公私不分:富人治村的实践逻辑
余彪
(华中科技大学 中国乡村治理研究中心 湖北武汉 430074)
摘 要:近年来富人治村已经成为乡村治理中的典型模式,该模式的深层次实践逻辑就是公私不分。公私不分通常有以私济公和以公济私两种表现形式。富人治村虽然可能短期内给村庄发展带来好处,但从乡村治理的结构上看,其背后的村治逻辑却引发了村庄政治的阶层排斥,压缩了基层民主的生长空间,降低了村庄治理的合法性,强化了乡村治理的策略主义化,长远上不利于乡村治理的良性发展。针对这些问题,必须在认识上澄清公和私之间的关系,在行动上进行扎实的农村基层组织建设。
关键词:富人治村 公私不分 以私济公 以公济私
[Abstract] In recent years “govern by the rich”has become the typical model in rural governance,the profound practice logic of which is lack of separation public from private interests.Public and private is not divided usually has two forms :Taking the public interests through private relationship and Seeking private interests by public relations .“Govern by the rich” may in the short time bring benefits to the development of villages, but from the structure of rural governance the logic behind the rural governance caused the Class rejection of the village politics,compressed the growth space of grassroots democracy,reduced the legitimacy of village governance,strengthened the strategy principle of rural governance,which in the long run is not conducive to the healthy development of rural governance.To solve these problems,we must clarify the relationship between the public and private in the understanding, and conduct solid building of rural grass-roots organizations.
[Keywords]the Rich Govern Rural China ;Lack of separation public from private interests;Taking the public interests through private relationship ; Seeking private interests by public relations .
一、问题的提出
关于富人治村,就像有的学者所指出的,首先应该区分两种性质的富人治村,第一种是当政的村干部利用控制村庄政治的机会“致富”进而使得村庄治理演变成“富人治村”的形式,第二种是经济实力已经很雄厚的村民通过换届选举进入村庄权力格局主导村庄政治进而形成“富人治村”。第一种性质的富人治村并不新鲜,只是一种赤裸裸的滥用权力谋取不正当利益的行为,第二种性质的富人治村则与我国改革开放以来农村经济分化及乡村治理变革密切关联,具备当前社会转型时期明显的时代特征[1]。很明显,本文将要讨论的将是第二种性质上的富人治村。这种类型的富人治村率先出现在东部沿海发达地区,近些年在广大的中西部农村也变得越来越常见,因而受到社会各界的普遍关注。
