关于成都农用地的运作,贺教授认为,在确权以后,要实现土地大规模流转的前提是,农民可以从土地上获得比较高的收入(P274)。在全国一 般农村土地流转,是一对一的流转,不存在形成规模经营的土地流转中,一对多,并以多者中要价最高者为基础形成土地租金的问题(P276)。在成都以高价租 入土地的公司或合作经济组织,若仍然从事一般农业,显然是要亏本的,他们因此必须要从事高效益农业,但是所有高效农业中,并非只能规模经营才有收益,而是 一家一户仍然可以从事的种植业(P276)。成都市希望通过规模经营发展现代农业来获得大量收益,并以此收益来弥补农民放弃耕地的损失。但是,土地规模经 营和现代农业是要以机械来替代劳动的,且规模经营往往并不提高土地的产出效率(P277)。
关于成都农村建设用地的运作,贺教授认为成都推行”双放弃“政策,即是农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的,在城区集中安排居住,并 享受与城镇职工同等的社保待遇(P278)。核心问题是,为什么被置换出来的集体土地就一定可以”每亩至少拍到100万元以上“?谁来买?(P281)成 都市要通过打土地主意,通过小产权房或联建开发,来将大部分农民转移进入城镇,从而实现成都市的城乡一体化,实在没有可能(P288)。成都市以运作农村 建设用地和农用地为中心的实验,形成了成都模式。成都模式是错误地理解土地性质,不懂总量概念,误判中国当前工业与农业发展形势而推出的激进实验,成都模 式是不可能成功的(P298)。成都模式的错误表现在两个方面:一是认为只要农村集体建设用地(包括农民宅基地)入市,就可以产生出巨额的土地级差收益, 误解了土地级差收益的性质;二是以为土地规模经营一定可以比家庭承包经营效率更高,收益好(P298)。
由成都模式的批判,贺教授认为革命或改革的热情,与保守冷静的智慧的结合,应是我们制定中国农村政策、变革农村土地制度的基本前提。我们要 对当前中国农村土地的性质有一个清晰的认识,对土地的功能、土地的质与量、土地在中国经济发展中的地位与作用、土地对农民生产和生活的意义与价值,做出清 醒的判断(P303)。
(八)土地问题的辩证视角
贺教授指出,目前主张土地私有化的学者,大体有三个方面的理由(P321-322):
1.一种道德话语的论证:土地私有化有利于保护农民的利益。农民是中国最大的弱势群体,中国革命和建设都是依靠农民,保护农民利益符合道义。
2.一种经济学家的论证:土地私有化有利于提高农业效率,发展农业生产,扩大农地规模经营,及更快地推进中国现代化事业。
3.一种革命视角的论证:土地私有化可以再造中国制度的产权基础,没有土地产权的明确,没有私有财产的神圣不可侵犯,中国的民主自由社会或宪政秩序就不能建成,中国专制制度的社会基础就不能瓦解,中国专制社会就不能打到。
主张土地私有化的经济学家论证土地私有制合理性,大都同时从三个方面进行:一是世界通则;二是自古如此;三是经济学原理(P341)。贺教 授认为,土地私有化不仅不能保护农民的利益,而且也不能提高农业效率,当前附加在土地制度上的道德话语和效率想象都是站不住脚的,是缺乏常识的表现 (P322)。我们需要认识到土地问题的一些常识(P322-331):
1.土地制度安排要服从中国发展的大局。中国的土地制度安排必须服从和服务于中国现代化的发展大局,必须有利于中国经济的发展且适应中国发 展的特定阶段。在中国产业结构未能升级,经济发展水平仍然不高的情况下,若通过推动农民不可逆的进城来加快城市化步伐,则中国城市化可能很快就会出现大规 模的贫民窟。在当前及未来相当长的一个时期,中国的土地问题和农业问题是末,农民问题和农村问题才是本。
