• 一、导言

    就像时钟一般,美国油价在2011年春季接近4美元一加仑。能源安全成为美国政坛热议的话题。由于发展中国家需求多变以及中东北非动荡的政治局势,全球油价从其在金融危机中崩溃的谷底缓慢回升。以往的石油飙升中,政治家往往可以以一种巧妙的方式降低油价并保障美国的能源安全。但是现在美国能源系统和全球能源市场过于复杂,即使是观察者评估当下的计划能否解决国家的能源安全挑战也变得十分困难。

    为了更好地进行讨论,我们列举了一系列近期的政策建议,从扩大近海石油钻探到新汽车效能标准等等。我们比较分析这些关于美国石油进口、油价和能源支出以及其他指标的政策建议,这在某种程度上可以让读者认清它们各自的优劣之处。接下来我们就开始评估所有建议潜在的影响,以及其被提上议事日程的可能。

    尽管有一些言论声称会有包医百病的政策,但是事实却并非那么乐观。目前的各种计划在时间范围、涵盖范围以及他们影响的性质上都各不相同。我们的观点是:美国应该同时在扩大国内生产、提高效率、发展石油替代品三条方式上齐头并进来改变国家的能源发展轨迹,而不是臧否这三种方式的优劣。

    在今后的几年里,即使所以在所有的建议都被采纳,美国的利益仍然会因为国际石油市场的混乱而受损,随之而来的就是经济和国家安全接连不断的麻烦。最后,我们总结并强调华府应该使国家石油市场更加稳定和安全。由于众声纷扰,本文讨论的很多政策都被误读了。

    二、美国的能源安全挑战

    美国人现在越来越关注能源。在盖洛普公司(2011)以往几年的追踪中,越来越多的人开始担心在能源的可用性和可购性性方面会发生一场“大动荡”,担心这一问题的人已经远远超过关心其他话题的人。美国的参议院和议员则用法案作为回应,他们提出了26个试图改进美国能源安全和32个旨在使得美国能源独立的法案。奥巴马总统也将能源安全问题摆上国内政策日程的前台,并且在2011年3月30日(白宫 2011c)发布了一个安全能源未来的蓝皮书。2011年6月23日,为了防止经济复苏被高昂的油价所破坏,政府宣布从战略石油储备中调出三千万桶原油。虽然在G20这样的国际论坛上关于能源安全的讨论仍然处在边缘,但是其讨论数量和重要性正在持续地增加。

    然而能源安全依旧只是被视作政策目标。2006年外交关系委员会只是将能源安全仅仅定义为“可靠和可以负担的能源供给”(Deutch, Schlesinger, and Victor 2006)。2009年兰德公司的一份报告用具体而量化的方式描绘了美国能源利用(特别是石油)对国家经济和外交政策影响的不同途径(Crane et al. 2009)。美国商会通过美国能源安全危险指数量化了能源安全这一问题(21世纪能源研究院2010)。在评价现有政策计划是否有效之前,我们首先在这些以及其他一些研究的基础上,理解美国能源安全挑战的框架如何促进美国的能源安全。

    (一) 经济安全

    能源与劳动力、土地、资本一道都是美国经济增长中不可或缺的组成部分。就像其他的生产因素一样,增长的能源成本不会抵消潜在的经济增长所带来的收益。在过去的一个世纪中,美国经济中的能源密集程度(每一美元出口生产所消耗的煤炭、石油、天然气和其他形式的能源)已经降低了75%,这是由于能源效率的提升和产业结构的转型(从农业、制造业向服务业)所造成的(见图1)。但是作为国家收入一部分的能源消费却没有同比例的降低。除了1980年代早期和之后几年中燃料支出占到5%之外,美国这方面的支出(既包括国内的也包括进口的)在过去100年间始终徘徊在GDP的2%与3%之间。

    假如将能源转化的成本也包括在内(例如石油精炼,发电),批发、零售以及非化石燃料支出也算在能源消耗内的话,其占到的国民收入的比值在1971年是8%,而到了1981年则达到14%,而到了1998年则是6%,2008年则是11%(经济分析局BEA2011a, EIA 2010a)。这一比例其实与近年来逐渐增加的美国医疗保障支出不相上下。在1998年到2008年期间,美国的医疗保障支出增加了1.2万亿美元,而能源支出则增加了1万亿美元(EIA 2010a, 医疗与医疗服务中心, 2011))

    如图2所示,50年来美国能源支出中变动最大的就是油价的变动。国外的事件很大程度决定了美国国内的油价。美国是现代石油工业的鼻祖(Yergin 1991),也是世界第三大石油出产国(BP 2011),然而国内供给却没有跟上国内需求。美国目前进口的石油已经超过了其消费的一半以上,更是占国际石油交易的四分之一。美国在国际石油市场上有着举足轻重的地位,但是市场也同样被其他两位重量级的角色所主导:石油输出国组织(OPEC)和新兴的亚洲市场。

    OPEC这一石油生产企业联盟形成于1960年,其占到世界石油生产的42%和世界石油探明储量的70%。OPEC试图通过调节产量来使其成员的石油收入最大化(Gately 2007, Gately et al. 2004) 。在此条件下各方都需要一个“适中”的国际油价——足够满足OPEC的收入需求,但又不能刺激石油替代品的发展。油价的控制需要保持相当数量的闲置产能,这对于那些没有能力影响国际油价的私人石油公司来说实在是太昂贵了,结果就是OPEC组织,特别是沙特阿拉伯的OPEC就成为“石油的中央银行”,当价格“过高”时就增加供给,当价格“偏低”时就减少供给。(McNally and Levi 2011).

    虽然OPEC组织有能力抗击油价的波动,但是OPEC的个体成员国和企业联盟在国际石油市场上也是不可小觑的力量。1973年中东战争导致的石油禁运推动了20世纪第一波大规模的石油价格飙升。个别的OPEC国家是世界上政治最不稳定的国家,而且75%的世界石油生产来源于这些国家。在经济学人智库的报告中这些国家被归类为“高风险”和“极高风险”(见图3)。另外,OPEC成员之间还有两场大的战争:一个是两伊战争,另外一个科威特战争。总体来说,OPEC的石油禁运,产油国的不安的状态以及成员之间的战争,几乎构成了自从1950年以来70%的地缘政治以及国际供给争端 (Beccue and Huntington2005),在那段混乱的时间里,他们的产量不及全球供给的40%。

    OPEC的供给危机主要导致了1970年到2000年间四场最大的油价飙升(Hamilton 2011, Hamilton 2009a, Kilian 2009)。但是OPEC成员和非OPEC成员在2000年到2008年间的石油飙升中的供给却相对稳定。这阶段的飙升主要是由于另一重要角色:新兴的亚洲市场,尤其是中国造成的。图3展现了2002年“国际能源机构”(IEA)以及2003年能源信息管理局(EIA)对2008年的全球石油预测以及那年的实际需求之间的区别。这费对于全球需供应的预测是相当准确的,IEA估计的是0.9%而EIA估计的是0.1%,这一指数丝毫不令人惊奇,因为在2003年报告发布的时候产能还没有那么高,而到了2008年,这一切都成为了现实。