学界对此较早关注并且有较为系统研究的是卢福营,卢主要是通过对浙江私营企业主治理村庄——“老板治村”模式的观察分析认为,老板治村给村庄带来了企业式的新观念新方法,有利于促进当地经济发展,壮大集体经济,提升公共服务,规范管理哺育民主,“老板治村给现阶段中国农村带来的经济社会发展成果是有目共睹的,其积极的社会意义远远大于弊端,具有显见的合理性和必然性。”[2]。而王国勤在一项研究中将乡村治理的绩效操作化为有效性、稳定性和公正性三个方面,经验研究显示富人治村在这三个方面是不均衡的,呈现出有效性有余、稳定性次之、公平性再次之的递减趋势[3]。相比之下,该项研究显然更加具有说服力。此外,最近以贺雪峰为代表的一批华中学者也对富人治村给与了关注和考察,他们在大量的经验调查和类型比较中发现,无论是对于“先富带后富”的想象还是扩大基层民主的寄托,富人治村都无法承担起实现这些目标的重担,富人治村在个案上的显著绩效并不能解决制度层面上的基层组织建设的难题[4]。
已有的这些研究让我们对富人治村有较为全面的认识,同时也为我们的进一步研究提供了诸多的启发。仔细地琢磨这些研究就会发现,卢福营等人对于富人治村的分析和评价大多是结果导向的,简单地说就是富人治村利弊何在及究竟利大于弊还是弊大于利,进而对富人治村下出自己的评价,尽管这样的分析并非没有意义,但是这种分析实际上是基于富人的个人身份特点来讨论村民自治以至于乡村治理的一般性问题,因而在逻辑分析上就出现了一定的层次性的跳跃。比较而言,华中学者的研究倒是抓住了问题的关键,即富人治村只是一种私人治理的表现形式,政策虽不排斥富人治村但亦不应鼓励更不应以此取代常规的基层制度建设。因此,本文的思路是,接续华中学者对于富人治村的已有研究成果和进路,从富人治村中的富人的公共性角色与私人性角色的二重性出发,来探讨富人治村诸种表象背后的深层次的实践逻辑及其于乡村治理的结构性影响。在这里,必须说明的是,这里着重考察的并非乡村社会场域中“非正式”或“半正式”的治理实践,而是指富人村干部治理村庄的突出特征是公共关系和私人关系的混合运用,“既可以通过公共关系扩增个人利益,也可以通过个人关系追求公共目标”[5]。
本文的案例材料来源于华中科技大学中国乡村治理研究中心近五年内在浙江省展开的几次大型田野调查,这些调查一般每次是持续20天左右,调查的方法是先对村庄经济政治文化社会等做全方位考察,在对村庄社会性质具有总体把握的基础上提炼出乡村治理的特点、问题及对策。这些调研过的村庄虽然村情各异,但是它们的共同特征就是都指向本文所关注的富人治村的这个主题。
二、公私不分的两种表现形式
(一)以私济公
所谓以私济公,就是通过个人资源或者个人关系来追求公共目标。当前,乡村组织及社会的治理能力与乡村社会内部的巨大治理需求之间存在很大的差距,富人本身具有的大量财富及社会关系资源具备弥补这种差距的潜力。富人走上村庄的政治舞台并且要站稳脚跟,就必须要将其自身经济优势地位转化为实际的社会政治地位,而通过以私济公的方式来回应当前乡村内部的治理需求就是最佳的途径之一。富人治村中的以私济公亦有多种表现形式:
第一种是富人直接将个人的经济资源投入到村庄的治理当中。这种方式颇为常见,简单地来说就是私人贴钱为公家办事。从我们近些年所调查掌握的资料看,富人主政村庄的村干部大多不仅不要工资,反而是年年要倒贴资金。从富人的角度看,他们自己出点钱来办事是一件顺理成章的事情,一方面,虽然国家每年都在提高转移支付力度,但是农村村集体经济依然较为薄弱,另一方面,在现行政策下村干部也不大可能向村民收取任何的费用,富人村干部更不可能冒得罪老百姓的风险轻易碰此类敏感问题,但是诸多的村集体事务又不得不要花钱去办,富人村干部此时自己掏钱把事情办了既省时又省力何乐而不为呢?当然,富人花钱也不仅仅在于事情本身,这种钱花下去能够为富人在村中获得好的名声,能够树立威信便于将来的村庄日常治理工作。下面是一个典型的案例:
浙东北S村在1997年之后利用自身的地理自然条件在全村大力发展花木种植,截至2009年全村人均年收入就保守估计在9000元以上。虽然村民经济条件已经比较富裕,但是村集体收入主要靠集体山林与厂房的租金,每年只有2—3万元的集体收入,连村干部的工资都难以支付,村庄建设资金只能靠社会捐资与村民自发筹集。2002年S村村民戴某被当地乡政府请回来担任村主任。戴某家里开有砖瓦厂和模具厂,年均纯收入500万元左右。戴某从2002年开始担任了2届村主任,在担任村主任期间,戴某每年要为村里贴钱10万元,2008年当选村支书后每年所贴资金达到20万元。此外,戴书记私人还曾经掏了百万元以上资金用于村庄环境建设,私人出资一百万元重建宗祠用于村庄的公共活动。据戴书记自己所讲,他给村里办事从来都不向村里报销,电话费、汽油费都是自己负担。戴书记的这些做法为他在村庄社会赢得了很高的社会威望。
第二种是富人村干部利用个人的社会关系从外部把资源引进到村庄当中。富人村干部即使经济实力再强大,他要以一己之力管理村庄及推动村庄的建设发展还是不太现实的,因而选择利用个人的社会关系引进外部的资源搞活村庄是大多数富人的做法。当前,村庄外部的资源主要指的是自上而下的各种涉农资金,这些涉农资金多半是以项目发包的形式下来的。已有研究显示,项目制的资源输入模式导致了下级对上级资源的竞争,在制度运行尚不太透明的情况下,项目制下的资源竞争规则实际上就遵循着一种高度依赖私人关系和感情的半私人化逻辑[6]。到了乡村这一级,此种逻辑依然行之有效,村庄要想获取发展的资源及机会,有的须从直接领导自身的乡镇政府争取,有的则须要绕过乡镇从省县直接争取,无论是从上面哪一级竞争资源,都需要村干部具备良好的关系资源。村庄的富人在个人的奋斗过程中积累了广泛的社会人脉资源,这种人脉资源在他们走马上任村干部后依然能够发挥巨大的作用。
H村是S村的邻村,也是以花木种植经济为主。H村的村支书陈某常年在外做花木生意,每年的收入在百万元以上。前几年,陈某也被当地乡政府请回来担任村支书,希望他能够把H村的建设搞上去。陈某也算是村里的大老板,每年不仅不要村里的工资而且补贴给村集体几万元。但是这几万元对于村集体的发展还远远不够,陈某个人经济实力又比不上S村戴书记,不可能像后者那样个人捐款一两百万来搞村庄建设。这点并没有难住陈某,他在前些年做生意的时候练就了高超的社会交往能力,仅仅在他担任村支书的四年时间里就从上级各部门跑到500万元的新农村建设项目资金,H村的村容村貌及村民的生活条件得到了极大的改善。而且,H村环境整治后在改善本村村民居住条件的同时,也鉴于该村良好的地理位置和交通条件而对城市市民产生了吸引力,陈某又从中看到了发展的机遇,如今又计划着如何去相关政府部门跑动好在土地上做文章。
第三种是富人基于自身的经济强势地位治理村庄内部的不合作行为。村庄内部的不合作行为,通常指的是有的村民基于极端的个人利益的考虑而使得村庄公共事务无法办成。实际上,克服此类不合作行为可以有很多种途径,比如在传统社会,村庄内部的文化网络发展绵密,尤其是在南方宗族型地区,血缘和地缘关系高度重合,个别人的不合作行为会受到村庄舆论的强大压力,因而村内举办公共事务就相当顺利。再比如一直到税费改革之前,强有力的基层组织在完成国家规定的税费任务的同时,也给广大的农村地区举办了各种各样的公共事业,比如说在水利灌溉方面基层组织体系就发挥了最为关键的作用。然而,随着国家政策的调整,基层组织的能力大大地弱化,同时随着农村人口的大量向外流动,村庄的文化资源也逐渐流失,村庄社会变得越来越原子化,这就导致了村庄内部合作难度越来越大,在比如修路、打井等村庄公益建设方面遇到严重的困难。富人由于其经济收入高,社会交往广,在村民中有威信,因而可以很大程度上克服村庄内部的种种不合作行为,形成村集体决策并将其执行下去[7]。
浙东北地区C村,村支书赵某财产超过千万元,自1993年开始担任村主任,2002年开始任村支书至今,赵书记在上任后村集体收入大大增加,通过新村建设很多农民都搬到了别墅里面居住。这些都为赵书记在群众中建起了威信。前几年,A村建设新村占用部分农户的土地,这些农户土地上都种有花木,村集体就要对这些花木进行补偿。赵书记让村民代表组成一个大的评估花木价格的班子,对征地上的所有花木进行估价,为了加快工作的进度,评估的价格一般都要比市场价高一些,但是即使是这样还是有农户要求更高的补偿。赵书记就让村干部一趟又一趟地上门做工作,大部分人工作做下来了但有人坚持在评估价格基础上再加五万元。赵书记上门去向该农户做工作,说可以同意再加五万元,但是以他和村主任两个人私人的名义来出,如果农户要了这个五万元那么以后任何事情都不要找村里找干部。该农户意识到,这五万元相当于村民与村集体及村支书和村主任断绝关系,自己保不定以后还有什么事情要求村里呢?周书记个人能力强又有广泛的社会关系,得罪了他以后很可能就要吃亏,于是他最终没有敢要这五万元。