2.中国特色土地制度使中国经济取得快速发展的秘密。改革开放以来,中国经济获得了快速发展,基础设施建设和城市建设可谓日新月异,其中的 两大秘密:一是中国高素质的廉价劳动力;二是中国特色的土地制度。正是由于毛泽东时代的土地改革以及将土地由私人所有转变为国有的社会变革,在今天乃成为 惠及后代的一项巨大遗产和财富。西方的城市化是与其殖民史和特殊的发展进程联系在一起的。农民更大的土地权利往往只是意味着特定的农民可以具有较强的土地 谈判能力,和可以获得较大的土地非农使用的级差收益,并因此可能造成一个庞大的土地食利者阶层,这个阶层的利益挤占了用于公共建设的资源和可以向其他大多 数农民转移支付的资源。
3.土地级差收益来自二、三产业的发展。当前中国土地非农使用可以产生的总价值,首先是二、三产业发展的结果,中国并非因为土地太少而使地价高,土地少只是表面原因,二、三产业的发展及因此对土地的需求才是根本。
4.农民已经高度分化。我们习惯于用统一的”农民“称谓来讨论农民的利益,习惯于用我们想象的农民形象来讨论农村政策的好坏。农民的高度分化告诉我们,在讨论农村的政策和制度安排时,不可以大而化之,不可以用道德话语抽象讨论,而应首先搞清楚是什么农民的什么问题。
5.小农经营很重要。正是有小农经营的这块收入,农民才可以将务工收入存下来,从而有了温饱以上的生活水平。
6.村社集体经营是中国小农生产得以顺利进行的基本前提条件。
而当前国内学界和政策部门在土地问题的认识上,存在严重的形而上学。尤其表现在缺少总量概念和辩证思维上,习惯用个别地方的经验来推导全局,有意无意混淆政策问题与结构问题的差异,不懂得土地问题的辩证法(P331-340)。
1.土地级差收益的性质。以为土地级差收益是固定的,只要农地转化为建设用地,农地价值就可以百倍地上涨,实在是当前一些地方政府和学者常 犯的大错误。某种意义上讲,中国目前土地资源并不缺乏,保持从紧的城市建设用地供给,不仅有利于节约土地,而且有利于获取土地的级差收益,从而有利于从工 商业中提取资源用于城市建设和反哺农民。
2.”三农“问题的核心是农民问题。随着时间推移,越来越多农民工进城,城市人口越来越多且都可以安居乐业,农村人口越来越少,从而可以扩大农业经营规模,到了一定阶段,中国就有了一个合理的城市化率,就有了协调的城乡结构,”三农“问题也就自然消失了。
3.农民收入增长的空间有限。在农民人数并未大幅减少而恩格尔系数又不断下降的背景下,农民来自农业收入的增长空间有限。而在中国以廉价劳动力作为比较优势发展外向型加工制造业时,农民外出务工收入的增长空间也颇有限。
4.资本下乡需要警惕。在国内农产品的供求主要是立足国内的情况下,影响一般农民来自农业收入的因素有二:一是农产品供求状况,二是参与农 产品利益分享者的情况。农业在微观上越是高效率,则农民在宏观上越是无收益。只有限制资本下乡,尤其是限制外国资本进入农业,才能保护农民利益。
5.微观有效的事情宏观未必有效。中国的农业其实不是问题,问题也不在于土地资源太少,而在于,在当代社会,随着经济的发展,恩格尔系数会 继续下降,在农民人数未大幅度减少以前,农民来自农业的收入必然下降。在中国9亿农民都在指望农业收入,农业收入仍然构成中国农民家庭收入不可或缺的组成 部分的情况下,盲目发展现代农业,是很危险的事情。
6.农地冲突与农地产权无关。2004年前后发生的农地冲突的高潮源自中央农村政策的调整,源自农民政策预期的改变,而不是什么莫名其妙的农村土地产权不清晰。
7.土地调整与农民上访的错位。土地本身是村社集体所有,村社集体有权调整土地。是因为国家规定村社集体不准调整土地导致农民上访,而不是因为村社集体行使其正当行使的调整土地权利而引起上访。
8.农民更大的土地权利可能并非好事。农民所要的还真不是所谓土地权利,而是生产方便,是能够在”人均一亩三分、户均不过十亩“的土地上用最少投入获取最大收益。农民土地权利越大,村社集体就越是无法约束搭便车的农民,农村公共品供给越是困难。
9.小产权房不能合法化。
10.土地征收的逻辑。造成不同地区土地转让价格的差异有二:一是土地位置的差异及其引起的心理预期的差异;二是博弈策略。
11.要防止土地食利集团的出现与学界和媒体的”好人主义“。
二、《地权的逻辑II》
(一)地利共享的制度安排因何遭遇傲慢与偏见?
