• 一、政府层级架构

     

        政府层级架构是事权划分的前提。

     

        五个行政层级是古代中国长期探索形成的架构。秦始皇创立郡县制,郡与县处于同一层级,各有管辖区域,郡对县有节制权和部分人事权,中央政府直接管理郡和县。隋朝,以州代郡,从此郡县制过渡为州县制,州与县之间依然各管一块,州对县有节制权。

     

        对中央来说,直接管理几十个郡和几千个县,确实力不从心,因此从汉朝开始,郡县之上的省级建制就开始时隐时现。汉至唐宋,省级建制的名称不一,或叫州,或叫府,或叫路,或叫道,或叫各种使。元朝,省级建制才开始正式确立,一直延续下来,当时叫行中书省,简称行省,即类中央或准中央,在某个区域代表中央或者协助中央行使权力。

     

        基层组织也有一个演变过程。秦朝人身控制严密,县以下有乡、亭、里、什、伍五个行政层次。明清时期,县与户之间形成较为稳定的乡里两个行政层次,因此,总体上形成五个层次的行政架构:中央——省——州县——乡——里(保)。在这五个层级中,中央和省属于高层,州县属于中层,乡里属于基层。

    共产党建国以后,中央以下的行政层级也有一个演变过程。因为村民组大多已经名存实亡,我们可以把当前的行政架构概括为中央——省——市——县——乡镇(街道办)——村居六个层次。因为正在推进省直管县、扩权强县等方面的改革,政府架构将从六个层次逐步过渡到中央——省——市(县)——乡镇(街道办)——村居五个层次。

     

        层级越多,事权重叠现象越严重。根据管理幅度和管理能力,目前应当适度减少政府层级。因为交通发达了,政府组织与居民之间的互动方便多了,村居和乡镇街道办等都可以合并得大一些。同样的,省直管县后的县和地级市也可以更大一些。根据目前的情况,六个层次过渡到五个层次是比较合适的。

     

        若干年后,随着政府转型,随着社会组织的发展壮大,还可以再次进行改革,像新加坡那样,乡镇和村居等基层组织工作人员全部由不拿薪水的义工组成,从而使正式政府架构再从五级过渡到中央——省——市县三级。

     

        所谓政府转型,即工作内容方面,大幅度减少与老百姓拼打对闹的事情,某些强制性工作,不是安排给基层组织,而是由市县政府自身完成,并且也必须由自身完成。前提是,发展经济的任务主要由企业家群体担负,真正使发展型政府转变为公共服务型政府。

     

        义工追求的是道德境界。基层工作内容必须符合义工的道德理想。如果基层组织承担许多与老百姓拼打对闹的事情,还要经常到上级组织那里开会听报告,那就很难找到不拿薪水的义工从事这样的工作。所以对于目前的乡村居干部,上级政府必须给他们发薪水。

     

        不管是企业家群体,还是社会组织,还需要政府积极培育。企业家群体培养壮大了,政府可以摆脱经济发展的任务;社会组织和各种志愿者组织培养壮大了,政府可以逐步摆脱基层管理的任务。当然,这还需要一个过程。

     

    二、事权分配

     

        十八届三中全会提出中央事权、地方事权以及中央与地方共同事权三个概念,提出要加强中央政府宏观调控职责和能力,加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。地方事权有明显增加趋势。在全面深化改革的背景下,如何把经济发展、宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责在政府层级间合理划分,以及在合理划分事权的基础上,确定各级政府的财权和支出责任,这是一个重大而紧迫的问题。

     

        政府事权是政府承担的公共事务。韩非子说,事在四方,要在中央;圣人执要,四方来效。这是自古以来处理政府间关系的指导原则。古代中国,主要事权在郡县或州县。州县代表地方,既对上负责,又对地方负责,是连接中央与地方百姓之间的纽带。古代不存在这么频繁的自上而下开会、下文件安排工作的方式,而是制定规则并由中央政府定期对州县政府考核,一年一小考,三年一大考。