(二)以公济私
在很多农村调查,不少村民村干部都表达这样的观点,那就是希望办厂子的大老板来村里当村干部。这种朴素的观点背后的逻辑是,如果是将期望放高,自然是富人能够为村里带来各种各样的发展资源促进村集体和村民的利益,如果是将期望放低,那么起码富人自己手里已经有钱就没必要再想着从村集体甚至村民谋取利益。某种意义上,此种对于富人治村的认识和判断在乡村社会场域里有一定的道理,富人村干部假设被发现通过权力赤裸裸地谋取私利,那么他将会面临巨大的舆论压力进而社会地位一落千丈,这就一定程度上抑制了他们的以公谋私倾向。但是这种逻辑放到现实中多少显得有些苍白无力,大多数的富人还是遵循的理性人的行为规则,那就是付出和回报必须是大致对等的。也就是说,富人村干部可以较为巧妙地经营和利用公共性权力来为其谋取私人利益提供便利。
第一,利用半体制性身份与基层政府建立联系,服务于自身开展和扩大生意活动。富人村干部一般拥有自己的产业,大多是在村内或者村外开办有自己的工厂。由于富人村干部的经济活动大都还局限在地方某个区域范围内,其产业经营状况受到地方社会关系网络的较大影响。富人村干部既然能够在前期的打拼中脱颖而出,也就意味着他们已经积累了较好社会人脉资源。不过,富人如果想将自己的产业继续扩大向前发展,那么他就必须要懂得并及时掌握国家政策导向,就要与政府及相关部门打交道建起里密切的关系。富人如果当上村干部,他就有很多的机会与政府打交道,就可以与政府官员建立私人关系。也就是说,虽然村干部不是什么正式的公务员,但是实际的情况却是,担任村干部即拥有一种半体制性的身份,况且富人担任村干部以后,取得一定的成绩从而受到上级政府的支持,那么就有机会当选省市人大代表甚至是全国人大代表,他们的体制性身份色彩就更加地浓厚。富人通过担任村干部客观上为他们拓展政治人脉资源搭建了平台,有利于他们个人事业的继续发展。
在这个方面,浙北的M村即是一个典型。M村所在的区域民营经济发达,该村的产业是生产加工铜配件,很多村民都在村内开办有小型的加工厂,这种小型加工厂一般是房厂合一,前屋后厂。近些年,随着国家用地形势日趋紧张调控渐紧,省市下达的用地指标越来越有限,农村的用地指标更是少之又少,M村很多企业老板想扩建厂房却苦于没有用地指标。然而,富人村干部却可以在指标如此紧张的条件下为自己跑来指标。M村现任村主任傅某从90年代开始办农机配件厂,2003年他在自己宅基地周围圈了一块10亩左右的土地,当时土地管理还不像后来这么严格,这块土地改成厂房用地后并没有办手续。2011年,村委换届傅某第二次当选村主任,由于这两年由于村务经常往镇里跑,他自己那块土地手续的事情也顺利地办了下来,很快就拿到了国土部门批下来的国有土地建设用地指标。实际上,村庄里需要土地及土地指标的家庭工厂有很多,但是如果你不是在村干部的位子上,就很难争取到这些稀缺的用地指标。比如说M村新兴的年轻企业家张某,他的作坊只有40平方米,狭小的空间只容得下6台机器生产,之所以不能扩大规模主要是因为没有用地指标。
第二,富人村干部依然将个人主要精力放在自己的事业上,村务管理只是作为他的副业而存在。富人当上村干部后,为了兑现自己的竞选承诺,通常会开展一些村庄建设。但是,随着时间的推移,富人村干部越来越发现,处理村庄公共事务占用的时间及精力其实不少,这与他们上台之前想象的“无事可做”大相径庭。当前村庄事务中的确早已没有向农民要钱要粮等让村干部特别头疼的事情,不过在建设新农村及推动城乡一体化等社会背景下,村庄治理涵括的内容正变得越来越繁杂,自上而下的常规性的事务如计划生育、养老保险、医疗保险、农经报表、福利发放等等,还有须经村两委讨论决定的非常规性事务如征地拆迁、宅基地审批及指标分配、入党名额、项目建设等,处理这些问题需要大量的时间,甚至对他们的私人产业经营构成了一种压力。富人担任村干部处理村务是职责所在,因此他们首先想到的当然是两头兼顾。