土地作为最重要的资源,是很多问题的”根“之所在。因此,土地制度成为近年来上至决策层,下至民众最关注的话题(P1)。奇怪的是,这样一 个基础、重要且有效的制度,近年来却受到各方面质疑甚至围攻,媒体和学界甚至已经形成了现行土地制度祸国殃民的共识(P1)。反对现行土地制度的观点主要 有侵犯农民权利说、农民利益受损说、现行土地制度不可持续说、资源配置无效说、土地资源浪费说、权力腐败说(P2-3)。而改变现行土地制度的措施主要有 改革征地制度(严格区分公益性用地和经营性用地)、按市场价格补偿失地农民、允许农民自主开发土地、建立城乡统一的建设用地市场(P3)。
针对以上偏见,贺教授辩论说:现行土地制度安排为中国提供了不同于其他发展中国家的经济剩余分配方式,从而使中国可以在目前”中国制造“的 基础上从容发展战略产业,实现产业升级,在城市化的同时,实现从”中国制造“向”中国创造“的伟大转变(P3)。经过新民主主义革命和社会主义革命,中国 已经消灭了土地私有制和土地剥削阶级。经济发展、城市扩张带来建设用地需求增加,农地要转用为建设用地,则这种转用必须经由国家对农地进行征收。土地征收 是按原有用途补偿,征收后的国有土地使用权可以按市场价值进行招拍挂,这样一来,因为农地非农使用形成的土地增值收益就主要留在国家手中,形成地方政府的 土地财政基础(P5)。因为中国是土地稀缺国家,国家为保护耕地,采取偏紧的建设用地年度供给,使得建设用地相对稀缺,从而加大了建设用地相对于农地的价 值(P5)。农村土地价值来自何处?周其仁认为:“农民自用的建设用地权一旦经由市场竞价,可能表现为惊人数目的货币财富。”因此,要通过确权,然后让土 地进入市场,从而让全国所有农民都可以获得数目惊人的货币财富,如此也就都可以做到一夜暴富了(P9)。贺教授认为这种观点是不切实际的幻想。他认为农村 建设用地的价值来自两个方面:一是由区位所决定的土地级差地租,称为价值A;二是国家偏紧的新增建设用地供给导致城市建设用地稀缺,从而决定农村建设用地 减少所形成的挂钩指标的价值,称为价值B。
然而向农民征收的土地并非只是用于招拍挂的经营性用地,而是要用于三个方面:一是商业服务业包括房地产在内的经营性用途;二是工业用地;三 是基础设施建设等公益性用途。我们一般讲的土地财政只来自于高价拍出经营性用地和低价征收农地之间的差额,而非全部征收的农地(P6)。被征地农民的利益 包括土地补偿和地上附着物补偿。从是否被征地的角度划分,全国农民分为两个部分:一是可以分享到土地非农使用增值收益的沿海发达地区和大中城市近郊占全国 农民总数不超过10%的少数失地农民;二是占全国90%以上的农业型地区无法分享到农地非农使用增值收益的无法失地的绝大多数农民。用无法分享到利益的多 数农民的弱势话语,来为已经得到好处且实际上已相当强势的大中城市近郊农民维权和谋利,是一个致命的错误。(P8)在当前土地制度框架下,发达地区和大中 城市近郊农民正隐然形成为食利阶层(P7)。虽然他们没有占有全部农地非农使用的增值收益。这个部分的农民人数很少,只占全国农民总数的5%-10%。真 正失地而未获高额补偿的,往往是中西部地区的中小城市,地方政府财力有限,又要招商引资发展城市,就按最低标准补偿失地农民,导致失地农民生活困难 (P7)。那么,如何理解失地农民的抗争甚至自焚?贺教授教授认为如果我们深入到失地农民抗争的背后就会发现,农民抗争不过是他们争取利益最大化的一个博 弈策略,甚至自焚也是一种博弈策略(P8)。我们要还征地拆迁冲突中利益博弈的本质,而不应用所谓维权或弱势群体抗争的话语来理解。(P9)
贺教授坚信现阶段土地财政的合理性,若由农民自主型城市化,地方政府不仅没有通过低价征地高价卖地中,从经营性用地上获取土地财政收入,而 且还要高价征收公益性建设用地(P6)。在中国史无前例的城市化浪潮中,大量农村人口城市化,每年城市化人口多达上千万,这样再过20年,中国人口的城市 化就可以大致结束,与人口城市化同时结束的是土地城市化。这个时候,随着城市化的结束,大规模的需要昂贵投资的城市基础设施投资也大致结束了,这个时候的 城市基础设施的主要支出是维护费用。靠向市民征收房产税,就可以得到足够维护城市基础设施所需的费用(P11)。良好的城市基础设施不仅可以为中国制造提 供竞争优势,也可以为中国创造提供成长的良好环境条件(P12)。
因此,贺教授认为,现在很难再用一个笼统的农民、农村或农民土地来抽象讨论农民的权利问题,包括地权问题,而必须具体地有针对性地讨论哪一部分农村的哪一部分农民的哪一部分土地权利(P20)。
(二)认识中国土地制度:地尽其利,地利共享