    然而,新兴的亚洲市场的发展要比想象的还要快得多。在中国这样一个需求显著如此之大的国家,经济增长对能源有着更强的促进作用 (Rosen and Houser 2007)。当EIA和IEA计划的价格增长了25美元和30美元(在2011美元的基础上),出口收入、经济增长以及石油出口国的能源需求也同时增长,这也使得油价进一步增长。2007年原油的平均价格是78美元一桶,而到了2008年则是104美元一桶(在2011美元的基础上)。由于国际供给的限制,高价削减了OECD国家的需求,并且OPEC提高了其效率并降低了经济增长率,这样一来对中国和中亚的供给就增加了(Hamilton 2009a)。这个现象也被称之为“需求定量配给”

    由于石油供需双方在短期内都具有高度的弹性,供需冲击会导致全球油价的上涨(Hamilton 2009b,Greene and Ahmad 2005, Goldman Sachs 2010a)。在美国,超过70%的石油消费都用于交通运输,在这一领域由于没有发达的公共交通系统,对替代性的燃料的渴望和美国人减少驾驶汽车的意愿丝毫没有减弱。在另外一些发展中国家,需求曲线更加没有弹性。在中国,迅速的收入增长抵消了高油价的影响,而且工业(中国主要的能源需求方)能够将价格上涨转嫁到其他外国消费者身上。在中亚,伴随着油价和石油出口收入的增长,国内消费者的汽油和柴油的价格经济会降低。供给方面,新的石油生产项目要很多年才能得到发展并且投入使用。唯一的缓冲就是消费库存和OPEC的闲置产能,两者在2000年到2008年期间都有了相对较快的增长。由于供给冲击导致的油价飙升主要对美国能源安全造成了以下影响:

    1.收入的减少:由于美国短期内在面临高油价时改变他们的出行工具以及他们使用汽车的频率的能力还非常有限,家庭只有吸收更多的高油价支出(在一定程度上),并且削减另外一部分的开支。这对家庭总收入造成相同的影响,并导致其下降。这会严重影响经济的增长。

    2.不确定性的增加:除了会导致美国人收入的下降之外,突然的石油价格变动会导致美国人的支出问题变得不确定。消费者会推迟消费(特别是汽车),公司会推迟投资决策(特别是在制造业、运输业和物流业),未来的石油价格是这些行业的一个重要的考量标准。这会在高油价的直接收入效应之外,对经济增长产生额外的影响。

    3.错位成本:油价的变动不仅改变了消费者和企业未来的决策,也改变了消费者和企业去过决策的价值。当一辆在油价一美元一加仑时买的SUV在4美元一加仑时所值的价格就要少得多。假如SUV车主被迫要在汽油回到一美元每加仑价格以及更低的专卖价格之前出售,那么这样的话就会产生经济的无效率。同样,SUV生产企业不会充分使用资本,物流公司则要对其配送网进行大幅度的调整。

    4.财富转移:由于美国是一个石油进口大国,所以油价的上升会导致美国贸易赤字增加,并且降低其贸易条件(一个国家可以用出口收入换取进口的数量)。虽然这种向产油国的财富转移并不会使得全球经济增长的速度放缓,但美国的国家收入和在全球经济中的相对比重降低。2008年美国石油进口的占到了美国贸易赤字的47%,然而与中美贸易额仅仅占到赤字的32%。(图4)

    5.货币紧缩:其他条件不变的话,油价上升会增加美联储提升利率的可能性。当央行开始关注核心通货膨胀(core inflation)(除去食品和能源),而不关注整体通货膨胀(headline inflation )(包括食品和能源)时,持续的油价上涨会转化为核心通货膨胀。逻辑是,工人会要求更高的工资来支付其日益提升的油价,企业则希望提高价格来弥补他们给员工增加的工资以及提高的油价。除此以外,当整体通货膨胀在过去十年中超过了核心通货膨胀时,中央银行在进行利率决策时,就会密切关注食品和能源价格(Smaghi 2011)。

    这五项因素的积聚效应主要取决于冲击的严重程度(每天多少桶桶原油)以及其持续的时间。供给和需求冲击在如何影响经济的方式上有所不同。值得注意的是,美国过去的六次经济衰退中有五次之前会先爆发石油危机(图5)。学界认为危机的损失大约占到GDP总量的0.5%到5%(Kilian 2009; Hamilton 2009a;Huntington2005; Jones, Leiby, and Paik 2004; Leiby 2007)。当前针对私有企业的分析认为,10美元的持续增长会导致0.2%的GDP下降,20美元的持续上涨会导致0.5%的GDP下降(Goldman Sachs2011; JP Morgan 2011; Morgan Stanley 2011; DeutscheBank 2011; Credit Suisse 2011; Macquarie 2011)。

    油价上涨所导致的供给与需求的冲击与国内税收政策变化对美国经济所产生的影响截然不同,这点十分重要。即使在当下的价格中,美国的司机在汽油和柴油上的花费还是要比他们在欧洲和日本的对手要来的少。举例来说,美国司机在2011年6月每加仑汽油平均只用付0.41美元的税,而德国的司机平均却要付4.89美元每加仑的税。

    (二) 国家安全

    除了经济外,石油也会影响美国的外交政策,军事战略以及国内安全。对石油供应的关注改变了第二次世界大战发展的轨迹,促使美国的决策者进入二战。一个国家保障其军用石油的能力往往能决定战争的成败(Yergin 1991)。今天,美国军队占到了美国石油消费的2%。所以在像阿富汗、伊拉克等战争的石油需求还没有到开始考验国内石油供应的时候(将这些石油用于战场是这一个重要的安全议题,而不是一个简单的问题),然而,保证美国国内的充足供应关乎国家安全,这也是美国国家安全的目标之一。由于OPEC国家占据了世界石油出口的一半(图6),另外在历史上其卡特尔的经营方式往往作为一种反对美国的地缘政治武器,这使得美国的国防规划者往往十分担心美国的脆弱性。值得庆幸的是,生产方的禁运在过去并没有获得他们想要达到的政策目的。(Crane et al. 2009)。更重要的是,相当多的OPEC成员国在面对阿拉伯之春和其摇摇欲坠的垄断联盟时,主要还是依靠石油收入来维持国家的政治稳定(下文中会讨论),所以由政治导致的禁运概率会很低。但是破坏重要石油基础设施的恐怖袭击在9·11之后还是日益受到关注。

    美国经济极易受到国际石油市场的破坏,这会限制美国寻求与那些大的石油出口国之间进行例如民主化或者人权保护等外交政策的能力。事实上,当全球石油供应紧张的时候,美国会制裁那些石油出口国,例如伊拉克,利比亚,伊朗等。这说明所谓的受限制其实没有想象中的那么大。但能源安全无论如何都是外交政策所要关注的地方。石油出口收入会使得一些国家,特别是伊朗、委内瑞拉寻求反对美国利益的政策,虽然一些其他没有石油财富的国家(例如朝鲜)也会跟着和美国唱反调。