     

        近代以后,中央和省级事权增多,与近代以来面临的国际国内形势有关,与现代化赶超战略和集中力量办大事的发展思路有关,与连绵不断的战争有关,与苏联计划经济体制有关。

     

        西方国家政府间呈现职责异构,差别事权多,共同事权少,各自谋划、决断和实施,各自承担责任;法制程度高,主观随意性小。

     

        要权上收和事权下放,是十八届三中全会的根本精神。下级能做的,一律交给下级,下级做不了的,更好发挥上级作用。这种治国理念既体现现代精神,又闪烁中国传统智慧的光芒。

     

        政府事务可以分为社区性事务、地方性事务、区域性事务、全国性事务。社区性事务是基础设施建设与其他社区关联不大,并且只有本社区居民才能享受的公共服务。地方性事务是只有市县级政府才能承担的公共事务。区域性事务是只有省级政府才能承担的公共事务;全国性事务是只有中央政府才能承担的涉及全局性的事务。

     

        当前政府间的分工形式,在计划生育、卫生、学校、水利、交通等方面一方面呈现各管一块的特色,另一方面呈现上级决策、下级执行的形式。比如计划生育工作,中央既要管理中央直属机关,又要制定规则,对各省级单位进行考核;学校方面,中央既要管理中央直属学校,又要指导和检查全国各级各类学校。在普及基本教育和制止学校乱收费等方面,往往是上级决策,下级执行。

     

        这种分工往往又被打乱。因为存在自上而下安排工作的机制,因为每级都追求自身利益的最大化、工作量的最小化和责任最小化,上级往往将本级工作安排给下级。这种分工体制无限加大安排、传达、检查等工作成本,也是造成上下博弈和形式主义的根源。

     

        政府间事权划分带有主观意志色彩,但又不完全是主观意志的产物,还受到法律传统、国家结构形式、政府体制、国民经济发展水平、财政管理体制、人口规模、历史文化、自然地理和资源条件等因素的影响。县以上政府处理本属基层组织的事务,势必加大办事成本,影响工作效率。

     

        不同层级政府考虑问题的角度是不一样的。中央政府考虑耕地和粮食安全等全局性问题;作为地方,因为粮食在国内的自由流动,未必把粮食安全放在重要位置上。因此,凡是涉及国家宏观战略的事务应当分配给较高层级的政府,凡是涉及地方和百姓利益的事务应当分配给较低层级的政府。

     

        优化政府间事权分配,必须在研究现有分工基础上,结合实际情况,不能照搬西方模式,综合考虑受益和牵连范围、工作效率、便民以及政府能力等因素,适度增加差别事权,减少共同事权。在分门别类研究的基础上,当没有更好替代方案时,应维持某一部门现有分工格局不变。

     

        相当长时间内,各级党政组织都将一手抓发展,一手抓服务。随着企业家群体的壮大以及改革的进一步深化,党和政府将从办经济变为管经济,从管得多变为管得少。当前,无论从资源利用还是环境保护角度,没有必要村村办厂。经济发展的任务最好还是放到市县这个层次,使基层组织率先变成公共服务型组织。

     

        当前,除国防、外交、立法、司法、检察外,中央政府主要职责是管理干部和宏观调控,省级政府更多代表中央履行管理干部和统筹协调职责,市县政府更多行使经济发展、市场监管、保证基层组织运转等各方面事权,社会管理和公共服务的落实放到基层组织。管不住官以及宏观调控、统筹协调出现问题,是中央和省级政府责任;管不好其他各种事务,是市县和基层政府责任。

     

        农业水利和粮食安全、人口和计划生育、国土和环境保护、义务教育、公共卫生、社会保障等应为各级共同事权。

     

        事权确定后,应以法律形式固定下来。对于共同事权,继续采取决策、执行的分工形式;对于差别事权,上级制定工作标准和考核办法,由自上而下安排工作的方式变成定期考核。

     

