• 落实“长久不变”的思路与对策

    中国人民大学  刘 强

     

    1、把握“长久不变”的含义

    稳定农村土地承包关系有利于农田基础设施建设,有利于保护耕地产出能力,也有利于促进土地经营权长期稳定流转。因此,中央在政策上一贯强调要稳定土地承包关系,要保持土地承包关系长期稳定。

    200810月,党的十七届三中全会则明确提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。从字面上看,“长久不变”是“保持稳定”的进一步强调和强化,是对“保持稳定”的承继与发展。三中全会《决定》公布后,各方面普遍认为“长久不变”是一项新的重大政策,对“长久不变”给予热捧;甚至认为,推出这一重大政策是未来实行农村土地私有化的前奏,因为越长久越接近于私有化。这样的认识,有一定道理;但笔者认为,这在较大程度上是一种过度解读。

    “长久”即“更长期”,“不变”即“更稳定”,“长久不变”即“更加长期稳定”。“长久不变”较之“长期稳定”并没有根本性、本质性的区别;“长久不变”是“长期稳定”的进一步强调和强化,是对已有政策的承继和发展。

         

    2、实行“长久不变”的前提

    凡欲“长久不变”之事物,应当是美好的事物、完美的事物,不美好、不完美的事物则不宜“长久不变”。众所周知,现有土地承包关系存在两个问题,一是承包地块的细碎化问题,二是难以制止的土地调整问题,可以说是“两大顽疾”。实行“长久不变”,需以解决“两个问题”为前提。

    关于细碎化问题。我国农村人口多、户数多,户均承包经营土地面积狭小,属超小规模、典型的小农经济。加之上世纪八十年代初推行家庭承包制的时候,为了追求公平,绝大多数地方都是按照地块远近、土壤肥瘦、旱地水田等多种因素分别分田到户,造成承包地块过于细碎。杜润生先生多次讲到,由于家庭承包推行得比较快,没能在政策上引导各地避免承包地细碎化问题,这是八十年代开展家庭承包工作留下的一大遗憾。目前,户均承包土地面积约7.5亩、块数约5.7块,块均面积1.3亩。这是现有土地承包关系中的一个突出问题,这样的细碎化现状不宜长久不变。小规模经营难以改变,细碎化经营也难以改变吗?

    关于土地调整问题。从二轮承包以来的情况看,“增人不增地,减人不减地”政策,对于多数农民来说不易理解、不易接受。“增人增地、减人减地”仍是群众普遍认为天经地义的道理。因此,在一些地方一年一小调、几年一大调仍然存在,难以制止。这是因为,干部往往就理论出政策,而群众则往往就实际讲政策,管不了你理论那一套。群众不能真心接受的政策,落实起来就很难。

    上述“两个问题”不解决,“长久不变”就落实不好,甚至落实不了。关于解决第一个问题。中发[1993]11号文件提出“在原定的耕地承包期到期之后,再延长三十年不变”政策时,明确规定:“少数第二、第三产业比较发达,大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方,可以从实际出发,尊重农民的意愿,对承包土地作必要的调整”。在实施土地三轮承包(延包)之前,为妥善解决承包地块细碎化问题,应在政策上明确“允许承包土地过于细碎的地方作必要的调整”。关于解决第二个问题。下文逐步论及。

         

    3、落实“长久不变”的思路

    较之于二轮承包的“长期稳定”,“长久不变”应有更长的承包期,且承包期内不得调整土地承包关系。因此,落实“长久不变”关键在于两个方面,一是承包期更长一些,二是不得调整承包地。

    关于承包期更长一些。二轮承包期三十年,受到各方面普遍认可,认为这是一个比较合宜的土地承包经营期限。其作用有两个方面,一是承包经营期限较长,给农户进行生产经营吃了一颗“定心丸”;二是承包经营期限又不算太长,经济社会经过三十年的发展会有相当程度的变化,特别是伴随城镇化进程大量农村人口转移到城市,三十年承包期到期后,可以促进已具备条件的迁移农户“离土”,这样有利于务农农户扩大土地承包经营规模。从这两个方面考虑,实行“长久不变”,土地承包经营期限也不宜过长。建议仍以三十年为承包期;或者稍长一些,以四十年或五十年为承包期。