土地权利并非绝对的单纯的法律权利,同时意味着不同相关人对土地的利用关系(P24)。仅仅从农业收入上来理解农民对地权的认识,或仅仅从 制度意义上理解农民对地权的认识,我们就无法理解全国不同地区,同样的政策却有着极为不同实践样态的原因(P25)。地权的社会属性提醒我们在做农村研究 时,不能仅仅依据法条,也不能仅仅依据经济学的理性人假设来简单地得出结论,尤其是政策结论(P25)。土地的政策属性是土地用途管制和农地所有权主体为 村社集体。土地的自然属性是不可再生性和不可移动性。土地的经济属性是土地的资产性。
然而,很少有人正确认识到当前中国土地制度内在机制的深刻认识,或者错将由于土地制度以外的原因所造成的问题归因到土地制度本身,其结果常 常是有意无意地否定中国特色土地制度的合理性(P27)。总体来讲,因为国家保持偏紧的建设用地供给,使建设用地具有一定的稀缺性,从而使征收为建设用地 的土地具有高于农业用途土地的市场价值(P27)。因为中国土地用途管制政策,就形成了两个相当不同的参与经济发展剩余分配的土地生产要素,分别是农地和 非农建设用地(P28)。
农地价值来自其在农业生产中作为生产要素所起的作用和农业补贴。当前中国非农建设用地价值主要来自两个方面:一是用途管制;二是因特定位置 所产生的级差收益。因为位置不同,商机不同,建设用地具有极大的市场价值差异(P29)。无论是形成建设用地增值的政策属性还是土地不可移动的自然属性, 这种增值都与农民的劳动无关,也与资本的投入无关,而只与国家经济发展政策和经济发展成果有关。国家经济发展政策和经济发展成果是全民族所有人努力的成 果,因此,这种土地增值收益的合理分配结果是大部分应用于全国人民福利事业的改善,这也是地利共享的基本逻辑。
当前中国土地制度安排中,大体有四个与“地利共享”有关的基本制度安排:一是农地集体所有,农户具有承包经营权;二是城市建设用地国有,农 地一经征收为城市建设用地,土地性质即由集体所有变为国有;三是中国实行最严格的耕地保护政策,非经国家批准,地方政府不得随意占用耕地;四是土地用途管 制(P37)。城市建设用地的价值与三个方面的因素有关:一是建设用地的位置;二是建设用地的稀缺程度;三是征地成本(P38)。
关于土地财政的形成和涨价落价问题。从政策层面看,土地财政属于国家公共财政的有机组成部分之一,属于再分配的范畴,而不是被市长装进了私 人腰包(P30)。在当前中国财政体制下面,主要税种和税收由中央财政掌握,中央财政收入占到公共财政总收入的大约一半,地方公共财政主要用于养人。要想 做事,只能靠土地财政(P33)。正是因为有了土地财政,中央公共财政才有能力在全国范围进行基础设施,才能在全国推进区域间的财政再分配,才能为九亿农 民提供转移支付,才能更好地建设国防,持续发展战略产业,有效支持国家中长期战略目标的实现(P33)。中国土地公有,地利共享,消灭土地食利者的规范和 实践,可以称作中国土地制度的宪法秩序(P36)。而庞大的土地利益集团参与到对中国经济发展剩余的分享,就必然要挤压原本狭窄的资本和劳动的获益空间 (P34)。在农民抗争、媒体呼吁和学者论证下面,地方政府不断提高征地补偿标准,并将部分征收土地返还农民进行土地开发(P40)。地方政府非常委屈, 原因主要有以下几点:第一,虽然商业用地是可以拍出高价的,但征用农民土地的大部分是用于公共事业、基础设施建设和工业用地,政府往往不仅不能从这些土地 中赚钱,而且要亏本;第二,城市基础设施建设支出高昂,若没有土地财政,地方政府将无法为城市提供良好的配套基础设施;第三,土地财政并非装进私人腰包, 而是用于公共建设,社会舆论却显得好像土地财政等于市长贪污,见不得人似的(P40)。
现在一些学者、媒体甚至政府官员都看不到土地财政的合理性,片面站在少数城郊农民的立场,不遗余力地攻击之,其结果可能是在中国形成一个本 来可以没有的庞大的土地食利阶层(P41)。这样一个暴富的阶层,不会将土地收益用于投资而一定会用于消费,他们一定会在极短时间里变得腐朽(P41)。 地方政府的土地财政是地利共享的一种形式,这种形式也许现在还不够完善,但地利共享的方向无疑是正确的(P41)。同时,我们要注意,给农民的失地补偿, 除考虑农业损失以外,还需要从社会关系、心理预期、生活习惯等方面考虑农民的损失,并给予一定补偿(P41)。
(三)土地收益:来自何处,归向何方
关于土地收益的来源,前文已经阐述过,此处不再累赘。而土地收益该如何分配,归向何方?不同群体各有争执。当前学界、政策部门和社会舆论都 在关注农村土地问题。主流观点认为,当前土地制度严重不合理,要害是农民土地权利得不到保障,地方政府的土地财政坑农害农,当前城市建设占用农民土地是建 国后第二次对农民利益的大剥夺。解决问题的办法是进一步强化农民的土地权利,保护农民土地财产权,等等(P44)。
