土地调整及其政策执行的地方性理解
——基于对辽宁庙村土地调整的调查
邢成举
(中国农业大学人文与发展学院, 北京 海淀 100193)
摘要:在国家关于禁止土地调整的政策出台后至今,一些村庄范围内的土地调整仍在继续。为什么会出现这样的现象?其实这与地方对上级政策的理解有很大的关系。在南庙村的调查中,调查发现,村民对国家的30年不变的土地政策形成了三种不同的认识。这些不同的认识左右了村庄内的土地调整。除了土地调整,小组之间的农户迁移也一样受到村民认识的影响。小组间的迁移配合有土体调整不仅体现了村民对土地的重视,更加强了村民的村社归属意识并强化了集体记忆。这样的事实也告诉我们:政府相关部门在进行土地政策的调整时最好可以考虑村民的意见和认识,只有这样才可以更好地做好以人为本、增进村民收益。
关键词:土地调整 小组间迁移 村民土地政策认识
一、问题的提出及相关研究综述
在国家1998年出台新的土地延期承包政策不变之后,村庄范围内的土地调整在一些地区仍在进行,为什么会进行土地调整呢?国家政策在地方上的运作并不像国家政策设计的初始动机那样,因为地方上的社会生态系统会对政策的执行和变更产生重要影响,同样村民、干部对国家政策的理解、认识和宣传也对国家政策的执行和实施产生这样的影响。不同的村庄有不同的理由,但是有一个共同的因素就是对国家的土地延期承包政策有不同的认识和理解。并且小组之间的迁移也体现了土地调整对于村民村社归属权的保护。
学界关于土地调整的研究已经相当的丰富,总结起来以往的研究可以归结为四个视角的研究,即法律与权力视角下的研究、经济与效益视角下的研究、农村社会保障和乡村社会治理视角下的研究。
法律与权力的视角下,张静是一种代表性的观点,他提出了“土地使用的不规则”的解释模型,认为在土地使用规则方面,中国实际上存在着多种规则被实践活动所选择,这些规则具有多种合法性声称来源,包含有不同乃至对立的原则。不用人可以选择不同的规则,但是其背后体现的是力量对比的博弈。“集体对于土地的权力突出体现在对土地的频繁的调整上,而个体对土地来说,每一土体调整都是为了因为各种原因导致的土地使用不均。” 张静的解释框架对当前的土地调整现象具有一定的解释能力,但却没有对村组在土地调整上的权力及这种权力对乡村治理的影响作出阐释。陈柏峰认为,虽然法律和政策一直强调土地承包关系的稳定,但实践中,土地违法调整一直是普遍现象。随着时间的推移,尤其是取消农业税后,土地调整越来越少,这与国家政策和法律的持续用力有关。土地调整虽然违反国家政策和法律,但在村庄中却是“公平”的,符合村庄的地方性规范,能够获得大部分村民的认可。土地承包的国家政策和法律能不能完全贯彻下去,一方面取决于法律运作的逻辑,另一方面取决于政府治理的逻辑。这样的一种视角其实是从法律到乡村治理的延伸,其关键点在于点出了政策与法律的贯彻实际上是在法律运作逻辑与政府治理逻辑共同作用下进行的。
经济与效益的视角下,大多数的研究是批评土地调整的频繁出现影响了村民对于土地的长期投资,但是许庆、章元的研究得出的并不是这样的结论。他们将农民的长期投资划分为两类,“与特定地块不相连的长期投资”以及“与特定地块相连的长期投资”,通过实证研究其发现,土地调整对农户的这两类长期投资决策的影响是不同的。文中强调的主要结论有:“减人减地”使农户的第一类长期投资大幅度下降,“增人增地”对农户的第一类长期投资没有什么影响;“减人减地”和“增人增地”对农户的农家肥使用量都没有什么影响。但是,我们并不能把“减人减地”导致的以及大调整所可能导致的第一类长期投资的减少完全归咎于土地调整所导致的低效率。
