落实“长久不变”的思路与对策

中国人民大学  刘 强

1、把握“长久不变”的含义

稳定农村土地承包关系有利于农田基础设施建设，有利于保护耕地产出能力，也有利于促进土地经营权长期稳定流转。因此，中央在政策上一贯强调要稳定土地承包关系，要保持土地承包关系长期稳定。

2008年10月，党的十七届三中全会则明确提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。从字面上看，“长久不变”是“保持稳定”的进一步强调和强化，是对“保持稳定”的承继与发展。三中全会《决定》公布后，各方面普遍认为“长久不变”是一项新的重大政策，对“长久不变”给予热捧；甚至认为，推出这一重大政策是未来实行农村土地私有化的前奏，因为越长久越接近于私有化。这样的认识，有一定道理；但笔者认为，这在较大程度上是一种过度解读。

“长久”即“更长期”，“不变”即“更稳定”，“长久不变”即“更加长期稳定”。“长久不变”较之“长期稳定”并没有根本性、本质性的区别；“长久不变”是“长期稳定”的进一步强调和强化，是对已有政策的承继和发展。

2、实行“长久不变”的前提

凡欲“长久不变”之事物，应当是美好的事物、完美的事物，不美好、不完美的事物则不宜“长久不变”。众所周知，现有土地承包关系存在两个问题，一是承包地块的细碎化问题，二是难以制止的土地调整问题，可以说是“两大顽疾”。实行“长久不变”，需以解决“两个问题”为前提。

关于细碎化问题。我国农村人口多、户数多，户均承包经营土地面积狭小，属超小规模、典型的小农经济。加之上世纪八十年代初推行家庭承包制的时候，为了追求公平，绝大多数地方都是按照地块远近、土壤肥瘦、旱地水田等多种因素分别分田到户，造成承包地块过于细碎。杜润生先生多次讲到，由于家庭承包推行得比较快，没能在政策上引导各地避免承包地细碎化问题，这是八十年代开展家庭承包工作留下的一大遗憾。目前，户均承包土地面积约7.5亩、块数约5.7块，块均面积1.3亩。这是现有土地承包关系中的一个突出问题，这样的细碎化现状不宜长久不变。小规模经营难以改变，细碎化经营也难以改变吗？

关于土地调整问题。从二轮承包以来的情况看，“增人不增地，减人不减地”政策，对于多数农民来说不易理解、不易接受。“增人增地、减人减地”仍是群众普遍认为天经地义的道理。因此，在一些地方一年一小调、几年一大调仍然存在，难以制止。这是因为，干部往往就理论出政策，而群众则往往就实际讲政策，管不了你理论那一套。群众不能真心接受的政策，落实起来就很难。

上述“两个问题”不解决，“长久不变”就落实不好，甚至落实不了。关于解决第一个问题。中发[1993]11号文件提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”政策时，明确规定：“少数第二、第三产业比较发达，大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方，可以从实际出发，尊重农民的意愿，对承包土地作必要的调整”。在实施土地三轮承包（延包）之前，为妥善解决承包地块细碎化问题，应在政策上明确“允许承包土地过于细碎的地方作必要的调整”。关于解决第二个问题。下文逐步论及。

3、落实“长久不变”的思路

较之于二轮承包的“长期稳定”，“长久不变”应有更长的承包期，且承包期内不得调整土地承包关系。因此，落实“长久不变”关键在于两个方面，一是承包期更长一些，二是不得调整承包地。

关于承包期更长一些。二轮承包期三十年，受到各方面普遍认可，认为这是一个比较合宜的土地承包经营期限。其作用有两个方面，一是承包经营期限较长，给农户进行生产经营吃了一颗“定心丸”；二是承包经营期限又不算太长，经济社会经过三十年的发展会有相当程度的变化，特别是伴随城镇化进程大量农村人口转移到城市，三十年承包期到期后，可以促进已具备条件的迁移农户“离土”，这样有利于务农农户扩大土地承包经营规模。从这两个方面考虑，实行“长久不变”，土地承包经营期限也不宜过长。建议仍以三十年为承包期；或者稍长一些，以四十年或五十年为承包期。