现代化的过程也是工商业发展和城市扩张的过程。城市化必然要占用土地,农业用地转变为工商业用地,耕地被征收为城市建设用地,这是一个必然 的结果(P50)。农民承包的耕地和占用的宅基地及其附着物被征收后,就必然涉及到农民利益。衡量失地农民的利益有五种方式(P52):一是依据农民从事 农业生产所获收益来给予补偿;二是依失地农民维持基本的体面生活所需收入来制定补偿标准;三是让农民可以从征收土地中分享收益;四是以土地被征收后的市场 价格来衡量农民土地利益;五是让农民与政府谈判,尊重农民意愿,不强征地,自由协商。
被征收土地的收益不应该全归失地农民。保护失地农民的利益并非就是让失地农民获得全部农地非农使用增值收益(P58)。目前媒体和学者不关 心也不研究征收土地(城市建设用地)收益的性质,而只愿意在保护农民利益的抽象口号下面,占据道德制高点说大话、空话、套话,其结果可能是被保护的农民利 益已经大到占有了中国几乎所有经济发展剩余,从而在中国人为形成一个庞大土地食利阶层,而真正为中国粮食安全做出巨大贡献的,在耕地保护政策下面不允许土 地非农使用的全国90%的农民却寸利未得(P58)。城市建设征地价格的确定同时与三个因素有关:一是农民利益博弈能力;二是土地的位置;三是国家投放建 设用地指标(P48)。农民要求更高的价格,甚至要求超过市场价格的补偿,当双方达不成一致意见时,就会有强征和强拆,并因此引起冲突。一旦出现冲突,学 界和媒体一边倒地批评谴责地方政府(P49)。问题是,在土地不可移动的情况下,完全按自愿原则征地,农民当然可以要求高到地方政府不可接受程度的补偿。
因为中央对土地用途实行管制和要求“占补平衡”以保证耕地不减少,并按年度下达建设占用耕地计划,从而防止滥占耕地现象发生是完全正确的 (P51)。正因为中央从严格保护耕地立场出发,采取偏紧建设用地的供给策略,而使地方政府有着强烈的增加建设用地的需求。地方政府如何突破中央政策的限 制,成为观察当前中国土地制度的一个重要视角。
从保护耕地的立场出发,当前学界、媒体甚至政策部门尤其是国土资源部门认为,城市建设用地和农村建设用地均非耕地,既然都不是耕地,若能在 农村建设用地减少和城市建设用地的增加之间挂钩,即城乡建设用地增减挂钩,则一方面可以极大地缓解地方政府强烈的增加建设用地指标的需求,一方面又盘活了 农村建设用地的资本存量,且最为重要的是,这个过程中没有减少耕地。城乡建设用地增减挂钩就是要将此新增耕地面积换做新增城市建设用地指标。因此,为了获 得城市新增建设用地指标,地方政府有极强的拆村并居的积极性(P53)。拆村并居的好处是农民可以获得货币补偿和居住条件的改善。坏处是农业生产不方便和 农民利益分配问题(P53)。当前全国各地有着很高积极性推动的拆村并居、迁地腾村,其实就是为了利用政策获得新增建设用地指标。为了达到这一目的,地方 政府从保护耕地的角度立论,有意混淆两类不同性质的建设用地(复垦的宅基地和不可复垦的城市建设用地),打着盘活集体土地资产的旗号,不惜将农民住房拆旧 建新,不惜农民上楼种田不方便,不惜付出高额的拆楼代价,以利用区域促改用地增减挂钩政策来增加城市建设用地指标(P54-55)。
正是在周其仁式的虚幻想象基础上,全国各地都有大办农村土地产权交易,所以将农村宅基地换作城市建设用地的积极性。这种以突破国家政策为目 的、以折腾农民为手段的积极性越高,对保护耕地和解决三农问题的破坏就会越大(P55)。有众多“周其仁式”经济学家说农民是捧着金饭碗讨饭吃,意指农民 有那么多的空余宅基地,完全可以作为资产盘活,最基本的办法是通过农村建设用地置换城市建设用地,从而分享城市建设用地的巨额增值收益。这个意思就是城市 建设用地指标本身是值钱的,通过折腾农民的宅基地置换出来的城市建设用地指标本身有高价。既然如此,为什么不由中央直接增加建设用地指标来获取这笔财富? 且这个时候还不用去折腾农民?其实,问题的要害恰在于,正是中央控制建设用地规模,保持偏紧的建设用地供给,才形成了建设用地指标的稀缺和值钱 (P55)。
其实,并非农地一经非农使用就自动产生价值。由农地变成建设用地所产生的级差收益,源自工商业发展的需要而非土地原生。从本质上讲,土地政 策属性所产生的级差收益是社会财富的再分配而非社会财富的生产,或者说是财富分配问题而非财富创造问题。试图通过城乡建设用地指标交易来突破土地政策从而 创造财富的想法是荒唐的(P56)。若我们只在分配领域做文章,根本不考虑生产领域,只想着做土地利益分配的文章,而不考虑土地的生产功能,我们就会陷入 困境(P56)。
(四)土地经营:城乡统一的土地市场是还权赋能,还是画饼充饥?