乡村社会治理视角下,贺雪峰认为,土地调整的问题不在于究竟是村民的权益应该受到《土地承包法》的保护,还是村民应该遵守自己过去签定同意土地调整的协议,而在于作者调查的衡阳县的农村土地调整一直在进行中,且没有村民援引国家法律来维护自己的权益,对抗全村民组村民的公益。土地调整的要害还不只是动地,而且要求人口减少的农户将多余的土地退出来,这样,那些已将户口转走的村民就不再享有村庄土地的收益。与此一致地,申端峰认为,包产到户以来,国家的土地政策是农民本位取向的,总体的改革取向是强调农民的土地权利,而逐步弱化村组的土地权力。村组的土地权力在当代中国农村主要表现为村组的土地调控权,这种乡村地权是当代村组得以维系的基础,是农民村庄“成员权”意识的主要来源,也是村组制度型权力的主要体现。而土地一定30年不变的政策使农民土地权利逐步个体化,与此同时日益将村组抛开来,大大弱化了村组的土地权力。在当前的农村土地制度中,农民的土地权利与村组的土地权力是相辅相成的,而不是像主流学界所讲的那样是截然对立的。其实本文的观点也是申端峰观点的一个印证。小组之间的迁移涉及到土地调整的意义是强化了村民的村社归属意识,同时也让村组在一定的程度上有治理的权力。 国家30年不变的土地政策强化的是农民个体的土地权力。弱化的是村组的土地权力, 即村组的土地调整权力。由于有国家政策的支持,只要有一个农民不同意,村组就没法调地。这样一来,由于规则性土地调整的缺失,村组的制度型权力也就失去了一个非常重要的载体和再生产方式。不但在土地调整上村组无法达成一致性的行动,村庄政治社会生活中其他领域的集体行动也日益陷人困境。
农村社会保障视角下的代表观点是朱冬亮提出的,他认为“频繁的土地调整是我国村级土地制度实践的重要特征。已有的研究大多只注意到土地调整的负面效应,却忽视了土地调整本身具有重要的社会保障和社会控制职能。在当前我国农村的大部分农民看来:一方面,土地是其赖以生存的资源,定期或不定期的土地调整具有非常重要的社会保障功能;另一方面,土地调整客观上也有利于农民的自我管理和农村社会的自我调节。而对于乡村干部来说,土地不仅是一种生产资源,而且是对农村社会实行控制的最重要的工具之一。他们往往利用土地调整,对农村社会进行管理和控制。”
以上的梳理并不是全面的,但是在不同的视角下却都是代表性的观点,但是纵观以上的研究,对于土体调整的理解中并没有人从村民对土地相关政策的认知出着手研究,也没有人用力讨论小组迁移与土地调整互动中的意义。正是基于以往研究中对这两方面内容的忽视,本文的研究就是很有意义的了。下面我们以南庙在1998年之后的土地调整为例,对这一点进行说明。当然,在对此进行说明之前,我们还要揭示推动和阻碍本村调整土地的其他各种因素。
二、南庙村的土地调整
南庙村的土地调整都是以小组为单位,并由小组长主持的,自然在小组长被取消之后的土地调整是由村干部主持的。在1998年之后,本村进行过两次小组范围内的调整土地,这样的调整是将小组内的土地全部拿出来打乱重分,在村民的观念中这是“大调”,如果调整时放在平时的话,那就是“小调整”。第一次是在2003年,第二次是在2005年,到2006年时按照上级关于土地政策的要求,要进一步落实30年不变的土地政策,所以就不再调整土地了。实际上也已经没有了调整土地的空间,因为作为调整土地的后备土地资源的机动地已经没有了。调整土地是小组范围内进行的,在此时已经没有了小组长,所以调整土地的工作室有村干部主持的。一般情况下,死亡人口和迁出户口的土地要收回到小组,迁入的户口或是新生的户口就按照顺序排队,排在前面的就有更多的机会拿到土地,排在后面的就一直等着,直到轮到自己的时候而且有收回的土地时才可以得到土地。这样的一种调整土地方法是很实用。小组内的村民对此方法不会有什么不满,如果自己没能分得土地,那就抱怨自己没有把握好时间或是没运气。其实这里所讲的两次小组内的调整土地并不意味着在全村的5个小组内都进行了这样的土地调整。这样的调整是个别小组进行的。在平时就进行小调整的村民组就没有进行2003年、2005年的土地调整,因为对于土地的需求和矛盾已经化解在了平时。而平时没有进行小调整的村民组就会隔几年调整一次,这样的调整不仅要涉及村民组收回的土地也会涉及机动地的重新分配,这样的调整往往更难以进行,因为涉及的人数较多,利益难以协调;当然还有一种小组内调整土地的情况是小组长平时也调地,但是因为马马虎虎或是特意照顾个别人而导致小组机动地很快分完的局面,从而导致新添人口没有地,而村民意见很大的现状。
