摘要:改革开放以来,我国大部分农村地区主要实行以土地保障为依托,以家庭保障为主体的传统保障制度,这种保障制度目前受到多方面因素的挑战。从上世纪80年代后期开始的政府主导的农村社会保障改革收效甚微,陷入困境2003年开始的农村新型合作医疗试点成效初显,其启发意义在于:强化政府责任是突破农村社会保障困境的关键。政府的责任首先表现在根据国情进行社会保障制度设计和选择,还表现在为农村社会保障体系提供财政支持以及为农村社会保障立法并实施监督
关键词:农村社会保障;新型合作医疗;政府责任
党的十六届三中全会明确提出,要改善乡村卫生医疗条件,积极建立新型农村合作医疗制度,实行对贫困农民的医疗救助。2003年农村新型合作医疗制度试点开始在全国推行,到今年6月全国已有30个省、自治区、直辖市在310个县开展了新型合作医疗试点,共覆盖9504万人,其中6899万人参合,参合率为72. 6% , 4194万人得到合作医疗报销补偿,报销金额近14亿元。各地对新型合作医疗试点情况的调查表明,新型合作医疗试点成效初显:参合农民开始受益,医疗费负担有所减轻;农村卫生改革与发展得到促进;农民对合作医疗的了解加深,信心提高。从更广阔的视野来看,新型合作医疗的顺利推进表明,伴随政府在农村社会保障中责任的强化,农村社会保障困境的坚冰正在被打破,新的改革思路正在确立
一、我国农村社会保障的现状
建国以后,从当时的国情出发,政府在城市和农村采取不同的社会政策,即“城乡分治,一国两策”,逐步形成了“二元社会保障体系”(李迎生.2001)在农村,随着土地改革运动的发展,实现了“耕者有其田”,农民成为土地的主人,土地对农民兼有生产资料和社会保障的双重功能,这样就形成了以土地保障为基础、以家庭保障和集体保障为主体、辅之以社会救济和互助合作的农村社会保障制度。80年代以后,我国农村实行家庭联产承包责任制,土地包产到户,人民公社集体组织解体,集体保障的经济基础随之瓦解,除了“五保”制度、救灾救济制度得以延续外,农民的社会保障主要是依托土地、以家庭为主体的自我保障。这种传统保障形式自20世纪90年代以来而临这样几个方而的挑战:
( 1)土地的保障功能下降这主要由以下几个原因造成:一是农业人口与耕地数量的矛盾尖锐,农村剩余劳动力积压过多,每个农业劳动力人均耕地远远少于世界平均水平,加之非农产业及城市化的发展,人均耕地还在进一步减少。二是农产品的投入产出比较低。我国多数农产品的供给相对过剩,提价空间很小,而单位农产品的生产成本却居高不下,导致农民经营性收入下降。三是农村产业结构的调整和人口的流动,大量的农村人口实际上已经离开了土地。
( 2)家庭保障能力弱化以独生子女政策为核心的计划生育,虽然遏制了农村人口的过快增长,缓解了人口压力,但其负而影响是弱化了家庭的保障能力。首先是加剧了农村老龄化的进程和老龄化的程度,据第五次人口普查结果,2000年农村65岁以上的老人已达农村总人口的7. 36%,而城镇的同一指标是6. 29 %,表明农村的人口老龄化程度比城镇还高。由于农村老人主要依靠家庭赡养,因此家庭的赡养负担加重另外,家庭规模变小,户均劳动力数量减少,家庭的生产能力和家庭成员之间的财产转移能力下降。
( 3)农民而临自然风险和市场风险的双重威胁由于土地分割承包、以家庭为生产单元的农业生产方式阻碍了生产的规模化和现代化发展,农村生产技术落后,在很大程度上还是靠天吃饭,加上农业生产周期长,很多自然灾害会在很短的时间里把农民一年的劳作和收成希望化为泡影。随着市场经济的推进,农民会置身于日益激烈的竞争环境中,特别是加入WTO后,竞争更加激烈由于素质、能力及客观条件的局限,农民往往在资金、技术、信息、营销等方而处于竞争劣势,市场风险成为影响农民收入的又一重要因素。
综上所述,农村传统的保障功能在新的历史条件下正日益弱化,而农民而临的风险却在加大,特别是当老年、疾病等风险来临时,农民的生活更是雪上加霜,极易陷入危机之中。现代新型保障制度的缺失,严重损害了农民这一中国最大的弱势群体的利益,加剧了社会发展的不平衡性,阻碍了城市化的发展,积聚了社会不满,削弱了农民对政府的信任感关系到亿万农民切身利益、关系到广大农村长治久安的农村社会保障制度改革势在必行。
二、农村社会保障制度改革困境
从20世纪80年代后半叶开始,根据农村的产业特点和农民防范风险的实际需要,在保持农村已有的“五保”制度、灾害救济制度的前提下,由政府主持进行了农村社会养老保险、农村合作医疗、农村最低生活保障制度改革试点工作。
