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作者:克鲁格 亨德里施克著 信息来源:《国外理论动态》2013年第8期 引言 经济转型是一个促进产生那些遵循市场的组织与制度,同时又防止出现那些限制私人交换和价格机制作用的组织与制度的过程。这一定义使人们注意到了经济转型的几个方面,它们值得我们做进一步的了解。 1.以市场为基础的企业制度存在的理由在于它较高的分配效率。在转型经济中,只要不存在市场与私人产权,价格机制就需要发挥更好的作用,这种说法仍然是陈词滥调。在这种情况下,分配效率更确切地是指经济行为体之间自愿的私人交换的扩大。 2.因此,经济转型依赖于私人经济行为体与组织的活动,例如,它们在建立各种组织并就用来管理自愿交换行为的制度方面达成一致意见的意愿和机会。 3.当各种组织与制度在国家立法和执法的过程中得到保护时,就可以被加以利用,它们共同规定了为参与或制止某些活动提供(积极的和消极的)动机的经济制度。 4.转型经济中,这样的经济制度不是既定的,而是依赖于政治领域中正在发展的法律和法规,而政治领域又反过来依赖于制定政治决策的制度。因此,经济制度不是静态的,这一制度的变化所反映的往往是一种政治妥协而非纯粹的经济原理。 5.就其本质而言,经济转型赋予了单个行为体以权力。寻求商业伙伴、达成商业交易或建立经济组织(比如公司或关系),需要组织创新。另一方面,对商务关系的程序或管理达成一致意见,则要求进行制度创新。只有国家认为创新是合法的(虽然不在政府干预的范围之内,却依然得到了相应的保护),它们才能被视作是正式机制的一部分或是合法的;否则,它们会被认为是非正式的(或非法的)。 6.由于私人商业行为以及新的“私营部门”与政府机构之间的互动产生了新的组织与制度,因此组织创新与制度创新决定了转型的路径。总之,改革,即在政治领域内协商达成的以及在那些新生的商业领域内渐渐发展起来的组织创新与制度创新,需要通过两项检验:它们必须促进自愿交换的扩大(即提高分配效率),必须在政治上行得通。 正是最后一点解释了为什么不是所有的转型经济都会最终形成同一形式的市场经济。如果我们将那些从事组织与制度创新的人称为企业家,那么这一整个转型过程就可被视作反映了企业家、市场与政治领域之间的相互作用。没有多少实证研究可利用来比较各转型经济体的不同转型路径,并通过这种比较以识别出那些有助于加快转型速度的特点或特定国家在资本主义体系未来变化中的特征。 本文的目的倒不在于解释中国的情况以增加经验知识,而在于以一种连贯的制度性阐释在概念上对中国重新进行理解。而这一可能性的实现是以从中国相关的研究中可获取的丰富的经验数据以及作者超过5年的实地调查为基础的。 以中国为例 本文所作分析的目的在于提供一个“脚手架”,通过这个脚手架,私营企业部门的出现可以跟政治领域中的制度变迁联系起来,毕竟经济改革需要在政治领域中得到认可。当然,企业家对政治、经济和社会环境会作出回应,这一点也不是什么新鲜事。然而,真正所需要的是找到一个理论框架,它使我们能够系统地、实证性地探究为什么会出现不同的企业制度以及企业制度之间的差别究竟在何种程度上反映了政治领域中的不同制度选择以及组织与制度创新。对于构建这样一个理论框架而言,中国是一个很好的案例。就像实证研究所表明的,中国所提供的数据证明了在同一种政治制度内会出现不同的企业制度。同样,它提供的数据还反映了在同一种“文化”内会存在差异,这进而引发了如下问题:将中国视为一种文化的观念是否并不是一个神话,抑或文化的影响在研究文献中是否并没有被夸大? 如果要研究转型经济体中的组织与制度选择,那么,中国还拥有一些其他的优势。 1.它的总体经济表现。中国显然是一个其经济转型实现了预期结果的实例,也就是实现了经济股本的高增长率和快速转换,这些使得中国能够融入世界市场。实证研究表明,取得这样的成果是“制度在起关键作用”。这就不得不问一句:中国是否已经在组织与制度创新方面(它们被视为带来这一总体绩效的关键因素)迎头赶上? 2.地方分权。中国的改革始于大规模的地方分权,更准确地说,是将资源、征税权和监管权从中央政府转移到下级政府。