也有一些小组长就是把持着机动地而不调整的。为什么呢?小组长是“横横”,没人敢惹。小组长一家都是“横横”。其实,小组长在土地调整中扮演着很重要的角色,小组长的能力和为人会对小组内的土地调整产生重要的影响。本村是在2000年取消的村民组长,其原因有政府在行政支出方面的考虑,也与地方村级工作事物的减少相关,到取消时为止小组长已基本处于闲置状态。村民对于取消小组长一事也反映平淡,他们说小组长没什么用。当然这样的说法是在当前的语境和村庄社会生态中讲的。在小组长取消之前,户口的迁移、宅基地的证明、土地的调整等都离不开小组长。但是因为土地调整在政策上的消解,小组长的影响也就变弱了。小组长的消失也在一定程度上弱化了组一级单位,而让村民直接与村干部面对面。然而很多村民反映,合并村子之后很少见到村干部了,感觉村干部是渐渐远离了村庄。所以当前状态下的村民是游离于村组之间,是一种政治上的无所归属情境。
在调整土地的过程中,村民都盯着村干部。村干部必须把各种事情都安排好,不然村民就会不满。土地调整中的难点是如何处理退休返村干部或是村内的老干部。村干部要是在调整中做到公平了,你就没事,弄不公村干部的事情就会接踵而来。当然村子里的混混也是比较棘手的问题,不同的小组长或者妥协或者坚持公平调地,其结果是不一样的。“调地就抓阄,抓住好地是你幸运,抓住了差地那你就认命。”这里一位小组长对自己工作方法的总结。小组长在面对搅局的人时,必须要求搅局者讲出理由,要是没什么理由,这些人也不敢乱来。“有这种搅局的人来闹事的时候,你就必须想办法把事情摆平,不管使用什么方法。要是对这种事情不去摆,什么时候会平。在工作上只要多数人同意,少数人搅局也达不到什么效果”。曾经的这个小组长现在已经是合并后的北庙村的副支书。“当干部不能使老好人,在纠纷调解的时候还是要得罪人的,现在的村干部不好当啊!现在的村民不把村干部当回事,用不着你了,所以有时候对村干部是待理不理的。”
三、小组间的农户迁移
接下来,我们讨论一下村庄内部不同村民组之间的人口迁移。在南庙村的人口迁移主要是指五组的村民迁移到其他村民组的情况。五组村民住在大山的深处,交通不便,人口较少,所以较多的人都陆续从沟内搬了出来。五组搬出的村民大多数都落户到了四组,为什么是四组呢?五组也称初家堡,都是初姓人家,他们同姓亲属大都集中在四组,所以在进入四组的时候会减少阻力;当然,地理位置上看,五组与四组的距离是最近的。还有就是堡内一、二、三组的居住很集中,人口较多,新户口不易获得宅基地的批准。这里还有一个事实需要说一下,南庙村的二组至今没有接纳任何的一个迁入的户口,为什么?在上世纪80年代中期,二组的村民共同形成了一项不成文的规矩,那就是一致拒绝村内其他组人口的迁入。我们知道迁入的人口意味着迁入小组人均利益的受损,意味着大破了小组内部原有的人际交往均衡状态,而且只要一开口子,以后是堵不住的。所以这项不成文的意见就被制度化了,也成为了人们无意识中的小组共识。三组和一组各接纳了五组的一户人家,但基本上都是村庄的精英:一个是教师,一个是医生。有10余户是迁入了四组的,这也造成了四组人均1亩左右的全村最低的人均土地拥有量。这也就形成了“堡”和“沟里”的认同单位的区分。这一点也让我们看到,在村子里,小组之间的关系式有远近的。一二三组之间关系较近,四五组之间的关系较近。但是这并没有带来什么矛盾和冲突。