    关于不得调整承包地。这是一项非常难以落实到位的政策。群众普遍认为,添了人口,就应该给地,即“补地”;减了人口,就应该割地,即“抽地”。这是农民群众朴素的、固有的思想,在较大程度上是合理的。而政策上之所以认为调地不合理,一是因为调地成本高,二是因为不利于稳定生产经营预期。实际问题与上头政策相比较,农民更看重实际,政策缺乏说服力和约束力。“增人不增地,减人不减地”,是农民群众不能普遍真心接受的政策,落实起来就会很难。对此,可以通过改革完善“按户承包”制度来有效解决。

            

    4、改进“按户承包”的缘由

    基于上述,提出改进“按户承包”制度的缘由有三:

    其一,现有“按户承包”不严格。我国农村改革后,实行“按户承包”的家庭承包经营制度。家庭经营符合农业生产的特点和要求,具有很大的制度优势和旺盛的生命力。但是,土地“按户承包”往往仅是形式上的,而实际是“按人算地、按户经营”。也就是说,同样是一个农户,因人口多少不同,其承包地多少也不同。比如,二轮承包的时候,同门同户的兄弟二人已各自成家立户,年长者已有一个孩子、年轻者还没有孩子,两户分到的地是不一样的,前者分到三个人的地、后者仅分到两个人的地。显然,这不是严格意义上的“按户承包”。

    其二,“增人增地、减人减地”有合理性。政策上之所以提倡“增人不增地,减人不减地”,是缘于土地调整的成本高,不利于稳定农户对土地的生产经营预期;而并非缘于“增人增地、减人减地”思想本身具有不合理性。这是一种典型的“治理错位”。试想,如果调地的成本是很低的、也基本不影响生产经营预期,那么可不可以调地呢?如此,则难以再否定调地的思维。

    其三,“按户承包”的土地权属可以明晰到人。户均承包地块约6块,而户均人口约为4人。也就是说,人均1.5块,即一个人可以有1块地或2块地。试想,如果每户的6块地可以平等而不需要切割地分配给4名家庭成员,有的成员有1块地,有的成员有2块地,但成员之间的地是均衡的;这样的土地权属关系,退地、补地的成本则很低。土地承包权属具体到人,符合明晰产权的要求,将带来明显的制度优势。

    缘于以上三点,建议开展“按人承包、按户经营”改革试点。

             

    5、实行“按人承包”的办法

    实行“按人承包”的基本思路是:按人包地,按户选地,按户经营。

    关于按人包地。一个组(或村)按人(集体经济组织成员)承包土地。每人都给预置一份地,每一份地的块数尽量少(最好为1块)。预置每一份地所遵循的主要原则是效益均等,即综合考虑地块远近、土壤肥瘦、产量高低、补贴多少等因素,使每一份地所产生的经济效益相当。

    关于按户选地。对于每一个农户,其家庭成员的地块应连片选,实现“一人一小块、块块相连”,实际效果是“一户一大块”。先选地的农户应避免造成后选地的农户地块分散。具体选地办法以示例说明如下:

    假设一个组共有90户、350人参加包地。

    把全组耕地预设为350份,每一份设置一个标号,如地1、地2、地3……,依次类推,至地348、地349、地350

    90户户主进行抓阄,阄号为户1、户2、户3,依次类推,至户88、户89、户90

    抓到“户1的农户先选地,如果有3口人,则选地1、地2、地3;如果有4口人,则选地1、地2、地3、地4;如此类推。

    假设“户1”有3口人,选了3份地。

    抓到“户2的农户接着选地,如果有3口人,则选地4、地5、地6;如果有4口人,则选地4、地5、地6、地7;如此类推。

    其余农户依次类推。

    按照这个办法,绝大多数农户可以承包到一大块地。

    关于按户经营。农户家庭仍是生产经营基本单位,按照家庭决策进行种植和经营管理。这是农户经济的自然规律。

    按照上述办法改革后,实行“按人承包、按户经营”,可以彻底解决前述“两大顽疾”,其制度优势非常显著。一是“按人包地”,土地承包权属明晰到人。每一轮承包仍设定一定的承包期,承包期内“人在地在、长久承包”,“人去地退、新人接地”。可以彻底解决以往的土地调整问题,最大程度地实现“耕者有其田”。对于什么情况应退地、什么条件可接地,可以按照中央有关精神作出相应的明确规定。二是“按户选地”,达到“一户一大块”的效果。可以彻底解决以往的地块细碎化问题,有利于促进适度规模经营。三是“按户经营”,保持家庭经营基本模式。延续家庭经营的制度优势和旺盛的生命力。

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