士超等.农地制度、土地细碎化与农民收入不平等[J].经济研究,2008(2).

[4] 迟福林、王景新等.赋予农民长期而有保障的土地使用权[J].中国农村经济,1999(3).

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本文发表于《北京社会科学》2015年第5期。

[项目基金]中国博士后科学基金一等资助项目：公共品供给与“美丽乡村”建设研究(2013M540585)