陈柏峰：老百姓“信访不信法”，法治怎么办？

【昨日下午，十二届全国人大三次会议法工委负责人在梅地亚中心多功能厅举行记者会，谈立法法修改与立法工作。“反腐立法”、“防止政府部门立法夹带私利”、“法外设权”等词语成为现场讨论的焦点。在此之前，湖北省下发了《关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治湖北建设的意见》文件，中南财经政法大学法学院教授陈柏峰就此接受当地媒体采访，他作出的解读或许对昨日的发布会也是一个注脚。】

（文/湖北日报记者 李思辉）湖北省委《关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治湖北建设的意见》提出，法治文化是全面推进法治湖北建设的精神土壤，要在全省形成守法光荣、违法可耻的社会氛围。这种土壤和氛围该怎样培育？记者就此采访了有关专家。

法治建设关系人的观念层次的转变

记者：对湖北而言，扎实推进全民普法工作的重要意义在哪里，有何现实指向性？

陈柏峰：法治建设，不仅是体制机制的建设，而且关系到人的观念层次的转变，要逐渐形成与法治要求相符合的观念、意识、思想，使法律的权威真正源自人民的内心拥护和真诚信仰。对湖北省而言，这项工作意义重大。与经济发展水平比较高、法治观念比较强的东部沿海地区相比，我们还有很大的提高空间。例如，我们的乡村社会存在一些不守法乱象。我曾对江汉平原乡村秩序做过细致研究。一些人讲好勇斗狠，经常突破法律和地方社会规范所划定的界限，与带有自利性的基层部门结合，吞噬、消化了国家向农村输入的大量治理资源，正在对乡村社会的治理秩序产生消极影响。

对于违法行为，一方面要坚持法治精神，保证法律规则的严肃性；另一方面也要深入认识违法行为（特别是一些带有较大普遍性的违法行为）背后深层次的原因，探寻解决问题的办法，不能教条主义地理解和适用法律条文，也不能简单以“人民群众的法律意识淡薄”为理由，强制推行某些合法性存在疑问、较为随意的地方和单位性制度规范。例如，目前城市管理中非常突出的街头摊贩管理问题。虽然流动摊贩经常违反相关规章制度摆摊设点，但城管部门不能采取形式法治的思路机械地执行法律，需要在具体执法过程中注意协调和平衡不同社会群体的利益要求，细致耐心地做好群众工作，否则就很容易激化社会矛盾。

需要一定程度上的能动司法

记者：《意见》强调，“要把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键。”对此我们该怎么理解？

陈柏峰：党的章程明确规定，“模范遵守国家的法律法规”是共产党员的一项义务。目前社会上存在的不守法，甚至破坏法律秩序的现象，往往与领导干部带头违法违纪有很大的关系。有些领导干部违背法治统一性的要求，罔顾大局，奉行地方保护主义和部门保护主义；有的任意干预执法或司法活动，破坏执法或司法公正；更有甚者，利欲熏心，把自己放在超越法律的位置上，以其手中掌握的权力，违反法律谋取个人或小团体的一己私利。领导干部不守法，会从源头上阻碍法治秩序的形成、破坏人民群众对于法律的信仰，对法治的损害是致命性的。

从目前基层的实际来看，领导干部干预司法大致有两种情况，一是因私利而产生的腐败性干预，二是基于地方经济发展和社会稳定的需要而产生的治理性干预。对于腐败性干预，当然要坚决加以禁止。治理性干预所涉及的案件往往都是复杂疑难案件，不是简单适用法条就能解决，而且司法系统本身可能难以面对和承受社会稳定、经济发展等相关问题所带来的社会压力和政治压力，需要一定程度上的能动司法，甚至可能存在现有法律规定尚未涵盖的区域，这就会产生“合法性”认定难题。指出这一点，并不是要为领导干部干预司法开脱，而是想指出这一问题本身的复杂性，在正视问题的基础上，探索符合实际的法治化方案。