    发展中国家的石油需求逐渐增长威胁到了西方国家的需求。这让西方政客日益关心起这个迫在眉睫的危机,这场危机来源于在新旧石油进口国之间的资源争夺战。近年来中国和印度石油公司持续增长的海外投资以及这些公司与产油国签署“股本交易”的新闻报道都助长了这种担忧。迄今为止,这些投资已经对国际石油市场发展更替性的影响。对石油的依赖会使得中印两国与产油国之间的关系发生变化,这与美国和这些国家的关系是一样的。最后,石油使用也因为对全球气候变化造成影响进而对美国的国家安全造成影响。

    气候变化不会“导致食物和水的短缺,进而使得疾病大规模传播,甚至刺激和加剧大规模的移民”,但会“使得不稳定和冲突加剧”。国防部(2010)在《四年防务评估报告》中指出气候变暖会成为改变全球安全格局的重要因素。

    如果将这些国家安全的成本加到已经讨论过的经济成本之上,那么能源问题无疑是具有挑战性的。据估计,能源安全要花费130亿到1490亿美元,然而这还不包依然核计划和和错过推进民主和人权的潜在成本。兰德公司2009年的报告估计假如石油安全“高枕无忧”的话,美国的国防预算可以下降12%到15%。

    (三) 挑战依旧

    在未来的几年里里,美国的能源安全可能会喜忧参半。“喜”的是美国的石油进口已经逐渐下降,国内供应不断提升,生物燃料产能的产能扩大,而且2012-2016汽车能效标准将使得2035年美国的石油进口从如今的1600万标准桶/日(bpd)下降到900万标准桶/日。假如大陆架外缘(OCS)的探明储量会比如今估计的还要高的话,那么到2035年,美国的石油进口可能降到低至800万标准桶/日。一些行业观察人士预测陆地石油产量的陡然上升会进一步这将降低美国的石油进口。由于加拿大的非常规石油供应,已经提升的国内生产会进一步扩张。

    然而坏消息是近些年来伴随着发展中国家需求增长的强势(图7),以及在西半球外非OPEC产油国供应的增长,美国预计会受到相当的限制。EIA和IEA都相信全球油价会在接下来的几年里上涨 (EIA 2011a, IEA 2010a)。这意味着虽然美国石油进口量在下降,但是实际上美国人花费在进口石油上的钱却反而增加了,然而石油在GDP中的比重可能略有下降。

    三、目前美国的能源政策规划

    近期应对这些挑战政策规划主要主张:(1)进一步增加美国国内石油供应,(2)通过提高能源利用效率来降低美国石油生产,(3)发展和改进新能源以取代石油消费。在这一分析框架下,我们挑选了每一组中一系列代表性的政策规划来分析其潜在影响,我们既单独分析也整合起来分析。

    (一) 加速墨西哥湾的租赁和许可

    自从2011年1月以来,共和党成为众议院多数党以来。国会中的共和党议员就将提高国内石油产量作为其最高的立法目标。共和党领导层一直专注于将位于墨西哥湾(GoM)石油和天然气的租赁和钻探开发拉回到泄露之前的水平上。2011年3月,白宫签署了三项旨在达成这一目标的法案:重启美国近海租赁法案(美国众议院2011),重启墨西哥湾法案(GPO 2011a),驳回奥巴马暂停的海外租赁业务法案。然而众议院相应的法案,2011海外安全生产法案,却由于缺少民主党的支持而流产。白宫的议案吸引了21到33位议会中态度中立的民主党议员,而且民主党占多数的参议员也已经签署了缩减版的白宫法案。

    由于法案适用的范围和评估期对于墨西哥湾石油和天然气开采的影响微乎其微,我们并不需要选择简单地通过租赁和许可的方式使得原油开采量和墨西哥湾的开采成本回到原来EIA的标准。与之相反,我们应该设置一个合理的上限,使得任何法案的每一部分都可以实现。

    (二) 海外渠道的增加

    墨西哥湾的中西部地区是美国本土之外唯一准许进行新的开采和勘探的地区。在深海爆炸之前的一个月,奥巴马政府宣布开发北阿拉斯加大西洋沿岸和墨西哥湾东部(Broder 2010)。然而原油泄漏事件之后,奥巴马政府暂缓了这两个地方深海钻探的行动,并取消了租赁和出售弗吉尼亚海岸的计划(Straub 2010)。在众议院通过的、驳回奥巴马暂停海外租赁业务法案和没有在参议院通过的2011海外安全生产法案,这给了大陆架外缘计划更多的发展机会,而不是奥巴马的重新钻探计划。矿产管理局(现在是海洋能源管理局的一部分,受起监督)估计约有25亿通原油和75亿立方英尺的天然气储量(BOEMRE2006)。根据对法案影响的估计,我们调整了国家能源环境影响评价的系统的使用性。

    然而目前停止勘探和生产的大陆架外援的估计储量充满着不确定性。由于境外渠道的增加,美国本土的产能正在提升,我们也在2011年度能源观察中指出,美国能源信息署所探明的大陆架外援储量是目前的两倍。

    (三) 提高原油开采效率

    除了开采新的油田之外,我们也可以通过提高现有油井的开采量提高本土产油量。强化型采用技术较之传统的开采技术至少为企业提升10%到40%的产量。最强劲的采油技术是向油田内注射蒸汽和天然气,使得原油可以更加容易涌到地表上。经常被用来注入油井的二氧化碳目前主要来源于储液罐或者工业设施,可以无偿获取。火电厂是美国最大的二氧化碳排放源,但这些电厂却没有配备可以捕捉用来提升产油量的二氧化碳装置。比如在2009年众议院通过的美国清洁能源和安全法案,和2010年进入参议院讨论的美国电力法案等等,都从经济上促进了现有燃煤电厂碳捕捉和封存技术的改造和新建环保电厂的建设。EIA关于美国电力法案的分析指出,由于法案的效果,到2035年51到105千兆瓦的火力发电厂会得到升级。碳捕获技术的应用会使美国的石油产量提升80到100万桶/日。

    2010年中期选举之后,排放总量管制交易法案通过参议院,并且能让总统看到的概率很小。但是在国会中两党对碳捕获与封存技术立法都有相当的兴趣(美国参议院2011)。最富雄心的动议都在推动碳捕获和封存技术的部署。我们选择分析的碳捕获与封存法案是由西弗吉尼亚州民主党众议员John Rockefeller和现已退休的俄亥俄州共和党众议员GeorgeVoinovich(Rockefeller 2010)推动。这一法案为碳封存与捕获的示范项目筹集了200亿美元的资金。不过有一个附加条件,就是要降低化石燃料所发电的电力价格。这项法案也会给配备碳捕获与封存的发电厂和工业设施的建设提供200亿美元的贷款担保,以及对藏在地下的二氧化碳的税收减免,包括用于加强原油开采技术的那部分。总的来说,法案旨在推动建设和改进82兆千瓦碳捕获与封存型发电厂免受总量管制与交易制度的限制。

