当前，城乡差距现状尚未根本扭转，在新型城镇化政策推动下，大规模的外出务工农民以及部分农村人口逐渐城镇化带来的人口流动导致农村治理出现了“悬浮型”的状态。农村干部队伍建设后继乏人，农村政治建设以及公共事业建设缺乏农民尤其是中青年农民群体的有效参与。这对推进国家农村基层治理体系和治理能力现代化提出了新的挑战。

农村社会基础已发生了深刻变化

　　按照当前城镇化1%的速度，到2030年，中国总人口将超过15亿人，中国的城镇化水平将达到70%，届时居住在城市和城镇的人口将超过10亿人。这表明，未来近20年将是农村人口流向城市最剧烈的时期，农村人口将减少1/3以上，将有3亿人由农村移居到城市，相当于目前美国的人口总量。

城镇化关键在于人的城镇化已成共识。近30年来，农村经济发展和村民自治制度建设相得益彰，取得了一定的进步。村民自治依赖于传统乡村的伦理道德、熟人社会和相对稳定的人口数量，发挥了制度优势。然而，随着农村市场化、农业现代化、工业化、城镇化和全球化的深度影响，数以亿计的庞大人口流出农村，流入城镇，对当前村民自治制度产生了严峻挑战，村民自治制度赖以建立和运行的农村社会基础已发生了深刻变化，出现了开放流动的农村与相对稳固的村民自治制度之间不协调、不一致的矛盾，农村基层组织呈现出了“悬浮型”的常态。在新型城镇化背景下，面对这一困境，村民自治制度作为当前基层社会治理体系的重要组成部分，需要重新审视。

城镇化背景下农村治理面临困境

　　《村民委员会组织法》试行以来，学界对村民自治评价不一。其中，代表性观点是农村“两委会”的半行政化色彩比较浓厚，上级党委政府各项任务层层下压，商业保险征缴甚至也被列为考核村干部的硬指标。未来十几年，随着城镇化的进一步推动，农村空心化现象在中西部地区将更加明显。由于中西部地区城乡差距较大，传统农业收入低微，二、三产业较为落后，农村教育、医疗等基础设施逐渐减少，产生的结果是2.69亿的流动人口，5800万的留守儿童，以及农业人口老龄化、农村空心化的严重事实。村民自治的内容日趋复杂，实现“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设目标既缺少较高素质的村干部，也缺少“有文化、懂技术、会经营”的高素质新型农民作保障。

　　农村大量青壮年人口流出后，村委会换届需要较高素质的候选人以及一定数量的选民参与选举也难以满足法律要求。而最终当选的村干部行使的公共权力运作缺乏程序的正义性和合法性。有学者认为，选举是一种利益行为，选举的内在激励机制既不源于对政治的兴趣和对民主的理解，也不取决于政治觉悟的高低和民主意识的强弱，而最终是由利益决定。大量农民，尤其是外出务工农民，生活消费、经济收入、文化娱乐等等需求已超出农村范围，与村庄的利益关联大为减弱。据笔者观察，村委会换届选举时那些离土不离乡的农民鲜有请假回村投票的，离乡农民暂时放弃眼前收入而回村投票的更少，即使委托投票也缺乏意见表达的真实性和选举的权威性，导致村民对村干部的权力认同性并不强。受城镇化和农民自主选择的双重因素影响，大量农村青壮年出外长期务工或定居城市后，留守的村民也少有能力、有动力参与村集体公共事务或监督村干部。村干部如有不法行为，村民在不损害切身利益或因付出较大成本与村干部作对而获得较少收益的考量之下，宁愿选择沉默。中西部地区一些村干部可以私下把村集体土地承包给别人，而承包费却不知所终。他们恰恰利用了农村当前的人口状况和监督真空侵蚀集体资产，滋生了腐败。