贺教授认为建立统一的城乡用地市场,将对中国现行土地制度造成重大冲击,我们需要认真研究所谓“城乡统一的建设用地市场”的内在机制及其后 果,在深入研究和比较长期的地方实验之前,千万不要贸然将此上升到国家层面的制度安排(P65)。他认为中国人民大学严金明教授的观点“当前有效解决‘三 农’问题的出路之一,就是通过改革创新土地管理制度,充分盘活农村土地资源和资产,利用好土地增值收益,促进农业发展,农民增收。”是完全错误的 (P67-68)。成都市以及学界普遍的关于缩小城乡差距,发展农村经济和提高农民收入的药方,都是所谓将农村资源变资产再变财产,而农村和农民最大的资 源就是土地,通过市场机制“显化”农民土地的价值,从而使农民摆脱“端着‘金饭碗’过着贫困和相对贫困日子”。农民的土地无非是耕地和宅基地,耕地只能用 于农作,农作收益相对有限,因此,很少有人会认为耕地一确权也可以显化价值,从而从根本上解决三农问题,因此,资源变资产变财产的所有希望都寄托到了农民 宅基地上面了(P69)。
因为中央宏观调控,以在经济增长、城市发展、保护耕地、集约节约用地之间达到平衡所采取的偏紧的建设用地供给,并因此造成建设用地相对稀缺 和建设用地相对高估的市价,使地方政府普遍感到建设用地不足,地方政府因此有突破中央调控的强烈冲动(P74)。突破办法之一是利用城乡建设用地增减挂钩 政策将农村建设用地的减少与城市建设用地的增加联系起来(P74)。增减挂钩并没有将农民拆房腾出的宅基地用到城市建设中去,而只是复垦为耕地,从而形成 城市建设用地指标。若我们不考虑建设用地区位因素及不考虑土地财政问题,而将问题简化,则是大量农村建设用地进入城乡统一的土地市场的结果不只是会破坏土 地规划,导致中央调控政策失效,而且如此之多的建设用地入市,必然导致土地市场的崩溃(P75)。反过来,因为土地市场的崩溃,使农民腾出来的建设用地根 本无法入市,也就根本不可能达到所谓盘活土地资源和显化土地价值的目标(P75)。
(五)征地拆迁中的是非
中国当前征地是在现行宪法秩序内进行的。因为存在巨大利益空间,及当前全国在如何补偿失地农民的方式上存在巨大差异,而导致农民为了争取更 多土地利益补偿而抗争:闹事、上访,甚至出现剧烈对抗事件。失地农民为争取更多土地利益而激烈博弈的征地现象引发大量的社会关注。只占极少数量的失地农民 却占据了整个农民上访总量的一半以上,且引起巨大社会关注。这些社会关注又反过来极大地影响到了国家政策的制定和舆论的态度(P81)。
当前中国主流舆论似乎都认为,目前中国土地制度的宪法秩序不合理,中国土地制度必须彻底改变,其方向就是应该取消土地用途管制,让农民土地 自由实现其市场价值,在符合规划的情况下,农民可以自由决定自己土地的用途和有自由买卖土地的权利,从而,农民因为有了自由使用土地的权利而很快富裕起来 (P82)。土地财政之所以引起负面评价,其主要原因有三点:一是土地财政收入不稳定导致使用的随意性;二是地方政府有追求更多土地财政收入的冲动;三是 土地财政收入来自于低价向农民征地,高价在招拍挂市场上供地(P99)。土地财政在使用过程中确实有严重的贪污腐败存在,但贪污腐败的原因是监督管理机制 的问题,而不是因为有了土地财政必然就会出现贪污腐败(P101)。
“征地拆迁天下第一难”,其根本并不在于农民不愿意征地拆迁,而在于征地拆迁涉及利益巨大,地方政府如何摆平理顺征地拆迁中的矛盾,如何应 对农民多样化的且是相互攀比竞争的利益诉求,是极为困难的(P119)。针对当前农村征地拆迁中矛盾很多,冲突很大的现状,舆论认为,可行办法是保护和扩 大农民的土地权利,防止地方政府侵害农民权利,减少征地中的矛盾(P119)。然而农民越是说土地对自己重要,越是强调土地不能被征收,农民就越是可以在 土地征收的谈判中占据有利位置,获得更多利益;农民越是表现出土地被征收吃了亏,越是要借土地被征收来要高价,农民就越是可以获取更多的利益 (P124)。当前媒体关注的焦点往往只是可以分享土地级差收益的农民,而没有人愿意关心占全国农民绝大多数的无法分享土地级差收益的沉默大多数,由此误 导了社会舆论(P125)。