    (四) 重型汽车标准

    2010年5月,奥巴马总统签署了一项备忘录,要求环境保护署(EPA)、国家公路交通安全局(NHTSA)在大气清洁法和2007年的能源自主及安全法的基础上,为重型汽车发展温控制室气体和燃油排放的经济性标准。当年11月,环境保护署和国家公路交通安全局发布了他们的涵盖2014年到2017年的建议规则,然而总统的备忘录要求最终版的规则要在2011年7月30日之前发布。环境保护署在2011年度能源展望上预测了重型汽车规则的影响(EIA 2011a)。最终的规则并没有能及时出现在这份政策简报中,我们接受了环境保护署的方法与假设。

    (五) 扩大的轻型汽车标准

    在2010年五月同一份备忘录中,奥巴马总统还要求EPA和NHTSA开始拓展轻型汽车(LDV)2012到2016温室气体和燃料经济标准直到2025年达成标准。作为对总统的回应,EPA和 NHTSA (2010b)联合发布了2010年9月30日立法目的概述和临时的技术评估报告,这一报告显示这个机构试图在2017到2025车型年(modelyear)中去提升公司燃料经济性的平均水平(CAFE)3%到6%。伴随着这个计划的HDV规则,EIA计划拟定一个2017到2025的LDV规则作为2011年度能源展望一个案例。EIA探索了3%到6%的CAFé标准,旨在包含最终规则的结果范围。伴随着HDVs,这里已经包括了EIA的方法和假定。

    然而美国石油需求主要来源于交通运输,6%的石油被用于居民和商建筑(EIA 2010a),奥巴马总统签署了一个更好的节能建筑计划,并指出节能建筑的潜在意义。(White House 2011a)这一计划旨在通过税收优惠、低成本融资、工人培训和创新奖项来使得商业建筑的能源效率到2020年能提升20%。

    在当下的科技以及低成本的情况下,这个节能改进计划是可行的。(Houser 2009)。经济上的壁垒,例如信息的缺乏或者是授权问题等非经济问题以往都是节能建筑改进计划最大的挑战。当基于现有的信息没有办法去评估时,我们可以假定2020年的目标能够达到,然而去阐释这一节能建筑改进计划对美国能源安全以及其他政策决定的影响。

    (六) 拓展对生物能源的发展

    现有关于能源安全议题讨论严重忽略了对生物能源的开发利用的计划。这有两个原因,一个是现有的政策已经非常完善。再生能源标准((RFS))产生于2005年能源法案,并在2007年的能源独立和安全法案中得到强化。这个标准要求到2020年每年要有360亿加仑生物燃料要被用于国内交通能源中,然而只有150亿加仑可以通过传统的生物然而例如玉米乙醇来获得,在剩下的210亿加仑中,160亿加仑来自纤维素乙醇,50亿加仑来自于强化非纤维素燃料,包括生物柴油。

    虽然传统和强化非纤维素燃料与RFS授权同步发展,到那时研发和生产纤维素乙醇燃料产业却大大落后与RFS中激进的目标。结果就是,EIA被迫放弃对于纤维素乙醇燃料的授权(作为立法允许)。在2011年,EIA在2011年度能源展望中将纤维素乙醇的目标产量从2.5亿加仑降到6600千万加仑(EPA2010)

    EIA预测因为纤维素乙醇生产的之后,美国只能完成360加仑中的260亿的再生能源授权目标。第二,因为国会目前重点关于削减国家财政赤字,所以纳税人支持的生物燃料计划可能会遭受冲击。2011年6月16日,参议院投票废除体积乙醇的税收减免以及乙醇进口关税(E&E News 2011)。当时计划还没有被真正拓展为2010妥协税的一部分。进一步看,一些共和党参议院正试图削减联邦政府对汽和车和乙醇基础设施的资助。

    较之上述的这些收回成命,政府和国会议员都希望的一种提高生物燃料的政策支持,即强化技术的研发。2011年3月发布的未来能源安全蓝皮书,白宫呼吁在未来两年中四类纤维素燃料的生物炼制建设(White House 2011c)。作为对生物燃料研发所能提供的效果的上限估计,我们分析能源安全对于可以满足现有的RFS目标的足量可用纤维素燃料的影响。

    (七) 天然气汽车的部署

    非传统的天然气资源,例如页岩气近些年正在急剧地改变美国能源的格局,并且有效地降低了目前和未来天然气的成本。EIA2009年年度能源展望预计,到2020年,国内天然气产量将达到19.7万亿立法英尺,天然气现货价格将达到7.7美元每百万英热单位。

    两年后,EIA修订了其2020年天然气预测,它认为天然气产量提升了20%而价格却降低了35%。美国石油和天然气的价格已经产生了前所未有的差距,这促使政策制定者和企业家探索在交通系统中利用天然气替代石油的可能性。一些议案关注着激励液化压缩天然气在重型标准汽车中的应用,例如长途卡车。我们会需求2011美国新替代性运输解决方案来(也被称为NAT GAS方案)。在2011年6月,这项法案在参议院一共有186人联署,是近年来关于对于天然气在运输方法最具前瞻性的法案。这个发凡还增加了对天然气汽车使用和购买、传统汽车向天然气汽车的转换以及天然气加气站的安装等的税收补贴。

    在这项法案的影响下,去估计现有能够享受天然气设备转化税收补贴政策法案的重型汽车数量富有挑战。所以我们决定分析天然气汽车的两个政策假设。一个是向天然气的转型没有成型,但我们接受了EIA 关于汽车的燃料偏好以及供给限制,另一个是2017年税收优惠失效时已经有10%的汽车已经实现了天然气的改装,而且汽车的燃料偏好和供应限制也得到了一定程度的缓解。这会给我们提供对于这项立法潜在影响的合理估计。

    (八) 电动汽车部署

    除了将用生物燃料或者天然气作为交通运输的替代能源,白宫和国会对于研发电动汽车也有强烈的兴趣。在2011年的国情咨文中,奥巴马总统设置了一个目标:到2015年要有150万俩车上路(WhiteHouse 2011b)。政府还重点投资了电动汽车研发和强化电池的延长贷款担保。近年来,一系列的电动汽车法案被引入国会,其中的大部分都集中于近期的研发与部署。

    为了在与提高车辆效率和天然气汽车计划相似的时间范围内选择一个电动汽车计划,我们分析了电气化联盟的电气化路线图(电气化联盟 2009)。这一路线图呼吁,从现在到2018年,政府要提升和扩大购买电动汽车的税收优惠,以及电动汽车制造商的贷款担保和公共充电站以及电网基建的全新税收优惠。

    未来的电池成本和消费者对电动汽车的接受度都充满着相当的不确定性。就像天然气汽车一样,我们利用两种政策假设来确定其潜在部署的上限和下限。我们使用EIA现有对于未来的假设。

    现行的政策只能使40万俩电动汽车在2015年上路,这大大低于总统的意愿。电池成本和消费者意愿会大大低于总统的目标,而且到2035年也只占到汽车总量的2%。我们用阿贡国家实验室的电池成本模型的成本假设,这一模型已经被EIA并入2017-2025轻型汽车效率标准中去 (EPA and NHTSA 2010b) 。我们也改变了消费者偏好参数,这样潜在的买家就更加愿意在同样的尺寸,性能和使用周期上选择电动汽车。