这样便能使地方政府通过设置“默认标准”来判断哪些行为可以被视为是改革范围内的,哪些行为则被视为是“不可接受的”,因而是不合法的,地方政府从而也就选择了一种具体的经济制度。但这并不是指地方政府不需要获得更高机构或者党组织的许可。它只是表明,力量有所削弱的中央权力机构愿意接受各种不同的“试验”,其中最著名的是经济特区、乡镇企业的兴起(和衰退)以及最近出现的小型国有企业、乡镇企业与城镇集体企业的大规模私有化。因此,中国吸引着人们去探究那些能够解释地方政府层面上的制度选择的特征,而这种探究又是转向比较研究必经的第一步,这类比较研究能够检验哪种新的组织和制度能促进经济转型。这样的研究对于解释为什么中国不同地区的发展速度不一以及中国是否最终会成为一个内部拥有不同企业制度的国家而言,也是必要的。 3.组织与制度创新。地方政府提出的一些组织与制度上的解决方案令人惊讶。由于这些解决方案已不再完全属于社会主义范畴,也不完全属于市场经济,因此它们被称作混合组织或混合制度。在某种程度上,这种混合制为中国迈向资本主义制度铺平了道路,但它们究竟是否会随着不断发展的市场经济而消失,目前还未有人对此进行过研究。例如,关系网络是运行良好的市场的必要前期阶段(正如经济史所宣称的),还是说,关系网络是寻租联盟(如果不是一个反政府黑帮)的前期阶段,这是掠夺之手理论与扶持之手理论争议的一个重要方面。在评估这些混合制的影响之前,我们应对它们的出现与运作进行分析。它们是中国随处可见的文化遗产并因此有望成为后转型企业制度中的一个构成因素吗?或者,它们的出现是对转型过程中的情境约束(situational constraint)的一种“理性的”系统反应?如果是后者的话,那么混合制或许能解释不同企业制度的多样性,同时,我们还可以预期,它们会随着情境约束的改变而消失。 概念问题 当然,相关研究文献还没有认识到外部的政治、经济或社会环境与企业内部或企业周围的组织或制度创新之间的联系。无论是将其与中央政府、整个社会、工业区、组织社区相联系,还是与关系网络相联系,所有的研究进路都强调了企业运转所处的制度背景。因此人们一致认为:社会/政治环境通过积极的激励机制和可利用的资源提供了商业机会,同时又因规范的或认知的原因通过设置默认标准而限制了商业机会。然而,此处呈现的这种分析却比这些方法的运用都要来得早。这样的尝试在于提出一个概念框架,该框架能够突显出不同的环境以及组织与制度创新的不同形式,以便未来的研究能够了解到,那些显而易见的创新模式在何种程度上可以跟环境的具体形式联系起来。此处被称作经济制度的制度环境有可能会、也有可能不会激励更多创新或某一具体类型的创新。这种概念建立起来的直接好处是一些地理术语,比如地区或省,不再被视作那些可观察到的地方企业制度差异的代名词。 对于分析经济转型而言,显而易见可以从有关企业制度的比较研究文献出发。一种以一整套被精细区分的特征为基础的类型学抓住了事物的相同点与不同点,借助于这种类型学的分析提供了一种针对不同市场经济的系统描述。虽然关于市场制度的不同形式的类型学依赖于现实情况,但是,从转型经济的角度来看,所谓的资本主义制度内部的变化都有其遵循的“蓝本”。一些国家可能会选择一种中央政府依然发挥关键作用的经济制度,比如法国;而其他国家可能会将撒切尔时期作为它们想要效仿的模式。因此,企业制度比较研究文献中的这些发现可以用来描述那些“可供选择的选项”,这意味着政治精英在决定转变经济制度时,将会考虑企业制度的类型。 由于中国共产党依旧是执政党,这就很难将促使共产党选择其改革政策的政治进程模式化,同时我们也很难将“地方政府”用以决定某一具体制度类型的过程模式化。然而,我们能做的是去考察“制度选择”对转型路径的影响以及地方分权建立后(地方与中央政府机构之间)进一步的相互作用。首先是公共选择理论(Public Choice Theory)。抛开将制度变革(和经济表现)与(民主)投票机制相联系的规范研究方法,公共选择理论提供了大量有关“联邦主义”的文献。这些文献探讨了管辖权竞争在何种条件下是国家立法和运作不良的市场竞争的强有力的替代。