比如我们2013年上半年调研过的浙西Y村,该村是一个较为偏远的山区型村庄,村民的主要收入来源是外出务工。Y村现任村主任是周新,办三家工厂年收入有好几百万元,在村里乡里都是响当当的人物。周新05年上台以后的这几年时间里,为村里所有的村民接通了自来水,从上面争取到项目资金进行改厕、改污及村庄环境美化,又给村民修建了休闲活动的文化广场,这些都为他赢得了广大村民的支持。但是,周新也打算下一届就不干了,原因是他自己厂子里的事情很多,村里的事情顾不过来,依据我们调查时的观察,发现确实是如此,周新的家具厂和玩具厂都在山外的隔壁乡镇,全家人大多数时间都是吃住在厂子里,从山外进一趟村庄相当麻烦。周主任的办法就是,每个礼拜开一个会集中一段时间来解决村民的事情,或者是晚上抽时间来做,凡是老百姓找自己的事情他都尽量办好。尽管如此,村民对他还是有些不满,觉得村主任有空的时间很少,村民要找他办个事很不方便。
实际上,像以上Y村村主任还算是对村务尽职尽责,更多的地方则是出现了富人村官不理村政的趋势[8]。同样在浙北的M村,富人治村实行的是“政务官”和“事务官”二元治理的模式。所谓“政务官”,指的是两委会成员,尤其是书记和主任两位主职干部。他们都是通过党员或是村民选举竞争上岗的,但是平常很难有时间管理村庄的日常事务。M村的村主任傅维在村里开办有自己的工厂,村支书傅枫则是当地某大企业的上海地区销售总代理,两个人为自己企业的事情忙得不可开交,没有什么重大的事情很少去村委会,村民有什么事情也不会去找他们。M村的日常村务是交由村里聘请的三个文书处理,他们就像公务员一样几乎天天在村委会上班,处理上级下达及村委会要求的各种繁琐事务,称得上是村里的“事务官”。他们在村里的工作一般很稳定,不会随着村两委的换届而有大的变动。然而,作为“政务官”的两委会成员并非什么事情也不做,只要涉及到村庄利益再分配和重组的事项,他们就会积极参与并且拥有决定性的发言权,而这个时候作为“事务官”的聘用干部是没有任何作用的。M村村民对于村干部这种做法也显得无可奈何。
三、公私不分逻辑的反制度化作用
从各地的实施经验看,富人治村的利弊皆有。就富人治村的正面效果来看,上文中的三个案例S村、H村和C村的村治经验皆表明,富人主政村庄极大地促进了村庄的发展,甚至是多数的村民都能够从中获得实实在在的好处。就其负面效果看,富人村干部并非村民所期望的“活雷锋”,他们担任村干部通常也带有很强的谋利性,这种谋利性主要体现在担任村庄公共角色具有多方面的资源聚集潜力,有的富人村干部正是看到了这点并且通过各种形式获得了相当的回报。不过,我们认为,最为关键之处并不在此,而在于富人治村模式背后的根本逻辑是公私不分,这种逻辑的存在及其扩展对乡村治理产生了结构性的反制度化作用。
其一,以私济公导致村庄政治的阶层排斥和村庄民主的萎缩。
我国的农村村民自治制度是从上个世纪八九十年代开始实施的,当时的农村无论是在经济结构上还是在社会结构上还处于比较均平的阶段,因而反映在村庄政治层面不存在明显的阶层分化特征。但是随着近一二十年农村经济的迅速发展,农村内部部分农民通过搞各种非农产业而创造并积累了大量的财富,他们的经济收入水平通常远远高于其他中低收入群体,从而形成了较为明显的村庄经济分层。村庄的经济分层不可避免地会对村民自治的实践产生影响。富人参加选举,通常都会以为村集体举办各种公益建设为村民提供各种社会福利为竞选口号,他们上台后也大多会不惜私人出资把这些承诺落实到位,就像浙北S村的戴书记那样每年掏几百万元用于村庄建设。富人村干部的这种慷慨行为自然为所有的村民所欢迎和支持,不过其对村治的消极影响却是不能忽视的,那就是这种行为从此就成为村民眼中好干部的标准与榜样,以后无论是谁想当村干部如果不能做到那就会被认为没有资格参加竞选。由于普通的村民根本不具有私人不断倒贴的经济实力,他们也就失去了竞选村干部的勇气,因此村庄的政治精英人物就锁定在了少数几个富人身上,从而形成了极大的村庄整治的阶层排斥。S村的村主任王某每年收入50万元左右,他自我评价没有能力当书记,因为凭他现在的财力无法支撑村庄发展的需要。