    (九) 碳排放税

    虽然美国的总量管制与排放交易法案已经不复存在,但是对于碳排放税的关注又渐渐回升,这大部分是因为其潜在的收入提升。2011年财政峰会上,Peter G. Peterson基金会邀请了政治偏好不同的六家智库交流了解决美国财政危机的“综合规划”。其中的四家智库倾向于设置碳排放税,包括保守派的美国企业研究所(AEI)。AEI建议在2013年开始征收碳排放税,到2007年其税率将达到26美元每吨CO2,并且之后每年提升5.6%,我们会分析AEI的碳排放税计划对美国石油生产和消费的影响。

    四、范围和方法

    就像在导言中提到的那样,我们既单个也多个比较了各项计划对美国能源安全影响。这可以向公众和涉及面很广的公共政策提供一个更好的且可以实现的建议。然而所有的能源都有安全方面的考虑,我们重点关注的是石油,以及其相关的政策计划。在一些计划倾向于通过创造新的能源安全来提升美国的石油安全,这些问题都是我们要讨论和分析的。我们的分析主要运用RHG-NEMS模型,这是国家能源建模系统的一种((NEMS))。EIA将此模型用于其年度能源展望中,当美国国会要求EIA去分析能源与安全立法时,其也运用了这一模型。虽然仍有不足,但NEMS是目前美国能源部门所能运用最具体的模型。而且它还是完全开源的,所以EIA人员对于科技与市场的假设也受到了商界和政界人士的近距离监督。

    然而这些计划都与2011年度能源展望的参考案例相左。这只是美国能源市场进化的一个缩影而已,这一点非常重要。这种方法对于评估特定政治团体政策的相对影响十分有用。但是就像其他的预测一样,任何对美国石油进口、汽油价格、能源支出,特别是的绝对值估计都往往有很大的水分。

    美国经济或者国际能源市场中往往存在着一些不可预见的微小变化,这些变化也会对美国能源需求的表现产生重大的影响,我们接受在2011年度能源报告中的科技与市场假定,除了两个案例。在我们的估计增加的海外渠道时,我们接受2011年度能源展望中的可回收石油储备中的高OCS能源案例,在对电动汽车配置的上限估计上,我们运用阿贡国家实验室的电池成本预测。

    在这两个案例中,对政策建议的影响的测量已经使得其。NEMS有能力评估现有政策建议的影响,但是跟我们相关的两个分析却没有那么成功。第一,国际油价变动对于美国石油生产和消费的任何影响都很难估计。OPEC可以用控制输出的方式几乎完全抵消美国本土产油量增长和美国国内需求降低所造成的价格下降。即使是无法对OPEC对美国石油供应需求平衡的反应。取决于边际生产成本之上的价格变动在全球都很普遍,而且这往往充满着变动与不确定性。结果就是所有我们对国际油价的政策计划影响的估计都要十分小心。第二,正如上文提到的,美国非传统石油生产板块的变化也没有非常正确地包含在NEMS的模型中。

    然而目前的发展并不是政策建议的结果,他们无法改变一个既定的政策对美国石油供需的影响。在对我们发现的讨论中,我们关注美国非传统石油生产,特别是石油紧张时的那些出乎意料的变化。利用美国商会的能源安全风险指数(US Chamber of Commerce’s Index of EnergySecurity Risk)来评估每一项政策,我们运用Michael Levi 和 Trevor Houser的方法来评估2010美国电力法案。我们并不是简单评估当下的计划或者是其对于美国消费者和联邦财政预算的整体影响。最近的研究中,像国家能源政策中心和未来资源研究所发布了《走向新的国家能源战略》(Krupnick et al. 2010)一文,此文提供了对不同的能源安全政策相对成本效率评估,尽管此文并没有具体分析我们列举的计划。

    五、目前的报告传达了什么

    在这些政策简报中的能源安全计划主要有三种类型:促进国内石油生产的,改进能源利用效率的,以及促进能源替代的,但这三者都将碳排放税排除在外。每一中类型的政策都在多种岑美上影响着美国的能源安全,我们在下文中会大体总结。我们将对政策的近期(2011-2015)影响和长期(2016-2035)影响分开进行讨论。

    (一) 增长的生产力

    这三类政策都旨在促进国内的石油产量,加快墨西哥的解禁可以在2011到2035年期间平均每年增加202000标准桶。(图9)

    总而言之,美国石油产量的增加降低了未来石油供应的威胁,因为它降低了全球石油供应中那些喜好一些“政治上发挥”的产油国的比重。举例来说,美国的石油产量在全球石油供应中比例的增加使得伊朗的比重有所下降(即使伊朗的石油供应按绝对值来算也是正增长),并且另外一些国家石油供应也会在伊朗石油供应中断之时而增加,旨在平衡的国际油价。

    长期来说,美国石油产量的增加也会导致国际油价的适度降低。在2011到2035年期间加速墨西哥湾的租赁允许会使得国际原油价格每桶降低0.55美元,而增加海外渠道更是会降低1.04美元(图10)。这也会使得成品油价格下降0.5到3美分。美国石油的进口也会在2011年到2035年期间减少166000标准桶(若加速墨西哥湾的租赁允许)(图11),减少578000标准桶(增加海外渠道,假如这些渠道会提供大量的资源的话),进口数量的降低和石油价格的下降会使得美国石油进口费用在2011到2035期间每年降低56亿美元。(图12)

    石油价格的降低也会稍微增加美国的石油需求(图13),这也会抵消美国石油进口价格下降对政府指出的贡献(图14)。这也会增加石油价格飙升所导致的经济影响(例如同样10美元每桶的石油飙升会在经济更依赖石油时对GDP造成更大的影响),假如美国的石油支出只会在石油价格下降时获得这些政策的收益时,那么当OPEC削减供应对美国经济造成的负面影响要比提升效率或者开发替代性燃料要来的大得多。

    与提升产油效率和替代性燃料政策相比,提升国内石油产量会对减轻短期国际石油供应产生更加重要的影响,那些可以加速石油科技开发部署的国际石油公司也足够能够投资美国国内的项目。中国公司一直想要在美国政府的帮助下在国内复制美国页岩气的技术革命,就这方面来说,这可以使得中国未来的能源消费从石油转向天然气,这会使美国的石油价格下降。同样地页岩气技术合作会带来更大的效用。同样的,这个对上限和下限的估计的简短分析中我们认为,在强化的电池研发中的合作,就像新的美中清洁能源研究中心,也会使国内电动汽车的研发动力大大提升。

    在三个提升石油效率的政策中,只有一个会对石油消费产生有意义的应——扩大轻型汽车标准。由于这些标准要到2017年才能生效,所以这会有一个很强的滞后效应,但是这会对美国的石油进口,国际油价以及我们分析过的任何对美国石油支出的政策产生长期的影响,至少在2025年汽车燃油效率目标的范围之中。美国的石油需求在2011到2035年期间会平均降低719000到100000标准桶(图11),国内产量会在那期间降低约80000到88000标准桶(图9),其余的是生物燃料产量的降低。原油价格会从每桶2.33美元降到每桶1.58美元(图10)这也会使得成品油价格下降6到10美分每标准桶。总的年度石油支出也会在2011到2035年期间降低550亿到780亿桶(图14和表1),美国在进口石油上的费用和也会降低270亿到370亿美元(图12)。

