贫困县财政局的烦恼

    ■县级职能部门调查系列（一）

    编者按 作为承上启下的部门，县级职能部门作用十分重要，其治理能力和手段直接关系到国家治理体系和治理能力的建设。十八届三中全会提出，要推进治理能力和治理体系现代化。要完成这一目标，就离不开县级治理的现代化。即日起，本报推出华中科技大学中国乡村治理研究中心副教授吕德文的县级职能部门调查系列，从理论和实践的角度，为您解读县级部门治理的现状和出路。

     我调研的这个县在中部地区，是个典型的贫困县。按照财政局预算股的计算，今年县财政收入顶多5个亿，其中国税1亿，地税不超过2亿，非税收入可以把控。全县总人口50万，县城常住人口12万。

    当前，大凡一个县，无论地理位置多么偏僻、资源多么匮乏、基础多么差，总要想办法弄个工业园区。园区有几个好处：一是可以解决劳动力的就业问题；二是只要有园区，就可以想办法招商引资，而这对GDP增长有直接影响。工业园区已经很难招到外资，仅有的几家企业也是东部转移过来的落后淘汰产能。但是，通过园区吸引上级财政却是一条新路。

    然而，中西部地区真正成功的工业园并不多。扣除征地拆迁成本和政策优惠，地方财政受益极少。而农业产业、小企业的利润本来就低，地方财政想从中获取丰厚税收几乎不可能。因此，通过增加税源来改变财政状况是较为困难的。

    开源难以解决财政问题，节流似乎是唯一出路。这两年在基层做调研，一个非常强烈的感受是地方"三公"消费受到了严格限制，尤其是公款吃喝、公车消费。不过，"三公"消费得到控制并不意味着"三公"经费下降。另外，"三公"消费得到控制并非财政政策的胜利。

    首先，从财政预算的角度上看，"三公"消费缩减的同时，部门的运转经费不仅没减少，反而增加了。理解这一问题的核心是，基层财政大都实行"包干制".在这一制度下，各部门"三公"经费的多少并不影响县级财政支出。规范"三公"经费开支并不是这两年才有，实际上，财政部门一直在努力，但效果一直不明显。为什么？原因在于在财政"包干制"下，各部门的开支取决于自身的创收能力，取决于领导的能力。这两年，财政政策有重大改变，进行规范津补贴、收支脱钩，这看似堵住了"三公"消费的财政漏洞，但各部门在核算人头保障经费的时候，大多会将之前处于灰色地带的"三公"开支公开化，要求财政给予补贴。结果是，各单位吃喝少了、公车私用少了，但"合法"运转经费却增加了。

    其次，"三公"消费的控制并不是财政政策调整的结果，而是十八大后八项规定强力落实的结果。财政部门花了很多精力对"三公"消费进行治理，但客观上难以达到效果。这不仅仅是财政政策本身的问题，更是财政政策执行能力的问题。举例而言，只要各单位能提供合法票据，无论是否属于大吃大喝、公车私用，财政都可以报销。解决这一问题的最好办法是建立严格的预算制度，可是在缺乏技术和制度支撑的情况下，预算制短期内还难以建立起来。但是，纪检和监察力量却容易对大吃大喝、公车私用等问题准确定性。并且，相对于财政纪律处分，官员更怕党纪政纪处分。

    可见，在现有的财政格局下，贫困县要解决财政困难的问题很难。贫困县的烦恼是，各种增加财政收入的办法几乎都是无效的，但在既有的考核体系下，仍然要想尽办法证明本县的经济得到发展、财政状况有所改善。

    华中科技大学副教授 吕德文