土地整治实施过程中,不可避免地涉及田块合并重划,以及因修路挖渠等工程挤占耕地等情况,必须进行土地权属调整。这项工作直接涉及农民切身利益,也一直是土地整治工作的重点和难点,处理不好则容易造成矛盾。通过对湖北省安陆市基本农田土地整治项目深入调研发现,该市在长期土地整治实践中探索出一种“统收统分”的权属调整办法,大大减少了权属纠纷,保障了项目顺利完成以及农村社会稳定。
具体来说,“统收”指的是在土地整治项目推进前,经村民同意,土地权属暂由村集体统一收回;在施工过程中由村组代表与县市整治机构以及施工单位进行协调。“统分”指的是在土地整治项目完成以后,以村组为单位将整治好的土地重新分配到农民手中耕种。“统收统分”关键在于“分”,谁来分?怎么分?以什么原则分?调研发现,安陆市基本农田土地整治项目所涉及的43个村民小组,通常以村民小组为基本单位,组内召开户主会,按照“少数服从多数”的原则,确立本组分田调地的模式。分田调地的基本模式有三种:一是以二轮延包为基础打乱重分;二是按现有人口为基础打乱重分;三是原有地块承包关系基本维持不变,仅作局部小调整。无论以何种模式,其核心精神在于:将“统分”的基本单位严格局限在村民小组内,充分尊重各村民小组的村民意愿,不统一规定分田方案,不搞“一刀切”。
比较与分析:
三种分田调地模式各不相同,村民小组依本组情况自主选择
43个村民小组中选择三种分田调地模式的小组个数大致相等,但各村组分田调地过程因具体情况不同而有所差异。
基于土地承包关系“保持稳定并长久不变”的政策,多数人倾向“以二轮延包为基础打乱重分”。43个村民小组中,有14个在1998年本村组二轮延包的基础上进行本轮分田。但是,究竟是以当时参与分田的人头数,还是以当时各户分得的田亩数进行本轮分田?各村组间存有差异。多数村组按照人头数分田,即先对整治后的土地进行重新丈量,得出总面积;再根据二轮延包人头数,计算得出本轮人均分田面积;最后以家庭为单位通过抓阄的方式重新分配。这种做法存在的问题是,因修路修渠等工程建设涉及占田或新增耕地较多时,农户在本轮分得的土地面积与二轮延包时难以吻合。为此,部分村组为了使得本轮分田与二轮延包时农户分田面积不变,采取了改变“亩数单位”的方法进行变通。比如,赵棚镇和顺村在确定各户二轮延包分得面积的基础上,对此次土地整治后的实际田块面积进行丈量得出平方数,以平方数除以二轮延包时的亩数,得出本组亩数的单位值。
随着农村人口等因素的变化,在“调地”压力之下,“以现有人口为基础打乱重分”也存在,43个村民小组中有15个选择了这种方式。多数村民小组自1998年二轮延包以来没有进行土地调整,部分村民和村干部反映目前村庄人口与占地情况的变化非常大。比如,赵棚镇合山村13组的农民艾文,在二轮延包时家里有11口人参与分田,现在只有2个人了,而且两人都不种田,把田给别人种。这种以现有村组人口为基础的分田调地模式,关键问题在于谁能算作村组的现有人口?界定标准是什么?对此,15个小组的界定标准差异非常大,但却形成了一些共同标准:非农户口和本村嫁出去的女儿不参与分田;因超生等原因没上户口的本村子女和嫁到本村的农业户口媳妇,可以参与分田。然而,仍有部分存在争议的人群,如农村税费改革以前为逃交农业税费而抛荒“逃掉”的农户,外来落户到本村的农户,媳妇怀孕还未出生的婴儿,准备本年度结婚娶进门的准媳妇,本村外嫁女儿因离婚回村的。对于这些人群,各村组的做法不尽相同,有的参与分田,有的不计算在内,有的则将其算作“半个人”参与分田。
对于“田块不打乱重分,仅作局部小调整”的分田调地方式,则基本维持了原有土地承包关系不变。有14个村民小组基本是在土地整治过程中田块变化不大,或是村组干部为避免分田调地产生矛盾而采取这种分田方式。这种方式的主要问题在于,因工程建设产生占地矛盾,坑塘清淤产生的淤泥堆积,以及其他原因造成的田块土壤质量下降,如果坚持原有地块不变,加之局部调整不到位的话,往往造成对个别农户的不公平。
问题与风险:
基于成员权的集体所有制遭遇困境,土地收益分配机制亟待完善
总的来看,43个村民小组基于村民自治决策所实施的“统收统分”土地权属调整模式,反映出当下我国农村集体所有制在进行权属调整时所面临的困境。而这里所讨论的还仅仅是纯农业区的利益调整,如果涉及因工业化、城镇化而产生的非农增值收益分配时,所面临的挑战和困难会更大。