    降低美国经济中的石油比重会使得其在石油飙升中受到较少的损害(例如每桶石油价格上涨10美元对美国经济的影响较之没有降低比重之前)。政府支出以及进口石油的费用的减少会改善美国的贸易平衡、降低反对美国利益的产油国收入。然而OPEC的限产会侵蚀部分的成果,事实上需求的下降会使政府支出产生巨大的变动,即使价格回到了参考水平。

    扩展轻型汽车标准的缺点是它会增加全球石油市场的危险指数。除非OPEC以限产作为回应,否则美国国内需求的降低可能会降低成本最高的供应源,此时这些供应源大都来此稳定的国家(Goldman Sachs 2010b),所以汽车燃油效率的提升使得美国经济对于国际油价的浮动更加敏感,这也同时增加了供应中断的可能性。由于拓展轻型汽车标准会在2011到2035年之间使美国石油和生物燃料的产量下降165,000 到214,000标准桶,我们认为这一计划收效甚微,甚至降低石油在美国经济中的比重对美国利益的损害甚至要超过其成效。

    然而拓展轻型汽车标准却是降低美国石油支出中最大的一块,建筑节能改造标准大大降低了能源的支出。在2011到2035年之间,较之之前我们分析的第二高的政策,美国至少会在能源上(主要是电力和天然气)花费430亿美元。然而这较之在交通运输领域石油支出同比下降来说,对美国经济抗击石油飙升并没有那么有效,但是这一政策在美国商会能源安全风险指数上排名相对较高。(图16)

    (二) 替代性燃料

    广义上说,降低交通运输环节的石油需求可以从提高石油燃料效率和使用替代性能源两方面入手。这两种方法有很大的不同。在EPA/NHTSA车辆标准下,电动车较之传统的轻型汽车和天然气汽车有较高的节能效率(汽车动力效率较低),同时其产生的温室汽车也较之传统的重型汽车来说也更少。结果是,拓展轻型汽车标准和重型汽车标准改变了电动车和天然气汽车的部署比例。天然气和电动车在其中的部署却不像在天然气和电动车石油政策中部署的那么快。

    天然气和电动汽车部署计划对美国消费的影响建立在一系列像市场接受度、基础设施限制以及电动车和电池的成本的假设之上。但是这两个政策在头十年中对于美国石油需求和美国石油进口的影响还很有限,而且对于汽车市场起作用也要很长的时间(表2)从长期来看,这两个政策都会使石油需求减少(较之和重型汽车标准或者是节能建筑改进计划),但对国际油价的下降也只有轻微的作用(图10)。在电动车配置计划之下,每年政府的石油支出可以降低80亿到280亿美元不等,在天然气汽车计划之下可以降低10亿到160亿美元不等(图14)。电动汽车计划会使美国石油进口降低88000到29700标准桶,而天然气汽车计划则会使其降低9000到186000标准桶(图11)。

    虽然其幅度很小,但是这些针对美国石油消费政策与拓展轻型汽车标准来说,对于美国能源安全是不相上下的。电动汽车和天然气汽车,无论是否通过车辆标准部署或专门的政策,都有着额外的安全方面的考虑,电动汽车使用的稀土和另外一些材料都受到短期供应链的影响(能源部 2010)。虽然现在美国国内的天然气相当多,但是当页岩气配置展望或者美国与国际天然气市场之间的联系都会使天气变得不那么安全和便宜。我们的观点是,电动汽车的安全风险要小于天然气汽车,但是在这份简报中评估的两项政策都要比现在的情况风险来得小得多。

    与电动汽车和天然气汽车,生物燃料对于石油需求的降低主要是通过额外的汽车燃油效率标准来实现的。在我们的强化生物燃料发展政策中,美国石油需求在2011到2035年会平均会降低329000标准桶(图13),油价会下降0.9美元,与需求的降低相加会使政府支出降低240亿美元(图14)。尽管如此,生物燃料并不能使得美国石油飙升更加富有抵抗力。由于石油和生物燃料相互都是近乎完美的替代品,所以他们的价格高度相关。当国际供应中断时,生物燃料的价格会随之油价同步上涨。强化生物燃料会比汽车和柴油更贵,美国总的能源支出反而会上升。对于美国贸易平衡或者产油国收入,生物燃料的好处是显而易见的。强化生物燃料发展政策,在2011到2035年时可以使美国石油的进口减少264000标准桶。

    (三)、碳排放税

    本文的点睛之笔,是对碳排放税对于美国石油生产和消费影响的分析。碳排放税最初是旨在降低C02的排放,但现在却被认为是降低石油需求第二好的方式。这不仅仅是因为石油要比煤炭的碳含量要低(尽管比天然气高),并且石油需求是非弹性的。结果就是,对于碳排放定价的政策分析(无论是税收还是限额贸易)都展现了在能源领域重要的转型,例如火电厂要么进行碳排放和捕捉技术的改进,要么就用天然气取代。

    虽然最终我们需要一个平稳的变化,但是相对于其他的计划来说,碳排放税所产生的的变化有点大。2011到2035年期间,AEI提议的碳排放税可以降低美国石油需求达652000标准桶,这要比除了轻型汽车标准之外的所有计划来得都高(图13)。但是碳排放税会减少所有和石油有关的需求,不仅仅是汽油,美国石油支出会大幅下降,在2011到2035年期间每年达到640亿美元。

    更加惊人的是,碳排放税在降低美国石油消费的同时,却会刺激美国石油的生产,这是其他政策所不能比拟的。在2011到2035年期间,年均国内石油产量都要高于167000标准桶,这与单独为了提升国内石油产量的政策不相上下(图9)。这大部分来源于液化天然气,一种天然气的副产品,旨在工业领域作为石油的替代产品,而且其通常被定义为“石油产品”。面对高昂的碳价格,产能升级需要天然气,这意味着更大的产量需要。另一部分的增加来源于配备碳捕捉与封存技术的火电厂所用的强化石油精炼。总的来说,碳排放税会减掉663000标准桶,抑或是320亿美元的石油消费,也会能在2011到2035年减掉美国的石油进口但却能使产量有所提升(图11和12)。我们如果用美国商会的能源安全风险指数来分析,提升碳排放税的价格比起其他政策来的更加安全。

    碳排放税的不足使得这一政策可以降低石油在美国经济中的比重,同时增加美国消费者的能源消费。在2011到2035年间,碳排放税会每年给美国能源支出增加1470亿美元(图15),这里大部分是财政转移支付而非经济成本。这些资金被用来还给能源消费者或者被用来降低财政赤字(或起到平衡的作用)。AEI的碳排放税会在2011年到2035年每年增加1950亿美元。假如完全致力于提高联邦政府的,碳排放税会在未来十年中降低2万亿的财政赤字。

    (四) 从整体看(all together now)