领导干部治理性干预司法有一定合理性，这并不是开脱而是问题本身存在复杂性。

实现政府治理和社会自我调节良性互动

记者：《意见》明确提出支持保障人民团体和社会组织依法自律。要求推进基层依法治理。深入贯彻基层群众自治法律法规，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理和法治湖北建设中的积极作用。对此我们该怎么理解？

陈柏峰：这一要求表明，法治建设要在坚持正式法律基本框架的基础上，采取多元化的规范体系和治理体制。不仅要重视国家正式法律规范和制度的作用，而且需要结合并重视道德、习俗、社团规章以及其他社会规范对人们社会行为的引导和规范作用。实际上，这在法治非常成熟的美国也是如此。例如，美国著名的法律社会学家唐·布莱克指出，大多数冲突和纠纷也不是通过法律手段解决的，自我帮助、逃避、协商、第三方调解、忍让等，都成为了法律的替代物。目前实践中已经逐步探索出“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的基本经验和运行机制，这方面的经验都值得并且需要得到深入的总结、提炼。

以乡村社会的治理为例。虽然当前乡村社会发生日新月异的变化，但在可以预见的相当长时间内，乡村治理体系也无法快速简单地法治化。这是乡村治理体系所面临的结构性约束。但是，取消农业税后，一些地方政府认为不需要村组干部协助收税了，因此大量合村并组，撤销村民小组长，这使农村社会的治理能力在一些层面上被削弱，以致加剧了这些层面的公共服务缺位、文化建设真空化、干群关系疏远、农村社会灰色化等难题。正如毛泽东同志所说的，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”当前要以农村干部队伍建设为核心，带动健全农村的基层组织体系。此外，还要从政策和法律上对村组集体进行有力保护，例如，需要赋予村组集体有效维权途径，赋予村组集体民主决议一定效力，维护村组集体民主决议的权威，增强集体的治权。这是乡规民约正确、有效发挥作用、形成良好乡村治理秩序所需要的重要组织条件，也是法治建设在农村基层社会得以开展所需依靠的重要组织基础。

辩证认识“信访不信法”

记者：《意见》强调，“要构建完备的法律服务体系，统筹推进县（市）公共法律服务中心、乡镇公共法律服务站和村（居）公共法律服务点建设，打造‘1小时法律服务圈’，将法律服务向民生领域拓展，分步骤、分层级实现法律顾问制度全覆盖。”其重要意义在哪里，是否有助于破解乡村百姓“信访不信法”现象？

陈柏峰：在越来越具有现代性特征的乡村社会，国家法律已日益成为维护社会秩序、促进社会和谐、保障新农村建设的不可或缺的力量，乡村社会自身的结构状况和秩序特征使其产生了对现代法律的需求。但是，目前广大农村地区的法律服务体系总体来说还不健全，法律资源在农村的分配还比较缺乏，而且并不均衡，这制约了法律服务在农民的日常生活中、在农村的社会治理中作用的发挥。法律资源不仅在城乡之间的配置失衡，而且在不同阶层群体之间的配置也失衡，这影响到了社会最基本的公平正义的实现。因此，《意见》提出的完善法律服务体系的举措具有重要的现实意义，有利于推动法律资源配置的均衡化，促使法律秩序成为普通群众可近、可知、可感的现实状态，推动实现法治建设所承诺的公平正义。

尽管信访制度运作过程中产生一些负面影响，但是信访承载着非常重要的功能，如解决群众困难、畅通民意表达、疏导社会情绪、缓解社会冲突。当然，它与我们通常所言的现代法治之间的关系存在一定的张力，但是也存在一定的亲和性，有助于调适和弥补形式法治可能存在的不足。而且，“信访不信法”有深厚的历史根源和现实基础，并不是在短期内能够改变。因此，我们对“信访不信法”的现象要有更为辩证的认识。其实，这也从一个侧面表明了我国法治建设的长期性和复杂性，需要我们以务实的态度推进。