棚户区改造金融解决方案设计

           杨海平 杨海滨

棚户区改造既是当前经济形势下新的经济增长点，又是关系民生福祉的重要建设工程；既是激活相关产业的重要抓手，又是新型城镇化的有机组成部分。目前，一些改造难度较小的项目已经完成，留下的项目大多市场化运作空间小，融资方案设计难度增加。因而，在今年4月份召开的国务院会议上，李克强总理要求必须抓住资金保障这个“牛鼻子”。棚改实践已经反复证明：配合棚改方案做好融资解决方案设计是棚户区改造项目成功的根本保障。

一、做好棚户区改造金融解决方案设计的几点经验

首先，政策优惠要用好用足。近年，党中央、国务院对棚户区改造工作高度重视，多次召开会议，不断出台新政策。到目前，已经形成了棚户区改造有关政策的完整体系。一是棚户区改造相关土地政策。比如，土地出让金的返还与补贴、棚改土地应先安排、棚改项目用地行政审批简化以及允许通过划拨方式供地等等。二是棚户区改造有关税费政策。比如，棚户区改造安置住房税收优惠政策，棚户区改造项目免征行政事业性收费和政府性基金，企业参与政府统一组织的工矿（含中央下放煤矿）棚户区改造、林区棚户区改造、垦区危房改造的，对企业用于符合规定条件的支出，准予在企业所得税前扣除等。三是配套设施的政策优惠。比如要求电业、热力、供水、排水、燃气等部门应按规划要求同步建设至安置小区，适当减免入网、管网增容等经营性收费。四是棚改有关金融政策。比如，《国家发展改革委办公厅关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知》规定，凡是承担棚户区改造项目建设任务的企业，均可申请发行企业债券用于棚户区改造项目建设；再如，鼓励社会资本通过直接投资、参股、委托代建等多种方式参与棚户区改造项目建设，并申请发行企业债券。与此同时，发展改革委还鼓励企业发行“债贷组合”专项债券用于棚户区改造项目建设。能否用足这些政策直接关系到项目实施的每一个环节，也关系到项目本身的现金流，进而关系到融资的成本和项目本身的吸引力。棚改融资方案的设计者要充分理解和把握棚改政策，并将其用于融资方案细节的设计。

其次，充分发挥政府资源协调作用。要正确认识我国的基本国情，通过充分发挥政府的协调与资源动员能力，设计一个科学可行的棚户区改造方案，为棚户区改造项目配置优势资源，为棚户区改造的相关审批提供便利。由于棚改项目涉及到众多的利益主体，需要政府做好组织协调，不仅协调各级平台的关系，还要协调各级政府之间的关系；不仅要与棚户区居民进行充分沟通，还要与潜在的投资者做好沟通。在项目融资方案设计方面，还需要政府利用自身优势进行增信安排，在一些融资方案创新案例中，政府扮演者极其重要的角色。在动员社会资本方案，政府的影响力难以替代。因此，《关于加快棚户区改造工作的意见》中提出棚户区改造实行省级负总责，市县人民政府是棚户区改造工作的责任主体，要明确部门责任和具体措施，扎实做好棚户区改造的组织工作。

第三，利用市场化的融资手段融资工具进行大胆的创新。目前，除国家开发银行提供开发性金融支持之外，棚户区改造资金来源、融资工具、融资模式、融资结构的创新层出不穷。就资金来源而言，商业银行资金、保险资金、民间资金均可称为棚改项目的资金来源；就融资工具而言，贷款、债券、中期票据、私募债、项目收益票据、信托计划、资管计划等均可以为棚改项目发挥作用。就融资模式与结构看，各类资产证券化、委托代建方式、债贷组合方式均已经出现。因而，棚户区融资方案的设计要充分考虑目前市场的形势，在合规的前提下，大胆尝试针对各类资金来源的各种融资安排。

第四，充分考虑棚改方案整体的可行性。棚户区改造项目金融解决方案本身就是棚改方案一个重要的组成部分，融资方案应该结合棚改方案量身定做，两者的设计要相互配合。设计金融解决方案过程中要认真考察、评估棚改方案的可行性。一是要运用工程项目投资管理的有关理论，充分考察棚户区位置、形成棚户区的原因、棚户区居民特点、棚户区居民经济来源情况，充分考虑棚户区的历史和现状。二是要考察新建住房的选址、项目实施主体的工作经验、资质，项目可行性研究、土地、规划、环评及其审批情况，充分考察安置小区建筑面积、容积率与结构、物业管理、配套设施情况，充分考察评估项目建设进度安排或建设方案，认真研读、评估项目建议书。三是考察评估项目拆迁安置方案。认真考察评估拆迁计划、拆迁补偿安置方案、项目拆迁居民的摸底调查情况、社会风险稳定评估情况、棚户区房屋评估、拆迁措施等。四是认真评与棚改区居民的沟通方案。考察期详细的公示内容、信访安排、及对群众意见的处置预案。五是考察整个棚户区改造项目是否与城市建设、提升城市功能结合起来；考察棚户区改造项目是否与产业转型结合起来，考察棚户区改造是否与解决就业问题结合起来。六是考察、评估棚改项目的项目管理方案。考察、评估整个项目的进度管理、质量管理、风险管理安排是否合规、有效。

第五，着力做好资金测算。针对每一个棚户区改造项目，运用解剖麻雀的方式，详细测算每一个阶段、每一项资金需求量，做出详尽的现金流分析。详细测算资本金需求，结合地方财政预算情况，分析其可信性；详细测算建安成本，做出严谨的工程预算；详细测算拆迁成本及补偿资金额；详细测算各个阶段的管理费用和人工成本；如果棚改项目配有市场化运作的配套建设，对其成本和收益也要分别作出详细测算。