    单独来说,除了短期的加速墨西哥湾的租赁许可,或者是长期的轻型汽车标准和碳排放税的政策外,报告中的其他政策会给美国石油进口或者美国石油支出带来一个平和的影响,但是如何整合以上的十种政策呢?我们将这些政策的整体效应置于更加自由的OCS资源,天然气和电动汽车渗透和电池成本假设,我们会分析这些政策之间的相互作用。

    总的来说,这些政策对于美国石油生产和消费都有着重大的影响。除了短期的增加墨西哥湾石油产量外,在2021到2035年期间,总的国内产油量会增加约1百万标准桶,大约12%到15%。石油需求在此期间会降低220万到280标准桶,大约12到15%。总的来说,增加的国内石油供给,提高的石油使用效率以及替代性燃料会给使美国石油进口下降310万到380万标准桶。在政策的上限,这会让美国的进口减少400万标准桶,降低美国对石油进口的依赖(从理论上说),达到四十年来的最低点(图17)。美国的年度石油进口会在2021到2035年下降1270亿到1480亿美元, 这会大大减少美国的贸易赤字。由于国际油价每桶下降8美元到10美元,其他产油国的收入在长期来看会下降1万亿美元。毫不夸张的说,这会对美国经济和国家安全带来巨大的收益。举例来说,假如较之前下降了5000亿美元的话,其他产油国还会有超过1万亿美元的年均收入。然而当石油支出在GDP中的比重在我们这个项目结束的时候回到1990年代的水平的话(图18),美国经济仍然会受到国际石油中断的负面影响,特别是在中短期。所以尽管国内的能源政策可以提升国内产量,提高效率以及开发石油替代产品,但是这任然不是一个充分的能源安全战略。

    六、在政策争论中失去了什么

    在可预见的未来,美国仍然需要国际石油供应,而且也会在经济上受到国际石油冲击的影响,联邦政府需要一项能够降低此类风险,减少其对美国经济影响的战略。目前有一场针对未来石油市场的财政资助是否会对近期油价变动产生作用的讨论。这是一个重要问题,我们近期也正好在研究这个议题。但是随着这场要面包还是要石油的争论变得日益复杂,本文无法做出完整的回答。提升国际石油市场的稳定性和可靠性靠市场监管完全不够,接下来的几个方面需要我们仔细考虑,这些建议并非第一次提出,而且我们能经常在一些最重要的能源安全报告中看到,但是人们仍亟需重视这些方面。

    (一) 更好的信息

    信息的质量在国际经济中的居于中心地位,国际市场却是在这方面十分前缺乏。由于缺乏进出口和生产数据,这使得市场充满不确定性,而且也加剧了短期的波动。美国是唯一一个提供规范,具体可靠的石油数据以及EIA每周石油情况报告(从第一期到现在)。另外的OECD成员也会在IEA报告的基础上发布月度的报告,但是与市场能够了解到信息之间仍有40到50天的空隙,而发展中国家在这方面的情况就更加糟糕。生产方的情况就更不乐观了。由于缺乏OPEC出口的完整数据,这使得市场的波动十分明显。OPEC在2011年6月开了一个灾难性的回忆,秘书长Abdalla Salem el-Badri抱怨说即使是OPEC产油国之间,“每个人也只知道他们自己的数据”。

    认识到石油数据的透明和可靠的重要性,国际能源论坛在2002年发布了联合石油数据倡议(Joint Oil Data Initiative)人们将巨大的努力投向改进国际石油市场数据的质量和实效性之上,但是这个任务仍然十分艰巨。到2010年下半年,有98个国家向JODI提交了数据,然而只有55个国家是十分及时的,而且也只有67个国家到达了JODI的最低标准(JODI 2010)。

    改进市场的短期信息质量也会对中长期计划产生积极的影响。油价在过去十年中的上涨主要是由于市场缺乏对发展中国家需求的准确预测和建立有效的产能来制定一个合理的价格。EIA和IEA在帮助市场参与者和政策制定者计划未来时表现出色,但是他们出色的技术只用来预测OECD的供需。同样的研究也应该被用来分析发展中国家,特别是中国。另外,更要鼓励在发展中国家与发达国家之间更加广泛的合作,这些举措也都是有助于提升美国国家利益的。

    在国际层面上,政策正在向对的方向发展但是其进程却很缓慢。多层级的平台诸如IEA和国际能源论坛、G20都在其日程上有增加石油市场透明度的议程。EIA也与中国国家能源部展开双边合作,来提升中国能源数据的质量以及预测水平。但是美国的国家政策却开始转向反方向,面对上涨的油价,由于MENA的不稳定和石油市场的不确定性,政府选择削减EIA14%的预算,节约了大约1500万的支出,这占到美国联邦预算的0.004,现在石油市场可能会失去重要信息,抑或是这些信息的质量会大大缩水:

    1、对美国石油和天然气储量的最新估计,

    2、金融交易和实体市场之间关系的分析,

    3、精炼中断报告和分析,

    4、石油天然气公司财务分析,

    5、NEMS改进方案,预测美国能源供需的模型,

    6、所有的国际能源数据,

    7、国际能源展望,目前最好的两份关于国际能源供需预测的报告。

    给EIA和IEA的预算总数不及美国每小时所消耗的石油,假如这两个机构的信息能源成功地使油价在12月的周期内下降1%的话,美国的纳税人就有了600%的回报。当然我们不是要在本文中评估不同能源政策的有效性,但是我们可以很确定地说,资助这两家机构会是十分成功的一个措施。

    (二) 协调库存

    IEA是针对1973到1974年石油价格疯涨应运而生的、协调主要石油消费国家应对供应中断的协调机构。IEA的成员同意将90天用量的进口石油放入到存货中(既可以是战略石油储备,也可以是公司储备),当供应中断时,IEA会协调这些储备(IEA 2011a)。这些合作分散了风险,并且改善了消费国储备释放的有效性。有一个释放战略石油储备的例子,在2011年6月23日。另一些IEA成员将300万桶战略储备原油卖出,另外的300万桶则来自于美国。

    发展中国家中的石油消费大国在此过程中建立起自己的战略石油储备。如果其他石油消费的合作是公开透明的话,这对于美国的能源安全来说也是一个积极的信号。IEA预计,为了填满中国和印度的战略石油储备,未来五年国际石油市场会最让有240000标准桶的石油额外需求(IEA 2011b)。然而德里和北京的官方信息称,这些储备已经不多,这就产生了不必要的市场不确定性。而且由于中国和印度不是IEA成员,所以现在还没有一种机制可以协调战略石油储备,并以此来防止重大的供应中断。但是IEA称,中国和印度在6月23日发表声明前正在接受询问,没有迹象表明这两个国家会共同努力,选择搭上油价下跌的便车。将中国和印度纳入战略石油储备的管理中,只会增加这两个国家在未来几年中的重要性,假如OPEC迅速增加供应的能力仍然十分有限,就先现在某些分析师预测的那样。