农村社会养老保险试点情况。1986年民政部及国务院有关部委召开“全国农村基层社会保障工作座谈会”决定开展农村社会养老保险试点工作。1991年6月民政部制定《县级农村社会养老保险基本方案》,此后,以县为单位的农村社会养老保险工作在各地推广开来。但截止到1998年尽管全国80%以上的县参加了保险,却只有12%的应参保人入保,88%的农民游离于农村社会养老保险之外。1999年国务院指出口前我国农村不具备普遍实行社会养老保险的条件,决定停止接受新业务,对已有的业务清理整顿,政府实际上已经放弃农村社会养老保险计划。
农村合作医疗试点情况。合作医疗是我国农村的基本医疗制度,在人民公社时代由于集体经济的支持,在其发展的最高峰曾覆盖了90%的农村生产大队和95%的农村人口,80年代初随集体经济基础的瓦解而解体。为解决农民“因病致贫”、“因病返贫”的问题,从1994年开始进行“二次合作医疗”改革。但卫生部1998年第二次国家卫生服务调查显示全国农村居民中得到某种医疗保障的人口只有12. 56%,其中合作医疗的比重仅为6. 5 %,绝大多数农民有病不医或自费医疗,没有实现预定的到2000年在农村多数地区建立合作医疗制度的口标。
农村最低生活保障制度建设情况从1994年试点,1997年开始有条件的省市逐步建立农村最低生活保障制度,据民政部公布的消息,截止到2002年全国绝大多数区县已开始了农村低保工作,已有404万人享受农村低保众所周知,我国农村贫困人口多,贫困程度深,到2002年底有2800多万人年均收入低于627元的温饱线。由于国务院、民政部未出台有关农村低保的规范性文件,也无相应的法律法规,低保资金通常由县(区)、乡(镇)、村(居)三级分担,经常难以兑现,导致农村低保工作不规范、标准低、范围窄,几年来不少地方的农村低保工作处于低位徘徊、停滞不前的局而。
政府主持的农村社会保障改革遭遇挫折、陷入困境,究其原因,建立无固定收入人口的社会保险制度是一项世界性难题,农民收入少且不稳定,投保能力低,单靠农民自己的力量,保障资金筹集困难,保障水平低,这又反过来影响了农民的投保积极性。我国农村社会养老保险和二次合作医疗试点资金筹集都坚持“个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持”的原则,由于大多数集体无力或不愿给予补助,绝大多数农民得不到任何补贴,这种筹资模式下的社会保险实际上是农民的自我储蓄,在自愿原则下,农民的逆向选择就是一种必然。我国农村贫困而大与救助资金短缺的矛盾很尖锐,现行的农村低保资金大都来自地方财政和集体,既受自身利益和经济实力的牵制,又没有制度规范的约束,地方财政和集体分摊的救助资金很难足额兑现,救助不到位在所难免可见,就总体而言“农村社会保障体系建设仍处于既无国家政策指导和规范、又无相应的财政支持的失控状态”,政府责任的不足是农村社会保障改革遭遇困境的关键原因。
三、新型农村合作医疗的新意
新型农村合作医疗制度是政府组织、引导和支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。与以往的合作医疗相比其创新和发展之处在于加大了政府的支持力度。主要表现在:一是政府的财政支持增加了。过去各级政府对合作医疗的支持主要是宣传、组织和发动,而新型合作医疗明确规定中央财政对中西部地区除市区以外的参合农民每年按人均10元安排给予补助,地方财政对参合农民的补助每年不低于人均10元政府为农民每人每年拿20元看病,这是前所未有的举措到今年6月,全国共筹集合作医疗资金30. 12亿元,其中政府拨付经费占筹资总额的60. 88% 。二是政府的领导、管理、监督职能加强了。试点地区按精简、效能的原则由政府负责建立健全新型合作医疗的组织协调机构、经办机构和监督机构,试点县(市)政府从现有的行政或事业编制中调剂解决编制,落实人员,并把经办机构人员和工作经费列入同级财政预算。三是建立医疗救助制度,通过民政和扶贫部门资助贫困农民参加新型农村合作医疗,保护困难农民的合作医疗权利。四是政府对制度的设计与选择更加科学、合理。新型合作医疗制度确立了个人交费、集体扶持、政府资助的筹资机制,更符合国情、更体现社会公平;突出大病统筹为主,重点解决农民因患大病而致贫的问题;提高了统筹层次,将过去以乡、村为单位开展合作医疗的做法改为以县为统筹单位,增强了抗风险和监管能力;明确了农民自愿参加的原则,不是靠强迫命令,而是靠确保农民受益赢得农民的信任。