当前征地拆迁涉及两大问题:一是征地拆迁,如何给农民以补偿;二是征地拆迁的矛盾、冲突(P128)。媒体和舆论认为,征地拆迁中发生激烈 的原因是,征地拆迁致使农民利益受损,甚至导致失地农民绝对贫困,农民因此激烈反抗(P129)。它们一律地认为,给失地农民提高10倍土地补偿并不多, 还要提高,要按土地非农使用的市场价值来补偿农民利益。这些舆论都争当好人,争做好事,争相帮国家花钱。大家都在拿国家的钱去送人情。但是,好像国家是这 样一个怪物,就是没有任何权利,可以不收取任何税费,却可以承担所有责任,为所有人提供无限的保障(P146)。
贺教授认为当前征地拆迁中出现激烈矛盾,可能不完全是补偿太少所引起,而是另有他因。因为征地拆迁中有矛盾冲突,有利益博弈,即认为土地制 度安排有问题,即否定现行土地制度,即要求实行土地私有化,其结果可能是土地私有化了,征地拆迁的冲突更激烈,失地农民有了与地方政府利益博弈的更强能 力,从而要么失地农民获得巨大利益,要么因为城市化进行不下去而形成博弈僵局,所有人利益都受到损失(P131)。
征地拆迁中存在中央政府、地方政府、开发商(区分本地和外地)和拆迁户(钉子户)之间错综复杂的关系(政府怕农民,农民怕黑社会,黑社会怕 政府)。当前进入土地市场招拍挂的国有建设用地,有毛地和净地之分。地方政府与开发商之间,并非就一定有见不得人的交易,开发商也并非一定都是在违法经 营,地方政府之所以推出毛地,是为了减少拆迁的麻烦和防范出恶性事件的风险(P134)。中国快速城市化进城中,必然有利益的巨大调整,在利益调整中,没 有矛盾乃至冲突是不可能的,面对矛盾,就事论事,谁是谁非,一定要按原则来,而不是只要出事就乱打板子(P135-136)。
因为利益巨大,在农民种房和政府监督之间,在政府征地拆迁和农民漫天要价之间,就有着无穷的故事,也发生了极大的矛盾与冲突(P148)。 因为利益巨大,农民在种房子,在与地方政府的斗争中发明了越来越多的办法,地方政府为了降低征地拆迁成本,就只能采取包干制等措施,将拆迁任务包干到社会 上去,社会再借助灰黑势力摆平事端。由此,在征地拆迁上出现“政府怕农民,农民怕黑社会,黑社会怕政府”这样十分纠缠且纠结的关系(P149)。
我们不能混淆农民按建筑成本自建的住宅与市场经济条件下的商品房性质以及建筑成本的巨大差异(P155)。贺教授在书中详细阐述了四个地方 的征地拆迁补偿做法,即是成都拆迁安置办法(可防止利益博弈的无序化)(P147)、成都双流县补偿安置(不会刺激农民“种”房子)(P150)、海南征 地模式(只是让极少数特殊农民一夜暴富)(P155)、城中村改造(不能将特例当创新)(P160)、留地安置的龙华模式(让农民进城无忧) (P167)。成都市的拆迁补偿政策的最大好处是可以防止农民种房子,防止给农民的补偿差异太大,最重要的是防止政府与农民利益博弈的无序化 (P150)。
在中国三元利益结构的视野下面,我们可以更加理性地认识城郊失地农民的抗争、上访等等利益博弈行为,更加理性地认识中国现在土地制度的合理性,从而可以更加理性地在目前中国土地宪法秩序框架下调整完善土地征收、土地补偿和其它各项具体土地制度安排的细节(P83)。
(六)农村建设用地与城乡统筹
如何实现城乡统筹,厉以宁教授认为资本下乡,农民进城,国家养农村老弱病残。这样既可以缩小城乡差距,又可以提高农业生产率(P174)。 然而,贺教授认为在农业GDP仍然担负着如此巨大的社会甚至政治功能的情况下,在农民人数仍然极其庞大且必须要以农业收入来获得生存保障的情况下,限制资 本下乡就应该是当前中国农村政策和农业制度安排的基本方面(P176)。厉以宁教授认为应该鼓励资本下乡,其中理由是可以缩小城乡差距,这样“目中无人” 的缩小收入差距,与农民何干?与中国的社会安定何干(P176)?
当前中国高层和社会舆论的共识是,城乡应当统筹发展,以工哺农,以城带乡,通过中央向农村进行转移支付,为农民提供满足生产生活基本秩序的 基础设施,基本公共服务在城乡实现均等化。总之,当前中国的城乡关系已经到了一个战略转折期,到了以国家财政支持为基础建设农村,帮助农民的时候了。问题 是应该如何统筹城乡,怎样才能真正有效地做到以工哺农和以城带乡(P230-231)?