就中国而言,有人认为财政联邦主义(fiscal federalism)是缺失的市场竞争的一个强有力的替代,尤其是在民主投票制不存在的情况下。 另一类研究方法集中考察的是经济活动的集聚,因为传统的分析预测经济活动的扩散将带来更高的回报。这种方法见于行为经济学(behavioural economics)以及关于有效合作、集体行动和社会资本的理论。不考虑经济主体充当价格(或制度约束)接受者的世界的话,议价情境中出现的规范层面和战略层面的难题揭示了私人(而不是公共的/政治的)个体行为者或团体能在何种范围和规模内建构起制度。除了伴随所有创新的令人惊喜的部分,新规范、新组织和新商业流程的出现有助于通过相应的执行机制来简化行为并提高其效率。但与此同时,这些制度也为新的行为者进入市场提供了积极的激励机制。换句话说,大量管辖权的产生正是由集体行为者(比如行业协会、关系网络和企业界)支配的私人集体行动的结果。这些管辖权可以被纳入经济制度,从而使它们成为走向“社团主义国家”的正式体制结构的一部分;可以像在发展型国家中一样,被国家官僚机构指派(并支配);或者可以被接受为是运行正常的市场的一部分,标志着其他自主经济主体的合作。 在下文中将会运用到三类研究方法中的深刻见解,同时也会运用实证研究来关注那些强化了该论证的证据。本文的基本观点是,如果人们一方面能识别出各种经济制度,另一方面又能识别出组织与制度创新的各种模式,那么,进一步的实证研究将有助于认识制度变革和路径依赖,这种路径依赖一开始就选择承诺进行市场改革。为实现这一目的,下文提供了一种双层次的分析。首先是对政治领域中发起并协商实现的制度变革进行描述性分析。这包括确定政治行为体和明确经济制度的原型,所有这些都跟政治行为体可以选择的“资本主义”制度相一致。尽管人们对于改革中中国各级政府相互作用的过程所发挥的影响还了解不多,但一些一般特征有助于我们谨慎地来确定有关经济制度选择的假设。这一分析的第二个层次侧重于新兴私营部门内部及其周围的组织与制度创新。这样的分析同样需要从与新经济行为体相关的问题开始。在下文中我们将看到,成为中国经济转型主要力量的新的企业界和地方政府机构,将会共同建立新的组织与制度。该分析将详细阐述三种新的制度,它们使中国区别于其他转型经济体,它们对国家经济制度的分化所做出的贡献可以得到实证检验,但在此之前,本文将先简要描述一下影响制度与组织选择的那些因素。 政治领域内的制度变革 (一)谁发起了制度变革 与欧洲的转型经济体相比,中国的改革一开始就承诺模糊,社会主义经济成分与市场经济成分依然并存。欧洲转型经济体作出的实现市场经济的承诺使其一开始就对国家控制的资产和企业实行了私有化,与此不同,中国实现“市场经济”的承诺被分裂成两部分,一部分是中央政府作出的政治承诺,一部分是地方政府通过权力下放而作出的行政承诺。然而转型经济的独特之处在于,各级政府机构可以将监管权力和政策执行“分包”出去,其回报是协商确定的各种收益。这种分包政策以不同级别政府之间的协议为基础,并往往与专职官僚机构实施的政府行为形成充分互补,或者与其竞争。因此,地方层面上的那种传统的双重领导可以被理解为两种(国家)治理方式的共存,即一方是官僚程序,另一方是不同级别政府之间的协议,而这往往会给人们在理解中国的统计数据时带来困惑。我们对分包过程中的“游戏规则”还缺乏足够的了解,也没有足够的数据可以使我们将某一特定级别的政府与对某种经济制度的特定“偏好”联系起来。各省可以自行决定如何进一步下放监管权和征税权,这就相当于说,在某个地方属于镇政府的特权在另一个地方可以是属于区政府的特权。因此,中央政府试图建立一种“理性的”税收机制,这意味着在现今主导地方税收的包税制之外,还有一个国家一级的税务机构来征收一种全国性的税收。所以,比起财政联邦主义,我们更适合探讨以资源和监管权的横向与纵向竞争为特色的地方自治。 简要回顾文献后发现,大多数分析都未能使地方政府的重要性得到彰显。无论是财政联邦主义的论点,还是关于“中央与地方”关系或税务制度的实证研究,它们在探讨哪一级政府或行政机构参与何种管理或税收的时候,都是不明确的。