小组间的迁移意味着村民对小组归属权的一种认同和理解。为什么有的小组同意接收其他小组的居民,而又有其他的小组不同意接收其他小组的成员呢?这不仅反映了地理空间上的紧密程度的差异,还与小组之间村民的亲缘、血缘关系有关。但是不论是接收还是不接收都反映了村民对小组的较为强烈的认同。小组作为基础的一级单位在意识形态的层面上仍然有相当的影响力。迁入新的小组并在这个小组获得土地,是迁入者被接纳的重要标志。这一标志同时也让迁入者很快地接纳了这个小组。所以调整土地不光是一种经济行为,还是一种乡村治理的策略。
从上面的内容,我们大致可以将推动小组内调整土地(在此处使用的小组内的调整土地是指上文中提到的“大调”)的原因归结为三点:首先,新增人口要吃饭,要发展,所以土地是他们的生活保障;其次,个别小组内的土地调整不公,导致机动地很快用完,很多新入户口的人没有土地,村民们意见非常大,土地调整是不得不进行的;再次,死亡人口和迁出人口留下了空闲的土地,土地调整有一定的空间。我们也可以发现阻碍小组内部土地调整的几个因素:1、从家庭联产承包制实行以来,不同农户因为在地块上的投入不同,所以土地的产出量已经发生了很大的变化,这中间很重要的一个标准就是牲畜粪便使用的多少,施肥多的农户不愿意调整,因为不一定能够再拿回自己经营的土地;2、一部分农户在自己的土地上建设了新房或者是栽种了经济作物,如五味子等,这一类土地被占用或是进行了较大规模的投资也是不可能同意土地调整的;3、部分小组长是“横横”,把持小组内的土地坚决不调整,这主要是小组长为了侵占更多的集体用地,或是对机动地进行出租或是买卖以获取个人利益;4、对于新嫁入本组的外村女性,本组的人并不了解其在娘家是否还保留有土地,所以土地调整对于新嫁入的媳妇和组内新生的婴儿油不同的政策,一般只给小孩坟地,女性则不会再给分地。表面上似乎对新嫁入的媳妇不公的调地待遇也导致调地困难重重;5、调地过程中,一些从县乡退下来的老干部和村内卸任的老干部都想在调地的时候要好地,要更多的地,所以村民们往往对一次的调地结果并不满意,调地的主持者必须做到公正和透明。6、土地调整中需要使用的机动地已基本用完,迁出人口与迁入人口之间的差距拉大,难以平衡。上面的讨论并不全面,受调查深度所限并没有呈现出调地中推力与阻力的全貌。但是,我明白,上面的讨论中有一项重要的因素是忽略的,那就是国家关于土地调整的政策在村民中形成的不同认识。
四、村民对国家土地政策的不同认识
暑期我们在辽宁省丹东市凤城市赛马镇的南庙村进行了20余天的社会调查。我们在对村子土地调整问题调查的过程中发现,在中央于2006年再次明确出台禁止地方范围内的土地调整的文件之后,村民对土地调整并没有形成统一的意见:村子里有不愿意调整土地的村民,也有几年来一直在盼望土地调整的村民。为什么会形成这样不同的意见群体呢?在村庄中我们了解到,村民对国家在1998年出台的土地30年延期承包政策形成了三种不同的认识,这些不同的认识对村组内的土地调整起到了非常重要的作用,这些意见也应该成为政策制定和调整者应该考虑的内容:
第一种认识:目前的土地分包状态永久不变,土地可以流转,但是各家各户的土地位置、多少是不会变化的。持有这种认识的有个别的村干部、老党员和一些经济精英。村干部不希望土地调整是因为土地调整很麻烦,这个过程中容易得罪人;其他两类则是被国家的土地政策变化的主流话语主导的;当然还有一类人是当前土地占用中拥有较大利益者,占有较多的土地,他们不愿意因为土地调整而损失自己在土地上的收益并减少土地面积;还有一些人之所以这样讲是以为,他们在自己的土地上进行了较多的投入或是长年使用农家肥养地或是在土地上栽种了经济林木和药材。这些投资一般是属于长期受益类型的,短期内见效慢而且这些投资必须是进行长期的经营才可以收回的。可见,导致这种观点的主要原因是害怕带来麻烦或是遭受利益损失,村民之间的利益是有诸多的潜在对立的。不过,总体山看村子里持有这样一种认识的人是最少的。