村庄政治的阶层排斥不仅仅体现在竞选的经济门槛的设定上,它还扩大到富人上台后的村庄治理当中,进一步促使村庄民主走向萎缩,甚至积累阶层怨气引起社会不稳定。富人当上村干部后,它的政治地位就有了相应的提升,经济地位向政治地位的转化初告完成。这个时候富人村干部通过给村集体出资出力做好事而获得社会地位,他就有了极强的道德优越感,既然我为村集体办了这么多事那么谁还要反对呢?甚至有的村庄就好比是富人村干部自己开的公司,什么事情都是由他说了算,其他的村组干部、村民代表以至于一般的村民即便是有什么满意的地方,也会基于地方熟人社会面子关系及权力—利益网络[9]的考虑而不敢出面表达反对意见,村庄治理成了富人村干部的个人决策行为或者是寡头决策行为。富人治村条件下,村民参与村务监督及民主管理的广度及深度都极低,相比于其他的村治类型是下降的,不少村民认为村务跟自己没有关系而只是那几个有钱村干部的事情,因为他们觉得自己参与不参与根本没用。此外,当前村庄的社会阶层分化日益明显,越来越呈现出金字塔型的阶层结构,而富人村干部集经济、政治、社会地位于一身,他们处于村庄阶层等级的最高层,贫富差距的不断拉大加上富人村干部的道德优越感,阶层之间的矛盾和怨气会逐渐积累壮大,少数村民甚至会为此溢出村民自治的框架而上访告状[10],一定程度上引发了乡村社会秩序的不稳定。
其二,以公济私降低了富人治村的合法性,村庄的政治稳定性不足。
有学者将当前农村出现的富人治村比附于传统社会的乡绅治村[11]。我国传统社会是典型的乡土社会,在官僚机构极度简单且皇权不下县的情况下,乡土社会的治理依赖其中的乡绅群体。这些乡绅是乡土社会中的知识分子,在科举制下经历过较为完整的儒家义理训练,既得到国家皇权及官僚阶层的优待,也在乡土社会中享有很高的社会威望。因此,乡绅治村更多的是追求在地方社会的声望回报而不是经济利益。传统社会的乡绅治村,无论是在维护村庄的基本社会秩序,还是在村庄的公共事业建设,抑或是在地方的文化价值引导上,都发挥了巨大的作用。反过来讲,恰恰是乡绅在乡土社会中提供了如此丰富如此重要的公共品,使得传统社会里基层政治的稳定性大大提高,成为唐宋以后我国基层社会的相当稳固的治理模式。
当然,我们必须要看到的是,乡绅治村的社会基础已经发生了巨大的变化。从科举制的废除现代学校的兴起,到后来的革命时期对地方乡绅群体的打击,再到后来市场经济条件下乡土社会的逐渐解体,乡绅再生产的土壤早已不复存在。而改革开放以来形成农村的新富群体,他们已经根本上不同于从前的乡绅群体。他们经济实力雄厚,却没有了儒家文化的使命感,他们很多都是不在村的企业老板,主要利益不在村庄内部而是在村庄外部,况且在乡土社会走向市场化、原子化的今天,他们对村庄的贡献并不能获得足够的社会声望上的回报。在这样的状况下,富人竞选村干部的目的就更多地回归到经济利益上的考虑,就像有的学者所指出的,当前的富人村干部的首要身份是“商人”[12],他们通过置身权力结构内部获得地方的各种稀缺性发展资源,为此很多地方选举竞争激烈甚至出现严重的贿选现象。但是,一旦他们的村干部身份与他们的商业利益产生矛盾,他们就选择不再担任村干部或者是做一些变通式的处理。比如上文提到的两个案例就很好地说明了,富人做村干部的相当一部分动机还是利用村干部的身份来发展私人产业。
富人村干部的以公济私的做法通常都十分地巧妙,加上富人村干部也为村集体办了些好事,村民也多多少少从中尝到了甜头,所以普通村民对富人村干部的以公谋私行为并不敏感。然而,在村庄这样一个较小的社会场域里面,富人村干部的以公济私行为逐渐积累,则终究会有损于他们的合法性基础。尤其是一些村庄里面多数村民都具备需求的资源,比如说M村的土地指标,一旦最终为少数的富人村干部所据为己有,那么富人村干部在村庄中的社会评价及地位就会迅速下降。在村民看来,富人村干部即使只是利用自身的半体制性身份去获得了与村集体及普通村民无关的利益,也是一种以公谋私的不正当行为,而富人村干部专注于个人事业发展不理村务也很容易招致村民的不满。如果是富人村干部不能够持续带给村民充分的正面收益,那么富人治村的民意基础更会大大降低,进行村庄治理的成本只会越来越高,从而面临着不可持续的局面。因此,富人治村的开始阶段到中后期阶段的稳定性往往是不断下降的。到了下一届村民自治换届选举时候,富人村干部的种种以公济私行为都会成为选举话题,村庄政治面临着着极大的不确定性。