关于不得调整承包地。这是一项非常难以落实到位的政策。群众普遍认为，添了人口，就应该给地，即“补地”；减了人口，就应该割地，即“抽地”。这是农民群众朴素的、固有的思想，在较大程度上是合理的。而政策上之所以认为调地不合理，一是因为调地成本高，二是因为不利于稳定生产经营预期。实际问题与上头政策相比较，农民更看重实际，政策缺乏说服力和约束力。“增人不增地，减人不减地”，是农民群众不能普遍真心接受的政策，落实起来就会很难。对此，可以通过改革完善“按户承包”制度来有效解决。

4、改进“按户承包”的缘由

基于上述，提出改进“按户承包”制度的缘由有三：

其一，现有“按户承包”不严格。我国农村改革后，实行“按户承包”的家庭承包经营制度。家庭经营符合农业生产的特点和要求，具有很大的制度优势和旺盛的生命力。但是，土地“按户承包”往往仅是形式上的，而实际是“按人算地、按户经营”。也就是说，同样是一个农户，因人口多少不同，其承包地多少也不同。比如，二轮承包的时候，同门同户的兄弟二人已各自成家立户，年长者已有一个孩子、年轻者还没有孩子，两户分到的地是不一样的，前者分到三个人的地、后者仅分到两个人的地。显然，这不是严格意义上的“按户承包”。

其二，“增人增地、减人减地”有合理性。政策上之所以提倡“增人不增地，减人不减地”，是缘于土地调整的成本高，不利于稳定农户对土地的生产经营预期；而并非缘于“增人增地、减人减地”思想本身具有不合理性。这是一种典型的“治理错位”。试想，如果调地的成本是很低的、也基本不影响生产经营预期，那么可不可以调地呢？如此，则难以再否定调地的思维。

其三，“按户承包”的土地权属可以明晰到人。户均承包地块约6块，而户均人口约为4人。也就是说，人均1.5块，即一个人可以有1块地或2块地。试想，如果每户的6块地可以平等而不需要切割地分配给4名家庭成员，有的成员有1块地，有的成员有2块地，但成员之间的地是均衡的；这样的土地权属关系，退地、补地的成本则很低。土地承包权属具体到人，符合明晰产权的要求，将带来明显的制度优势。

缘于以上三点，建议开展“按人承包、按户经营”改革试点。

5、实行“按人承包”的办法

实行“按人承包”的基本思路是：按人包地，按户选地，按户经营。

关于按人包地。一个组（或村）按人（集体经济组织成员）承包土地。每人都给预置一份地，每一份地的块数尽量少（最好为1块）。预置每一份地所遵循的主要原则是效益均等，即综合考虑地块远近、土壤肥瘦、产量高低、补贴多少等因素，使每一份地所产生的经济效益相当。

关于按户选地。对于每一个农户，其家庭成员的地块应连片选，实现“一人一小块、块块相连”，实际效果是“一户一大块”。先选地的农户应避免造成后选地的农户地块分散。具体选地办法以示例说明如下：

假设一个组共有90户、350人参加包地。

把全组耕地预设为350份，每一份设置一个标号，如地1、地2、地3……，依次类推，至地348、地349、地350。

90户户主进行抓阄，阄号为户1、户2、户3,依次类推，至户88、户89、户90。

抓到“户1”的农户先选地，如果有3口人，则选地1、地2、地3；如果有4口人，则选地1、地2、地3、地4；如此类推。

假设“户1”有3口人，选了3份地。

抓到“户2”的农户接着选地，如果有3口人，则选地4、地5、地6；如果有4口人，则选地4、地5、地6、地7；如此类推。

其余农户依次类推。

按照这个办法，绝大多数农户可以承包到一大块地。

关于按户经营。农户家庭仍是生产经营基本单位，按照家庭决策进行种植和经营管理。这是农户经济的自然规律。

按照上述办法改革后，实行“按人承包、按户经营”，可以彻底解决前述“两大顽疾”，其制度优势非常显著。一是“按人包地”，土地承包权属明晰到人。每一轮承包仍设定一定的承包期，承包期内“人在地在、长久承包”，“人去地退、新人接地”。可以彻底解决以往的土地调整问题，最大程度地实现“耕者有其田”。对于什么情况应退地、什么条件可接地，可以按照中央有关精神作出相应的明确规定。二是“按户选地”，达到“一户一大块”的效果。可以彻底解决以往的地块细碎化问题，有利于促进适度规模经营。三是“按户经营”，保持家庭经营基本模式。延续家庭经营的制度优势和旺盛的生命力。