一方面,这符合中央政府的权力下放政策(中央政府有意将权力下放进一步推进到省级政府)。另一方面,这反映了中央政府的权力有所削弱,从而各地方政府可以选择不同的权力分管安排。然而,无可争议的是省级以下的政府机构,特别是县、乡镇级政府与新的私营企业一同成为了支持中国制度变革的主要行为者。正如稍后将表明的那样,地区自治是一种制度创新,它体现了中国新兴企业制度的特点。 (二)有哪些选择:经济制度的分类 根据对有关企业制度的比较研究文献的实证研究,我们可以描述出三种类型的经济制度,这三种经济制度都与实现市场经济的最初承诺是一致的,并可作为转型经济体的蓝本。公平交易型国家(the Arm‘s Length State)被认为最大程度地最接近新古典主义国家的政权,在发展型国家(the Developmental State)中,国家机构控制着各部门并计划着经济的发展,而前社团主义国家(the Pre-corporatist State)则将权力授予某些不需要得到正式认可的社会团体,这不同于通常定义的社团主义国家。 从最一般的层面上来讲,这三种类型可以通过以下特征进行区分。 1.对转型与经济发展的参与。在公平交易型国家,国家作为一个中立的仲裁者,保持置身事外的态度,限定自己只承担一些与提供公共产品以及国家主权相关的任务。相反,发展型国家则将自身视为经济发展的主要规划者和管理者。这样一来,建立起来的政府机构就会直接控制资源、保护各行业发展或者对政治上获得一致认同的经济行为提供资金激励,比如对研发或教育的投入。前社团主义国家通过与某些社会团体共享权力来确立并维护其合法性,而这些社会团体的合作被视作是经济发展必不可少的。 2.自愿的商业关系的范围和性质。公平交易型国家的特点是存在基于规则的治理和(独立的)司法制度,这些可以保障商业合作伙伴的合同安全。相反,发展型国家则对国家宣称要予以控制的那些经济活动制定了(特定行业的)限制,这些限制反过来又要由专业官僚机构来实施。因此,自愿交换(或投资)被限定在不受国家控制的领域。在前社团主义国家中,商业关系依赖于社团主义领域内的谈判,而自愿交换被限定于没有被“关系网络”占据的活动。 3.组织选择。公正独立型国家承认一切形式的合作和组织,只要它们的目的不是限制竞争和自由交换,比如垄断。相反,发展型国家通常强大到足以建立起国家控制的垄断部门或卡特尔组织,并建立起针对新成员的准入壁垒,其中往往包括对组织形式的特殊要求。前社团主义国家的关系网络可以但并不需要作为组织生产和交换的主导形式而受到保护。由关系网络支持的行业能否发展成国家担保的(地方性)垄断组织,取决于国内外的竞争以及这些关系网络和政治领导层之间的相互作用。 4.产权制度。公平交易型国家建立了私有产权,而发展型国家则将私有产权限制在不受“公共”控制的资源和行业之内。前社团主义国家存在一系列集体的(或相当模糊的)产权,其中的个人利益由集体行为者来代表。 5.以创新为中心的治理(激励机制)。公平交易型国家的创新是市场驱动型的,并以企业及其研发部门作为创新的主要行为者。而发展型国家则试图通过规划、正规教育或建立科技园区等形式来引导创新,并由一批国家机构内的专业人士进行监督。在前社团主义国家,创新和试验依赖于某些团体的合作与支持,这些团体能够调动起所需的资源。 6.对绩效的治理和选择标准。在公平交易型国家,企业投机的成功或失败取决于市场力量,比如竞争;而在发展型国家中,技术官僚制定的进入和退出标准是对市场力量的补充。在个人产权薄弱的前社团主义国家,绩效取决于关系网络的评价标准或关系网络之间的协商。 7.以技术常规和商业惯例的标准化为中心的治理。最后,在公平交易型国家,(技术)常规或商业惯例的建立是受市场驱动的。特别是,对于那些有望带来最高回报率的常规或惯例的投入,将能确保最佳惯例在行业间得到效仿。在发展型国家,常规或惯例的标准化则遵循国家官僚机构的决策,而在前社团主义国家,常规或惯例的标准化要么因特定群体的保护而无处可寻,要么看起来是一种随机的变化。 毫无疑问,这些制度类型在现实中没有一种能找到其“纯粹”的形式。