第二种认识:不允许土地调整只是限于1998年之后的30年内,30年之后还是要进行土地调整的,如果那时候不进行土地调整就会有很多的问题,会出现有的家庭地多的种不完而有的家庭则没有足够的土地供应粮食;30年内的不变是针对农村户口的村民而言的,如果户口迁走而成为非农业户口,这些人的土地是要变的,村子可以收回这些土地。持有这样认识的人一般都讲“30年以后会怎么样,大家都不知道,但是他们说不同的家庭的人口的变化一定会很大。有的家庭可能没有了任何一个人,有的家庭则会是四世同堂,所以那个时候进行土地调整是必须的。”如果30年之后,真如村民说的那样,土地调整是不是该进行呢?现在看来还很难给出一种确定的意见,但是多数的村民的这样一种意见是值得我们的政策部门思考的。土地没办法调整是因为没有了机动地,当出现村民不愿种地或是迁入城镇的话,小组就可以收回土地以积累机动地,这样就可以在适当的时候进行土地调整了。
第三种认识:30年或者是更长时间不变的是土地承包政策的制度设计以及将此制度作为农村土地经营制度之基础的这样一种政策安排,土地调整还是可以一直进行的。持有这样观点的村民也不在少数,他们对土地的调整有着较为强烈的渴望,因为这些人的家庭目前在土地占有中处于对自己很不利的地方,他们的子女恰好出生在禁止土地调整之后而家中老人的过世则发生中禁止土地调整之前,所以他们的家庭只有2个人或是1个人的土地,所以他们渴望在土地调整中可以缓解自己家庭“嘴多地少”的矛盾。这些人都认为,每一个村民都有拥有土地的权利,这是生存的资本资料;每一个村民都应该拥有同样多的粮食产量的地块。很明显,这是一种集体平均主义的思想,是深植在村民意识深处的对村组成员权的一种期待和认同的标志。尽管,在本村土地的收入很少并不构成村民收入的支柱但是村民们都很重视土地的基础性保障作用。村民们讲,“这里的煤矿还可以挖10年,10年以后呢?没有煤矿,我们村子估计要倒退了,到时候还能去外地打工吗?还不是回来种地,别的能干啥!”对土地调整形成的这种认识也是建立在村民对村庄内外经济环境的估计之上的。
作为土地经营和使用者的主体,农民应该有决定土地走向的能力和权利;同时作为政策的制定和研究部门必须在政策调整的过程中考虑农民的实际需要,这有这样才可以再次创造农村改革的奇迹。从以上三种意见当中,我们可以看到当期阶段农民中的多数还是愿意调整土地的,只是说在希望调整土地的村民群体的内部对于多长时间调整土地的意见存在差别。所以,在关切到亿万农民切身利益的土地政策上,我们的政策制定和调整者一定要谨慎并要更多地考虑农民对土地调整以及走向的意见。只有这样我们的土地调整政策才能够最大程度地发挥出它的积极功能,同时也为农民带来实实在在的实惠。
参考文献:
1、张静:《土地使用规则的不确定:一个解释框架》[J],《中国社会科学》,2003(1)
2、毛丹:《村级组织的农地调控权》[J],《社会学研究》,2004(6)
3、 贺雪峰:《土地调整与村庄建设:湖南衡阳文光村调查随笔》[J],《学习月刊》,2006(4)
4、温铁军:《中国农村基本经济制度形式》[M],中国经济出版社,2000.
5、朱冬亮:《土地调整:农村社会保障与农村社会控制》[J],《中国农村观察》,2002(3)
6、陈柏峰:《土地调整中的法律逻辑与治理逻辑》[J],《上海城市管理职业技术学院学报》,2008(2)
7、申端峰,《农村土地问题不只是农民权利问题——以中部某省粮食主产区三个村庄的土地调整为例》[J],华南农业大学学报(社会科学版),2006(4)
8、许庆、章元,《土地调整、地权稳定性与农民长期投资激励》[J],《经济研究》,2005(10)