其三、强化了乡村治理的策略主义化,不利于建立一个常规化的治理机制。
欧阳静曾用“策略主义”来概括中西部地区乡镇政权的运作逻辑,它指的是“基层政权组织缺乏稳定的、抽象的、普遍主义的运作规则,以及基于长远发展的战略目标,而以各类具体的、权宜的和随意的策略与方法作为原则,并只追求眼前的短暂目标”,借用乡镇干部的日常话语就是“只问结果不问手段”或“不管用什么方法,只要能把事摆平”[13]。实际上,策略主义的运作逻辑并非仅仅适用于基层政权组织,它也适用于当前整个乡村社会治理的全域。近些年广大农村地区富人治村的兴起,从根本上可以认为是策略主义逻辑的扩展和强化,它可以分为乡村关系领域和村级治理领域。
从基层政府的角度看,他们希望村干部能够发展经济甚至带领村民致富,还能够摆平很多政府难以对付的事情,而乡村社会中的富人是最适合不过的。富人村干部自身实力雄厚又具有广泛的社会关系,他们甫上台往往就能够很好地配合和承接各种项目资金的输入,包装打造成基层政府所乐见的亮点工程。同时,对于当前乡村社会转型中出现的矛盾和问题他们也能很好地应对。而就长远来看,富人村干部由于在村中树立了高大的榜样,村治中实行说一不二带有专断性的做事风格,村庄的发展全部依赖富人村干部个人的能力和品质,这虽然在在短时期内使得有的村庄实现了跨越式的发展,但是它付出的代价就是村庄整体治理能力的降低。站在乡村关系的角度,基层政府即使是只为了维持村庄的现状,那么也势必会对富人村干部依赖越来越严重。因此,进一步发展的逻辑就是,基层政权与村庄的富人群体关系越来越紧密,而与普通村民的关系越来越疏远。此时,基层政权也许会发现,原来只是策略性地利用富人村干部来实现某些具体的治理目标,但是后来的结果却是基层政府一旦离开富人村干部就难以开展工作。
在村级治理层面,则是富人村干部公私不分的办事原则,对于村庄社会秩序进一步的瓦解,这也强化了村级治理中的策略主义倾向。在典型的村落熟人社会,人们有一套共享的文化价值体系,这种文化性资源构成村庄治理的权力基础。新近的二三十年里面,乡村熟人社会受到市场现代性冲击而逐渐演变为半熟人社会[14] ,完整的乡村文化体系逐渐呈现出碎片式分布的形态,但是尽管如此,村庄社会依然具有基本的公平公正观念。然而富人村干部的出现,往往对村民这种基本的公平观也形成了冲击。前文案例中S村的戴书记凭借自身财大气粗做事坚决果断,经常为了尽快把事情办成而以给好处的方式来做工作。比如村里的征地工作,村里2007年曾经定下每亩补偿8000元,戴书记自作主张将它提高到2万元,结果导致先前被征地的村民认为自己吃亏而强烈不满。征地过程中也碰到几户“钉子户”,戴书记最终也是通过提高补偿金来解决的。对于戴书记的这种给好处的工作方式,村民私下里讨论得出的结论是“越是反对就会越有好处”,该村村主任王某也认为“以后的工作会越来越难做”。其实,从戴书记的角度讲,他给好处无非是为了更快更好地推动村庄的建设,但是这却严重损害了村庄内部的基本价值原则,村民之于村干部的博弈预期也就发生改变,村级治理将日益倚赖这种策略主义的办事逻辑。像戴书记这种强势的富人村干部在台上还好办,但是以后要是碰上没有那么有魄力的村干部,那么工作就很难做了。
四、讨论及结论
富人治村在当前的乡村治理的场域中具有极大的内在需求,它也是我国农村民主政治发展过程中必然会发生的一个现象。目前各地的富人治村的经验皆表明,富人村干部的治村逻辑就是公私不分,他们或者是以私人的经济资源和社会关系支持村庄,或者是利用半体制性的身份直接或间接地为自己谋取更大的利益。这种单纯依靠经济资源优势建立起来的私人家长式的治理模式,产生了多种不利的政治社会后果,有的人甚至认为总体上来讲富人治村在当下的中国弊大于利[15]。