首先,以成员权为基础“人人有份”的集体所有制面临挑战。调研发现,本次因土地整治而涉及分田调地,有大批农户回村要田,但据赵棚镇双桥村村干部介绍,“他们把田要来也不是为了自己种,都是给别人种了,只是为了拿补贴。”这种“回来要田”的问题,其实恰好体现了我国农村集体所有制的福利性收益或增值收益在分配过程中所面临的挑战和困难,如何界定“集体成员”成为普遍的难题。
其次,农地集体所有与农户承包长久不变之间产生矛盾。我国农村土地归集体所有,且坚持农户土地承包关系长久不变,那么农民对土地是否拥有处置权?集体所有的界限何在?调研发现一起案例:李店镇两合村因为部分土地用途发生改变而引发纠纷,农户严某在承包期内将其所承包的农田长期流转给邻村的张某,张某付给严某永久性租金,并改变原有土地用途挖鱼池。在参与本轮分田过程中,如果按照村庄成员参与分田,严某仍然可以分得土地,这便引发了矛盾。同时,改变用途的这部分土地如何处理,也成为集体资产处置的棘手问题。
再次,村民民主决策与国家政策之间也有矛盾。究竟按二轮延包分还是按现有人口分?从中央政策看,坚持农地承包关系“长久不变”,即在承包期内不得对原有农地承包关系作出调整,坚持“生不增死不减”。基于此,15个小组按现有人口分配的做法,严格来讲“合情合理但不合法”。从调查的情况看,按现有人口重分的小组一般都是“增人户”多于“减人户”(减人户多要求按过去二轮延包时人数进行分配)。这也在一定程度上造成“增人户”与“减人户”之间的矛盾,部分农户不愿意将自己的田拿出来重新分配,形成不稳定因素。
最后,村庄习惯主导下产权分配的非正规性和模糊性,为今后农村土地产权制度改革埋下了隐患。分田调地本质上是村庄土地产权的再分配,村民“均贫富”和“集体所有,人人有份”的传统观念根深蒂固。在村庄实际进行土地权属调整的过程中,为了尽量减少矛盾,部分村组采取的一系列符合村庄习惯或乡村伦理的做法,隐藏着产权不清的隐患。如,各村组在成员界定方面不尽相同;分田单位设定存在随意性,各村组以核心家庭、同姓氏大家族、几户相邻农户等不同单位进行分田;农地测量单位中标准亩与习惯亩混搭使用;村集体未承包到户的土地产权分配不清等问题。
思考与建议:
权属调整尽可能达成群众预期收益,可从基层治理出发协调利益
基于安陆市土地整治权属调整“统收统分”的实践探索与实际问题,笔者提出以下思考与建议:
一方面,土地权属调整时要充分了解当地民众对土地未来的预期收益。随着农村税费制度改革以及国家农业补贴制度的推行,各村都有很大一部分比例的集体成员回村要田,但要田并不是为了种田,而是农民对土地收益预期发生改变,这点尤为值得注意。同时,随着农户非农收入所占比重的逐渐增加,农地不再是单纯的农业生产用地,而是更多地被赋予财产属性,这点在城郊地区尤为明显,也带来了农民对土地态度的改变。对此,农田整治应向土地附加价值相对较低的农区倾斜,而土地权属调整时要超越土地原用途价值,尽可能达成当地群众对土地未来的预期收益。
另一方面,应搁置产权争议,从基层治理的角度进行村庄利益再分配。无论以何种方案进行分田调地,“统收统分”之所以能够成功,主要原因在于:以村民小组为单位,充分尊重各组的具体情况,实行村民自治决策机制;县、乡政府不过多干预村民小组的决策,将矛盾有效地控制在小组范围之内。“少数服从多数”和“抓阄”是农村社会进行利益调整时的两个基本原则,当问及哪种分田方式更好时,村民和村干部都坦言“大多数人同意,没有太大矛盾的方式最好”,这也充分体现了村庄治理逻辑。在未来的土地整治工作中,尤其是涉及村庄利益协调等敏感问题时,可以暂且搁置产权争议,不必急于建立新的产权制度体系,而从基层治理的角度出发,协调各类利益问题。
此外,应充分发挥家族等基层社会组织以及传统乡村伦理的积极作用。调研发现,工作做得好的地区大多是基层干部战斗力较强,且充分发挥了家族等基层社会组织以及传统乡村伦理的积极作用。比如,几乎所有的村组在分田调地时都以大家庭为基础,没有确权到核心家庭,更没有到个体。家族基层社会组织具有调节社会矛盾的天然优势,这其中蕴含着我国农村社会制度的包容性。各村干部也经常讲,“只要把田确定到哪个家族姓氏就可以了,剩下的他们自己就很方便解决了,尽量不要把矛盾集中到村集体。”可见,随着农村土地所承载的经济价值越高,利益矛盾的协调难度也就越大,家族等基层社会组织和传统乡村伦理的积极作用不容忽视。
(作者单位:国土资源部土地整治中心)