有些地方从农村建设用地着手,想在短期内实现城乡统筹。成都市和鄂州市都试图将增减挂钩中实现利益输送的成本转移到经营性用地的开发商尤其 是房地产商,但开发商不傻,因为所有开发商拿地成本都增加了,开发商就将此成本打入最终房价中,最终由购房者来承担成本(P201)。通过增减挂钩实现的 城市向农村的利益输送,在两个方面造成了浪费:一是拆了一些本来不该拆的房子,造成不必要的资源浪费;二是让一些本来可以进城也应该进城的农民留在了农 村,他们在农村建了房(以享受输送来的利益)从而降低了进城购房的能力和意愿(P203)。在成都、鄂州这样一些试图通过增减挂钩项目来实现城市利益向农 村输送的实践中,一个令人意外的结果可能是增减挂钩政策既推高了城市房价让进城农民更买不起房,又浪费农村资源,拆掉了很多不该拆的房子,建设了使用效率 很低的农村基础设施,掏空了农民本来可能用于进城的资金,在农村建了很多好看但用不着也无人住的房子,从而延缓了农民进城的步伐(P205)。
成都市推进全域建设的最重要政策工具是试图利用土地制度创新,尤其是利用城乡建设用地增减挂钩政策来达到“城乡统筹、重点在乡”的目标 (P234)。在“拆院并院”项目实施中,成都市开始尝试一种土地制度的突破,即将并院中形成的节余集体建设用地用于经营性项目,甚至用于房地产开发,就 可以让农民分享到土地非农使用的增值收益,因此可以极大地调动农民并院积极性(P235)。成都市在土地制度上的突破,正是沿着茶坪模式和向峨模式两个方 向进行的。茶坪模式的特点是社会资本进入,是要在茶坪村节余建设用地上进行投资,由此突破了社会资本只能使用国有建设用地的规定(P238)。向峨模式的 特点是跨区县进行增减挂钩指标流转,这突破了国土资源部关于增减挂钩不得跨县区的规定。向峨乡模式所要突破的是指标的跨区域流动和指标数量限制,所涉及的 只是指标,而不用到具体实施。
然而,除政策限制以外,成都市以土地为主要手段进行城乡统筹实际上面临着不可持续的问题。茶坪模式通过实地来吸引社会资金从而建设高标准农 民集中居住区的模式,只可能在特定区域惠及有限的农民,而不可能让成都市600万农民中的多数受惠。成都市显然不可能指望具有强烈赢利冲动的社会资金来统 筹城乡建设高标准的新农村,当然,作为一种并不重要的补充,茶坪模式也可以无害(P242)。对于向峨模式,向峨乡是利用城乡建设用地增减挂钩政策来获得 灾后重建资金的,具体就是整理建设用地形成指标,然后由政府收购(P242)。看起来转嫁到开发商那部分的增减挂钩指标费终归还是由地方政府以减少土地财 政收入来进行了支付(P243)。成都市本来可以以10万元/亩来获取的城市建设用地指标,因为要搞城乡统筹建设美丽乡村而实际是按30万元/亩来支付, 政府就必须有更强的财政实力来支持城乡统筹事业(P244)。
成都市的城乡统筹以土地作为主要媒介,以土地制度作为主要政策工具,这样一种路径的城乡统筹也就有其固有的优点与不足。造成不足的,源自成 都市高层的几个认识误区。第一,误会了土地资源。土地是用作宅基地还是耕地,属于国家土地管理政策的一部分,我们不可能通过自己的政策设租再来寻租,凭空 创造巨额土地利益,从来就没有这样的空手套白狼的土地资源转化的资产和财产(P247)。第二,误会了土地制度。成都的同志忽视了,仅仅只有特定区位的农 村建设用地才有商业开发价值,若这一部分土地可以自由转化为商业用地,则这一特殊区位土地将获得远超过之前价值的增值收益,从而可以让这块土地上的农民一 夜暴富(P248)。政府要缩小征地范围,让国有土地与农村集体建设用地同地同价。土地应征转分离,农业用地转为非农用途并不一定非得由国家征收,等等 (P248)。
分析完成都市的城乡统筹模式实践探索之后,贺教授指出,应该尝试以规划为媒介的新型城乡统筹模式,即是在以农民建新房为手段,以规划设立集 中居住区为媒介,地方政府按一定标准(相对较高的标准,比如成都“四性”标准)对规划设立的集中居住区进行规划,建设基础设施,提供基本的公共服务设施 (比如成都1+N),并为愿意来此集中居住区农户提供一块合适面积的土地用作自建房宅基地(P253)。因为,他认为理解村庄的生产性,是理解当前中国城 乡统筹,理解中国城镇化和理解新农村建设实质的一个关键(P256)。
最后,贺教授也提出了一个新的关于地权逻辑的讨论:土地价值来自何处?如何分配?中国土地制度的宪法秩序安排如何,及中国土地性质如何?唯 有真正深入中国实践,用理性态度来讨论中国土地制度,而不是站在道德制高点,用意识形态表态来“研究”中国土地制度,我们才能得出有益于关于中国土地制度 向何处去的正确结论(P296)。
看完贺教授的两本著作后,笔者非常认同他的观点。中国土地制度是改革开放取得巨大成就的重要因素,我们不能否定这种制度安排,要坚持中国特色社会主义制度,维护农村土地的宪法秩序,即土地公有制。