最接近其中一种类型(公平交易型国家)的是巴尔采罗维奇在波兰或克劳斯在捷克共和国所做的尝试。中国这一案例具有启发意义,因为中国经济一个最显著的特征是:由不同级别的政府建立的所有类型的经济制度是并存的。这引发了依次将省、地区或乡镇的情况聚集起来进行考察的实证研究。因此,这一过程使我们能够探究哪种制度类型可促进经济的增长。它同样为研究即将出现何种企业制度、私营部门或企业类型提供了一个共同的基础。 (三)选择的限制:影响经济制度选择的因素 转型经济和新制度经济学的分析包含着各种见解,同样,增长理论也可列举出用来解释不同地区的经济制度选择的因素(并进行实证检验)。 1.市场规模。大规模的生产提高了生产率并解除了对工业化的束缚。同样,(预期)需求的大小对企业的建立和投资的流入至关重要。 2.“专业人士”的劳动力市场。能否将在低成本条件下受过教育的技术工人调动起来,使他们在所设想的新兴私营部门和新兴产业内工作,这为市场和新兴部门的“自发”形成设立了另一个门槛。 3.国家所有权。在更大程度上解释了收入差异的是所有制结构,更准确地说,是中央计划(而不是地方计划)控制的产业份额,而不是产业分布。中央控制的部门所占的份额越高,地方政府为设计经济制度而展开的活动的范围就越小。 4.收入水平。个人收入和收入机会在更大程度上是由从中央预算向地方预算的转移支付所决定的,而不是由个人收入的直接对比(这在社会主义经济中是无法计算的)所决定的。此外,中央预算越依赖于分配形式,地方政府机构用来给制度变革提供资金的可支配收入就越少。 5.对(外国)资本流入的吸引力。资本的增加会带来新的企业和行业内的工作机会的形成,这会减缓制度变革。如下文所示,在新企业能带来工作机会的地方,通过裁员(即选择一种重组产业的市场化途径)来取消社会主义部门,比起这一政策将会造成长期失业的地方来说,要容易得多。 我们不难发现,市场规模越小,中央控制的国有部门就越占优势,就越依赖于预算转移支付,对外国直接投资的吸引力就越小,地方政府能够规划、实施和资助的活动的范围就越小。只要地方政府无法调动起那些控制有形资产(即实物资产)或无形资产(即人力资本和地方性知识)的团体的支持,发展型国家的经济制度类型就一定是依然缺少效率的。正是这一点使得前社团主义国家的制度类型成为了一种可行的替代方案,前提是对其作出更好的安排,以便使新兴企业部门的利益与地方政府机构的利益相一致。 6.股本。在过去,投资决策依政治、军事战略决策而定,而不是出于经济上的考虑。因此,地方管辖的股本及其基础设施存在很大的差异,这就相当于说,在改革之初,通讯和基础设施方面的差异会成为优势(或劣势)。另一个特点是,由于实行社会主义,过去是不存在私人资本的积累的。在这种情况下,如何对国有部门进行私有化取决于最初的所有权分配给谁,而就中国而言,这一所有权曾经是属于村庄的。 7.土地所有权。为了在地方层面建立起牢固的产权,地方政府可以在不同的行动方案之间进行选择,比如出售资产或使用权,为企业建立第一所有权,或进行管理层收购。此外,作为事实上的土地拥有者,地方政府可以将土地转变为经济特区,即在它们的管辖范围内建立起两种经济制度。我们稍后就能看到,一般来说,土地所有权强化了地方自治,尤其是那些土地价格迅速上涨的地方,从而为地方政府提供了中央控制以外的收入来源。 8.地方政府在国家政治层级结构中的地位。事实证明,对于决策(例如选择一种经济制度)而言更加至关重要的是地方领导的相对地位,而不是对改革进程的普遍反对。在中国的一党制中,地方政治人物不得不顺应两种“民意”:上级等级制度和日益增加的地方需求。正式与非正式的联系有助于获取信息、转移收入并使试验获得批准。因此,举个例子,(必要投资所需的)资金的短缺可以通过游说以获得中央补助或通过动员地方资源来解决,这是向特定社会团体授予(经济)特权或与其分享权力带来的回报。 总之,过去的遗产遗留下了一种不平等的资产分配和权力定位。其结果是,一方面,地方政府面临的是一种软预算约束,而另一种极端情况是地方行政管辖区几乎完全依靠(国家的)转移支付,这两者之间泾渭分明。正如实证研究表明的那样,土地管理收入很容易达到或超过总收入的50%。