村民自治制度实践多年来，一定程度上承担起了村民自我教育、自我监督和自我服务的重任，推动了中国基层民主进程。然而，在城镇化政策的影响下，数亿农民的生产生活空间将发生转移，农村传统文化、农民的交往方式、交往对象以及生活习惯也将被重构。原本同根同族“无隐私”的乡村社会公共空间将发生深刻变化。传统伦理道德和古街老宅宗祠等文化载体也可能被破坏或是颠覆。传统的以“差序格局”为特征的农村共同体面临着解体危机，建立在传统乡村伦理和熟人社会基础上的村民自治制度受到严峻挑战。农村留守人口的综合素质现状与农业生产经营现代化和农村商品流通市场化发展趋势不相适应。

积极应对城镇化对农村治理的挑战

　　即使到2030年中国城镇化率达到70%，仍有5亿人生活在农村。在人口大流动，农村大变革背景下，为实现农村可持续发展，须以走新农村建设与新型城镇化复合型之路为导向，进一步优化国家基层治理体系，提升基层治理的能力。

　　尽可能实现农民原地城镇化，提升公共产品服务水平。城市并非是农村社会变迁的唯一指向。一些地方政府在扭曲的政绩观驱动下，不顾乡村原有的生态、文化和社会公共空间，倾向于全盘否定和推倒重来，以强拆强征农民土地“逼民上楼”，这些做法既违背了农民意愿，又违背了科学发展观。在传统特色文化不可复制的区域，以及在人口密度较大，交通相对便捷的平原区域，农民最初生产生活的集市仍然存在，应挖掘和利用当地潜在及既有的优势资源，加大医疗、教育、路桥、水利等基础设施建设，加快农业现代化和工业化步伐，完善农民生产生活功能区，实现农民近距离就业，通过提升农村公共产品服务水平引导农民主动聚集。

　　做好整体规划，侧重于村庄整体性搬迁。对于因重大公共项目工程或因当地生存条件恶劣，需要重新进行规划的边远穷困山区的村庄，在科学论证规划农民新的居住区时，应按照土地集约、功能完善、持续发展的原则把原有村庄人口进行整体性搬迁。确保教育、医疗、道路等配套设施完备，形成农民生产、分配、消费为一体的良性循环系统。农民生活空间虽然发生了转移，但邻居还是老邻居，情谊还是老情谊。农村原有的生活规则、熟人社会仍会延续，村民自治的社会基础依然存在，可以有效降低地方党委政府的管理和服务成本。

实现村干部的专职化，加大国家基层政权建设力度。在东部地区合村并组之后，七八千人的村子只有七八名村干部，管理面大，人手偏少。中西部地区村集体经济不发达，乡村精英少有愿意担任村干部。整体来看，村干部报酬偏低，管理和服务村民的工作也就成了副业。在继续推行和完善大学生村官政策的基础上，应以基层行政机构改革为契机，推动县镇干部到村任职，其工资继续由财政承担，村民仍具有选举或罢免下派村干部和其他村干部的权利，从而使其做好服务群众的专职工作。这既有利于巩固国家基层政权，还有利于扩大村干部的来源渠道和增强履职的积极性。同时，可以保留土生土长的在外工作人员的农村宅基地使用权，引导他们自愿返乡，发挥其参与农村管理和服务的作用，为农村治理增添传统力量。

积极应用新时期传媒手段密切联系农村流动人口。目前，全国农村在外务工的农民约有2.69亿人，其中，1980年及以后出生的新生代农民工主要集中在东部地区及大中城市，他们占农民工总量的46.6％。相对父辈来说，他们受过一定的教育，接受新生事物快，绝大多数能熟练运用QQ、微信等新生通讯手段，他们乡土意识较为淡薄，对农村感情较为淡漠。而实际上，这么庞大的人口也不可能完全融入城市，但他们却有可能成为诸如瓮安、乌坎、什邡等地的重大事件中的重要参与者。农民工流出地的党委政府和社会群团组织应改变传统保守被动的做法，积极利用现代媒介建立地方与外出流动农民工的互动机制，及时了解他们的生活工作动态，反馈家乡的建设状况，主动公开地方发展的政策措施、基层事务，争取他们对家乡治理的建议、理解和支持，增强他们的故土情怀，为农村基层良性治理早日做好人力和人才等资源回流的制度基础和感情基础。