口前农村新型合作医疗还处在探索完善中,而临许多问题和困难,比如怎样取得农民的信任,提高农民的参与率能否在机构、人员、经费方而予以保证,建立长效机制,监管工作是否能跟上,以防止基金被挪用、报销舞弊和基金“崩盘”农村卫生体制的改革与发展能否到位,以提高卫生服务机构的服务质量?这些问题表明新型合作医疗的长期性和艰巨性,但是,政府下了很大决心,有关领导多次强调推行农村合作医疗“只许成功,不许失败”,一定要取信于民、施惠于民。
政府责任的突显,是新型合作医疗有别于第一次合作医疗和第二次合作医疗的新特征,正是政府的强力介入,使农村新型合作医疗走上了良性循环之路:政府资助一农民受惠一农民参保踊跃一基金抗风险能力提高一保障水平提高一农民更多受惠……受此启发,如果政府在社会养老保险、社会救助等农村社会保障项口中承担起更多的责任和义务,那么农村社会保障改革步履维艰、停滞不前的局而将会得到根本改变
四、政府在农村社会保障中的责任
政府是行使公共权力的主体机构,洛克在《政府论》中提出,政府是一种责任,其口的是为了实现“公共福利’,公共福利体现为社会全体人员能从社会整体繁荣与进步上普遍受惠,尤其表现为弱势群体的利益和福利能从社会整体繁荣中得到坚定保障和普遍关怀,以体现社会公正。世界银行在1997年的世界发展报告中把保护弱势群体作为每一个政府的核心使命之一,农民作为中国最大的弱势群体,理当受到政府的更多关注与保护,政府在农村社会保障建设中负有不可推卸的责任。政府在农村社会保障中的责任具体表现在这样几个方而:
首先政府根据国情进行社会保障制度设计和选择。就口前而言,在制度设计与选择中应考虑这样几个方而:一是从我国农村实际情况出发,宜建立介于政府包办和政府不干预之间的政府主导的社会保障制度,政府要通过制度设训一和政策引导调动农村集体组织和农民分担责任的积极性,对政府、集体、个人的社会保障责任与义务作明确界定,特别是政府责任与民间责任、中央政府与地方政府责任要划分清楚;二是要确立农村社会保障体系“低”、“广”、“精”的建设思路即农村社会保障应是低水平的,与农民的投保能力和政府财力相适应,只提供最基本的保障;农村的社会保障应是广覆盖的,城市社会保障以外的农村劳动力和人口都应纳入农村社会保障体系之中;农村社会保障项口应是少而精的,在选择保障项口时要考虑与城市社会保障项口的适度对接、连通,也要考虑农民而临的最无奈、最无助的核心问题,比如可以率先建立起绝大多数农民最急需的大病医疗保险、养老保险、最低生活保障制度等。三是要增加城市社会保障制度的包容性,把已经离开土地和农村的劳动力和人口吸收进去,纳入城市社会保障体系。
其次政府为农村社会保障体系提供财政支持。我国经济持续高速增长了20多年,2003年GDP达11. 7万亿元,财政收入突破2万亿元,国家财力的增长表明政府进行收入再分配的能力也在增长,我国建立农村社会保障制度的基本条件已经具备。但我国的财政支出结构不合理,社会保障支出所占比例小,特别是对农村社会保障支出严重不足中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例,加拿大为39%,日本为37%,澳大利亚为35%,我国只有10%左右而这10%的投入也是绝大部分给了城镇居民[f}l这显然不利于社会公平的实现。当前我国城市正在进行社会保障制度改革,社会保障资金缺口非常大,政府每年都在加大对城市社会保障的投入,财政压力很大。但这不应该成为政府放弃或减少对农村社会保障责任的理由,解决这个矛盾的一个思路是,政府要调整财政支出结构,增加对社会保障的总支出,特别是增加对农村社会保障的投入,建立城乡兼顾的、规范的财政转移支付制度,为农村社会保障承担起相应的责任和最后的责任。另一个思路是,政府要通过制度创新开辟更多的筹资渠道。比如通过国有资产逐步变现和国有股权的划拨来充实社会保障基金;也可以通过发行长期国债为农村社会保障筹集基金,以未来经济发展的成果弥补初建时期农村社会保障基金的严重不足;可以通过各项农民增收减负措施提升农民的社会保障意识和投保能力;还可以采用世界银行倡导的实物换保障的方案,激活农村社会保障的潜在资源—农产品、土地、股权,解决农民收入低、特别是现金收入少又不稳定的困境。总之思路决定出路,只要思路正确,政策调整和创新的办法是很多的。
最后政府为农村社会保障立法并实施监管。立法先行是许多国家建立或改革社会保障制度时遵循的一项基本原则。为了加强农村社会保障制度的权威性、严肃性、可靠性和稳定性,政府必须尽快制定出相关的法律法规。立法是监管的前提条件,在农村社会保障对象的确定、社会保障费用征收、社会保障待遇给付、社会保障基金投资等实施过程中,政府要严格监督管理,防}卜和惩处一切违规行为,以防把好事变坏,伤害农民的利益。