    三、财权分配

     

        财权分配应与事权相匹配,因此,事权划分是财权划分的前提。只有准确地计算出每级政府的工作量,才能准确地计算出工作经费,从而把各级财权划分清楚并固定下来。

     

        政府层级越多,财权划分越难。减少政府层级,不仅有利于事权划分,而且有利于财权划分。

     

        财权划分是如何把现有的税种划分到各个行政层次,以与其事权和支出责任相匹配,有利于减少转移支付的工作量。历来这都是一个难题。因为把现有的二十几种税划分给现有的行政架构,无论是六个层次还是五个层次,或者减少到四个层次,在技术上都是非常困难的。因此,1994年实行分税制改革时,仅仅把现有的税种划分为两大类,一是中央税或国家税,一是地方税。中央税属于中央享有,地方税为省及省以下各层机构共同瓜分。

     

        这次分税制改革,一方面使中央集中了大量财力,另一方面也是为了给地方一定的压力,提高其抓经济、抓财政收入的积极性。当然,由于给地方留得太少,后来因为物价的上涨,人员和行政成本的增加,地方企业的倒闭,许多地方连基本工资和正常运转都保证不了,哪还有剩余财力搞经济建设?于是中央又采取了转移支付的办法来缓解地方和基层的财政困难。并且转移支付成为一个常规化制度而存在下来。

     

        分税制应当与各级支出责任大致匹配,转移支付仅仅是补缺补差的方法。但在许多地方,转移支付占财政收入的大半,这样一来,人们自然就怀疑当年分税制的科学性。由省到村居那么多层次共同享有附属税种——地方税,由中央独享主体税种——国家税(事实上中央没有独享,而是通过转移支付让各级都享有了),这是不合理的。何况地方税目前还是不健全的。

     

        在我们设想的方案中,从中央到村居依然有五级行政架构,如何把现有的税种合理分解到这五个行政层次,依然是一个问题。

     

        我们可以换一个思路,财权分配未必与行政层级相应,就是说,我们可以在维持目前两级财权——中央税和地方税税种划分的前提下,考虑如何再分配的问题。我们的方案是,维持目前中央税和地方税的划分格局不变,由中央和省两级共同享有中央税,由市县及其基层组织享有地方税,财权分配不足之处,由转移支付给予弥补。

     

        省级政府是类中央或准中央,是因为对几千个州县管理过程中,中央感到力不从心时才产生的,是协助中央管理州县的准中央机构,属于高层政府,更多考虑国家宏观战略。省级离中央更近一些,离老百姓更远一些。省级与中央共同享有中央税,更合理一些。具体操作时,根据各自支出情况,制定中央与省级各自占有比例就行了。

     

        高层政府是管官的,是管宏观调控和统筹协调的。主要事权应当放在市县这个层级。因此市县政府承担经济和社会发展、文化建设、市场监管、环境保护、城乡建设等各种事务,地方税应当在市县政府及其基层组织之间瓜分。具体操作时,没有必要再次分割,只要规定市县必须保证基层组织工资和正常运转就行了。

     

        基层组织设置和人员编制规模,中央和省级规定一个总的控制线,具体操作时,由市县人民代表大会自己决定。当然必须强化人民代表大会的权力。供养规模越大,其所承担的支出压力越大;规模越小,其所承担的压力越小。这样做还有利于促进市县政府转型,把经济发展和强制等任务由市县政府自己担当起来,或者积极培育企业家群体,使自己逐步摆脱经济发展的任务;促进其积极培育各种志愿者组织,逐步使不拿薪水的义工担负基层社会管理和公共服务的任务。

     

        当然,从全国角度说,还应当积极探索建立以财产税为主的地方税体系。居民越富裕,财政规模越大。把居民富裕与地方财政规模挂钩,促使各级组织主动保护居民财产、增加居民收入。

     

     

     

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