    6月23日战略石油储备释放量,在IEA的历史上只位居第三位,却也开启了一种战略储备的形式上:用来平滑油价波动,即这次释放并不是由于供应中断而实施的。白宫和IEA都指出,利比亚石油供应的中断是这次释放储备的主要原因。但是利比亚在此声明发布之前几个月就中断了石油供应,而且预计直到2012年而不是2013年才能恢复供应。做出这个决定的更加重要的一个动机是2011年第三季度全球供应紧缩,当时价格持续上涨,而经济复苏却依然脆弱。这项先发制人的行动十分引人注目,但是这次声明与以往的运作方式有着巨大不同,并且很大程度上改变了市场的动态。消费国需要一场公开讨论来决定是否继续推行战略能源储备,进而那些对石油生产的投资便有了方向。

    (三) 生产者参与

    发展中国家的消费者能够提高市场充分计划的未来需求,并改善全球SPR管理的能力。外国石油生产者的机智参与会改善未来石油供应的稳定性和价格波动可承受性。OPEC已经提升了其功能的效率,变得更像一个联合经营企业。只有少数生产者——沙特阿拉伯,科威特以及阿联酋——保持着能够维持基本联营企业功能的闲置产能。这意味着其他的成员并没有从扩大产量中获得好处。提高OPEC产量会降低油价。因为像沙特阿拉伯、科威特和阿联酋这些国家价格下降会提升出口额。但是像伊朗、委内瑞拉还有其他一些国家只有会造成损失。这两种不同的情况也是2011年6月OPEC会议中断的最主要原因。

    幸运的是,对全球石油市场来说,OPEC中保持的那些剩余产能的规划是为了应对高油价导致冲击长期的石油需求。这创造了让这些生产者参与到改进市场信息、需求预测、战略消费者目录管理的严肃对话。这样这场对话开始于国家能源论坛,并且应该在G-20会议上有所提高。这个会议所参与者已经占到了80%的全球石油需求和超过半数的全球石油生产(包括五个最大的产油国中的四个——俄罗斯、沙特阿拉伯、美国和中国)。

    (四) 政策改革

    就想上文所提到的,油价的摇摆是因为短期的供需的非弹性,非弹性的某些原因植根于石油生产和消费的方式,但是一些是政策的产物。对汽油和柴油价格实行补贴降低了发展中国家的弹性,提升了国际油价以及发达国家之外的需求。在税收政策方面,面对高油价,像俄罗斯等一些国家采取取消刺激企业提高产量的生产激励来降低的生产弹性。总体来说,发展中国家政策的不确定性损害了石油或者燃料供应新来源的发展,以及使用供应与需求弹性都提升的替代性燃料的汽车的发展。

    总体上来说,能源政策上的国际合作在近几年通过国际能源论坛、清洁能源委员会、亚太经合组织(APEC)、IEA、G20以及其他论坛已经拓展了很多。降低国际经济对于石油冲击、国际合作的投资等问题的风险,会使这些国家屈服于美国。在国际层面上燃料补助的巨大进步会需要改革包括提供给美国石油公司的税收减免在内的境内燃料补助。

    (五) 技术合作

    同样,对美国来说促进石油生产和储存技术研发和配置的国际合作十分有利。中国企业正在试图在美国政府的帮助下在国内复制美国的页岩气革命。这样就可以帮助中国的能源有汽油转向天然气,这也会导致美国国内油价的下降。类似的页岩气项目合作会产生更大的效果。同样的,关于强化电池研究对象的合作,就像通过美中清洁能源研究中心,可以对这份报告中分析的国内电动汽车激励的上限和下限产生巨大的影响。

    就像公共能源市场分析的那样,联邦预算中的一小部分可以被用于国际能源政策和技术合作。然而较之2010财政年,这部分的钱罐子在2011财政年被削减了三分之一。在这样一个财政紧缩的环境中,考虑到美国潜在的经济利益,用于降低国际石油需求和增加国际石油供应的公共支出反正更加富有意义,也更应该在未来的几年里增加,而不是减少。

    (六) 安全责任分担

    美国的能源安全问题依旧会停留在海外产油国以及全球航运的安全上,但是这些成本并不应该全由美国的纳税人来承担。其他石油消费国都在搭美国的便车,美军花费了大量人力物力财力在保障石油航运的安全上。由于美国财政的限制,这一现象可能会有所改变。让中国和印度加入到十分重要的海上航线的安保行动,可以奠定未来分担更多安全成本的基础。这是一个非常艰巨的任务,但是从长期看却是十分必须且值得的。发展中国家正在建设新的石油供应基础设施,从安全方面考虑,帮助他们从事这方面的建设对美国是有利的。今天在国际石油市场上,哈萨克斯坦与中国之间石油管道的中断与墨西哥湾的一场飓风对于美国石油价格的影响是一样的。随着非OPEC国家将石油生产推向更加危险的地域,基础建设安全变得越来越重要。

    (七) 准备成功

    无论是否通过政策或者市场力量,美国石油进口量都在显著降低,这很大程度上改变国际能源环境,例如产油国收入的减少会帮助减轻一些安全考虑(资助伊朗的核计划),但是也会导致其他的问题(诸如产油国潜在的政治不稳定性)。随着发展中国家收入份额的扩大,地缘政治格局也在悄然发生变化。(Verrastro et al. 2010)。降低美国石油依赖性影响的准备,与落实在未来几年内降低的政策有着一样的影响。

    七、结论

    然而4美元每加仑的汽油会导致美国想要在近期迅速调整国内能源政策没有什么其他好的方法。即使在长期,无论是否会提升汽车燃油效率或者扩大海外钻探的任何政策,都只会对美国石油进口和遭受国际石油中断产生有限的影响。奥巴马总统未来能源安全蓝皮书包括一系列提升车辆燃油效率以及石油替代产品的政策,从新的轻型清澈标砖到电动汽车激励,还有强化生物燃料研发等等。假如政府推动生物燃料可以成功地推进现有所有的再生燃料标准(有一些我们还是迟疑的),蓝皮书中的政策会成功地完成在2008年到2025年期间降低33%石油进口的目标。

    尽管如此,蓝皮书中所缺少的是关于扩大国内石油生产的战略,特别是在近期可以帮助我们扭转由国际供应限制锁造成的价格上涨。这是国会中共和党人最为关注的地方。在图19中所显示的分析可以看出,政策驱动的国内生产(与由市场驱动的相对应)对国家能源的未来的影响越来越小。一个“一揽子”的战略是必须的,这其中还包含因为对节能汽车、像天然气、电气或者生物燃料等石油替代品的长期投资,包括增加的国内生产(在近期也是十分重要的)碳排放税,一个略带政治意图的举措,它也会在未来增加能源安全性并帮助减轻能源的超负荷使用。

    即使是最完善的国内能源政策也不能满足国家能源挑战的需求。一个真正的“一揽子”战略必须包括改善国际石油市场透明度和可靠性的综合努力,因为美国在未来几十年里还是要依靠这一国际体系。政府还有在一些像G20,国际能源论坛,IEA以及清洁能源部长级会议等国际论坛上应该进一步发挥作用。政府也要合作处理削减EIA资金对美国能源安全所造成的严重打击。这部分资金应该重新拨给EIA,国际间的能源合作在今后几年需要大力发展。

  • 责任编辑:刘成良
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