第六，运用市场化的手段实现项目资金的自我平衡。为了增加棚改项目的吸引力，国家允许在改造项目里，配套建设一定比例商业服务设施和商品住房，支持让渡部分政府收益。根据这一思路，合理设计项目建设模式，从便利居民生活、改善城市环境和形象的方面，适度增加商业性开发内容。

第七，可以让金融机构参与融资方案的设计。从目前实践看，国开行在各地参与了众多的棚改项目，在实践中，针对不同地区的财政情况、不同的项目特点，形成了不同的融资模式，积累了丰富的经验。其他金融机构也在各自的专营领域具有专长。因而，金融机构的参与能够处理好融资方案一些容易被人忽视的细节，从而确保融资方案的可行性。

二、棚户区改造融资方案设计

要抓住资金这个“牛鼻子”，就必须在充分调研、充分沟通的基础上，做好项目融资方案的精细化设计。

首先，财政铺底资金的注入。棚户区改造是政策性很强的民生工程，财政补助资金是启动改造项目的关键。按照规定，城市和国有工矿棚户区改造项目执行廉租住房建设项目资本金占20%的规定。这部分资金必须由地方财政来解决。这就需要地方财政部门拓宽财政资金来源，设立棚户区改造专项资金，用于辖区棚改项目的启动。

其次，项目建设资金。目前可能的来源：一是国家开发银行贷款。从以往的融资情况看，国家开发银行在棚户区改造过程中发挥至关重要的作用，成为融资的主力银行。国开行的资金的来源包括发行金融债、专项债，目前探讨成立政策性住房金融机构的方式进行融资。业内也在讨论在住房金融组建过程中，盘活住房公积金，将其可运营部分用于支持棚户区改造。二是通过棚改债、棚改中票、项目收益票据来解决。目前，国家政策层面对发行此类证券较为支持，例如，在国家发改委下发的《关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知》文件中指出，棚户区改造项目可发行并使用不超过项目总投资70%的企业债券资金，鼓励有条件的市、县政府对棚户区改造项目给予债券贴息。对发行此类证券用于棚改项目，有关部门将优先办理核准手续，加快审批速度。三是鼓励民营企业及其他各类社会资本积极参与棚改项目。通过PPP模式（公私合营）或者委托代建方式参与棚改项目是目前较为通行的方式。四是通过REITs或资产证券化模式融资。即由信托公司针对全市或全省的保障房为标的资产，发行信托计划或资产支持证券，由国开行、大型央企、保险资金等认购并在在交易市场流转。投资者的收益为同期保障房租赁市场所获得的收益，差价由政府进行补贴。筹集到的资金由政府平台统一管理，用于棚改项目。五是发行私募债融资。由政府指定或设立的投融资平台为发债主体，由主承销商代理承销，面向特定投资者筹资，用于棚改项目。六是其他市场化筹资手段。联合贷款、银团贷款、城市开发基金、市政债、资产管理计划、债权投资计划、债贷组合和投贷结合等多种融资方式均可使用。实践中，一些公益性强、项目自身收益差的项目，主要靠政府财政资金为还款来源的项目,也可以采用回购的模式,即通过招标的方式从市场上回购商品房,或者委托市场主体进行建设。如采用这种方案，则相当于将建设过程外包给了市场主体。总之，要根据项目的总体建设方案、资本金数量及到位情况、项目融资主体及其财务情况、担保条件、融资成本、建设周期、还款方式可行性等条件，确定具体的融资方案。

第三，项目建设过程中的流动资金。对于项目建设过程中的流动资金需求，可由商业银行予以配套，这里需要动用政府的资源，提供商业银行认可的抵质押物。当然，在补偿资金与安置房价格有差额时，商业银行也可以提供按揭贷款服务。此外，根据政策中央财政对棚改项目有一定的补贴，也可纳入流动资金使用计划。

第四，尽可能敲定资金的到位时间。尽可能充分考虑各类因素，做好融资的准备工作。与各方充分沟通，敲定资金到位时间。根据工程进度,设置详尽的时间节点,依次控制资金的到位时间。尽可能使用出资意向书、投资承诺、贷款承诺、备忘录等明确各方资金的到位时间。

第五，详尽的资金使用计划。不仅要明确每一个阶段每一项的支出计划，更重要的是明确资金使用的管理流程。建立棚户区改造资金专项账户，委托商业银行进行账户管理。管理部门通过凭证查验，通过与监理部门的审签，确保严格按照进度付款，防止挪用。

第六，做好还款计划。可信的还款计划是融资方案的必要组成部分。选择融资方案和工具时，还款计划也是一个重要的考虑因素。需要充分考虑地方政府的财政情况及项目自身产生的现金流情况，在测算的基础上，做好还款安排，建立偿债准备金制度。

    第七，融资的风险控制。一方面，要严格控制棚改项目风险，只有棚改项目运作规范，才能保证棚改资金运营的安全性。要配合整个项目的质量管理、进度管理、人员管理、风险管理，做好项目资金的管理。另一方面，建立棚户区改造资金的风险控制机制。建立地方政府债务预警阈值，建立棚户区改造风险分担机制。引入外部审计，做到项目进行到哪里，审计就跟进到哪里（本文发表在当代金融家2015年第1期，衷心感谢编者的修改！）。