那么该如何来对待富人治村中的公私关系问题呢?我们认为,应该严格地区分公私并且厘清两者之间的关系。在乡村场域中,在具体的村庄社会,由于基层情况的复杂及实际工作的需要,村庄治理中的公和私的分别确实不是那么清晰,但是这并不意味着就可以混淆公私,我们依然需要在理论及宏观上对富人治村的内在真实逻辑认识清楚。富人村干部的以私济公行为,它实际上只是富人作为一名普通村民的慈善行为,与富人作为村干部的公共角色执行的村庄治理并没有直接联系。富人村干部的慈善行为当然是受到鼓励的,基层政府或者村庄社会也要给与相应的回馈,但这种回馈应该主要是给与富人村干部社会性的荣誉,而不是将它构成富人村干部村庄治理中绝对权威的来源。对于富人村干部的以公济私行为,它通常是在以私济公的表面下进行,因而一般村民难以察觉或者是有意的忽视,实际上无论是富人村干部利用村庄公共权力以何种形式为私人的经济活动提供便利,它本质上都是对村庄公共权力的一种私人化转化利用,是对公共权力的一种滥用,违背了公共权力服务于民众的本来属性。总之,村庄治理是一个公共权力的运用过程,它与富人的个人特点如财富、能力、性格等没有直接的关系,富人担任村干部也要遵循公共权力运作的内在要求,而不是以自身的特点来扭曲或者削弱村庄治理的公共性。
而要化解富人治村中公私不分的弊端,从根本上还是要加强农村基层组织建设。从治理的角度看,无论是要巩固和加强党的执政基础,还是要促进农村经济发展和保持农村社会稳定,客观上都须要加强农村的基层组织建设。建设强有力的基层组织,通常上可以从两个方面着手,一是农村基层组织必须具有一定的物质性资源,如此才能举办各种公共事务及协调村庄内部的利益,在税费时期这种资源是乡村组织从农民手中收取的三提五统,在后税费时期这种资源主要就是国家以各种形式自上而下的转移支付资金。二是农村基层组织必须具有一定的权威性资源,也就是基层组织的合法性资源或者群众基础,这就要求大力培育和扩大基层民主,村庄治理中的选举、决策、管理、监督整个全过程都须要村民的充分参与。我国近二十年来的村民自治实践的一个主要目标就是加强农村基层组织建设,探索一种制度化的村级治理模式。然而,从各地富人治村的实际经验看,其实践逻辑本质上恰恰是反制度化的,富人村干部为村庄谋取的资源具有强烈的私人物品性质,他在村庄社会中的权威具有强烈的封建家长式色彩,由此带来的各种显性和隐性问题不容忽视,从根本上不利于乡村社会走向“善治”。因此,在富人治村的形势下,加强农村基层组织建设具有更加迫切的现实需求。
冷静地思考,“在市场经济及大众文化盛行的今天,财富已经成为村庄社会中衡量个人价值的基本尺度”[16],因而富人更可能获得民众的支持而出任村庄公共职位,从这个角度看我们并没有必要去排斥甚至反对富人治村。不过,我们对于富人治村也不能寄予过于美好的想象,尤其是富人治村深层次的公私不分的逻辑更是严重地影响到基层治理的长期绩效。绝大多数的富人治村案例显示,富人一旦担任村庄的干部尤其是主职干部,他们对村级权力的掌控能力极强,村庄治理的私人化倾向明显,这为他们村庄治理中公私不分提供了基础条件。之所以出现这种状况,就是村民自治中缺乏对富人村干部有效的制衡和监督力量,无论是普通的村干部还是一般的村民都没有能力和勇气去与富人村干部相抗衡。因此,要找回村庄治理的公共性,建立常规的稳定的村庄治理机制,就必须回归到基础性的农村基层组织建设上来。一方面国家要增加自上而下的资源输入,而且建立更加公平合理的资源输入体制,减少对富人村干部私人资源及社会关系的依赖,另一方面,必须要从各个方面鼓励和支持村民行使民主权利,严格地实行财务公开和村务公开制度,使得富人村干部的治村理政行为受到应有的约束和监督。总之,只有加强农村基层组织建设,富人村干部才能真正成为乡村治理中的建设性力量。
最后,值得还可以探讨的是,农村基层组织建设背后还涉及到基层政府本身的规范化制度化能力问题。当前,基层政府普遍面临着资源匮乏的矛盾,中西部地区突出表现为财政资源的匮乏,而在沿海发达表现为治理权威与治理手段不足的问题,正是基层政府的特定处境及策略选择支撑了富人治村实践逻辑的展开,因而化解富人治村公私不分的弊端不仅仅是要求基层政府加强农村基层组织建设,可能还须考虑基层政府本身的改革与转型问题。此外,本文关于富人治村的讨论,针对的是特定的治理主体的治村行为的特点及其性质,实际上在乡村社会场域中,存在着各种类型的治理主体,那么关于富人治村的实践逻辑的认识对于认识一般意义上的乡村治理逻辑究竟有何意义,有待于进一步的深入研究。
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