地方行政管辖区控制的实物资产和政治资产越多,预算约束就越宽松,选择最符合其情况的经济制度的余地也就越大。 9.行政管理创新。必须建立起使政治行为体与经济行为体的利益重新一致的制度,方式就是为投资于遵循市场的人力和社会资本的行为提供激励。从这个角度看,标志着经济转型开始的地方分权可以被视作中央政府为保证地方政府服从改革进程所采取的一项举动,其方式是将资源和监管权转移到下级管理层,而改革进程的实施依赖于下级管理层的服从。正如前面提到的那样,中国建立了一种以双层行政管理制度为形式的特殊激励机制,该激励机制有望为获得一致认可的多层治理结构提供基础。在中央官僚机构内,各种专业人士为了获得一份有保障的稳定的薪酬而充当着国家或地方政府的代理人,除此之外,国家立法机构也有可能将政府活动“分包”给地方行政管辖区或社会团体。通过与上级机构的合同或者非正式地通过关系网络进行协调,这样的一种权力共享制度能够确保承租人(即地方政府)可以获得“边缘化的”收益,进而直接从地方经济的发展中获益。不论是被应用于征税、土地管理、工业资产私有化,还是被应用于建立地方管理制度,这种分包政策确保了转型收益在中央和地方政府之间进行分割。 总之,以上所列的因素都可以被认为影响了制度选择。一般来说,我们可以推断认为,只要一个国家未能在全国层面建立起必要的制度基础,比如司法部门、银行和金融市场以及产权制度的改革(所有这些项目都超出了地方资源的范围),就很少会有地方行政管辖区会选择公平交易型国家的经济制度。是选择发展型国家还是前社团主义国家的经济制度,决定这一点的因素之一是动员新兴私有部门中企业和地方政府创新的能力。 私有部门中的组织与制度创新 经济制度建立起来后会一直持续下去。然而,在转型经济中,情况看起来就不一样了。在这里,经济转型背后的动态过程由新旧经济行为体和政治行为体共同推动,这些行为体在寻找有助于更好地应对不确定性并借助原有经济制度内的改变而降低交易成本的制度。值得强调的是,就转型经济来说,它是一种制度建设,而不是一种制度变革,在后者的情况中,私人行为体会比较两种或更多其预期回报可以被计算出来的已知制度选择。在描述中国对不确定性、交易成本和政治约束所作的应对之前,先来看看有关新经济行为体的一些评论。 (一)谁发起了组织与制度创新? 一旦选择了某种经济制度,那么新经济行为体的出现的特点是它们控制了稀有资源。在地方层面,这些行为体是指企业家、企业(即法人主体)和地方政府机构。先来说前者,如何协调个人与企业的经济商业行为并不完全由之前描述的三种经济制度来决定。当私人行为体遵循某种商业惯例时,他们能促进制度建设。当私人行为体预测到因为需求方面的积极外因而会形成关系网络效应时,他们遵循商业惯例可能是出于经济考虑。另一个原因是,这些商业惯例被视作是经营商业的“正常”方式,以致这种管理形式的功能价值一直没有得到仔细审查。在这种情况下,文化因素开始发挥作用,因为这些惯例是人们所牢记的关于如何投资、经营公司和达成交易的形式。此外,认知和社会合法性是影响企业家决定将企业嵌入传统社会关系的因素,正如许多实地研究所指出的那样,传统社会关系促使企业家在他们最熟悉的环境里创办企业。 应对不甚安全且迅速变化的环境的需要,加之私人储蓄或资本市场的缺乏,以及快速获取稀缺市场和政治信息的需要,使得合作成为了有利可图的尝试。正如本文即将显示的那样,合作可以采取的形式是跟以地方自治状态存在的地方政府机构形成联盟。尽管不论选择了何种经济制度都会产生合作租金,但共享参数(sharing parameter)取决于制度类型,公平交易型国家就把最高份额留给了“私营部门”。另一方面,关系网络可以但不必然涵括政府机构。关系网络作为一种商业策略的原因在于地方关系内部积累起来的竞争力和能力都是不可转移的,而关系网络在中国所有地区打开了商机。在详细解释三种新的组织形式——地方自治、关系网络和企业管理——之前,需要提出的问题是:哪些因素影响了组织与制度创新的发展? (二)决定组织与制度创新的因素 商业体制比较研究或新制度经济学中的大多数研究认为,为恰当的(遵循市场的或诚实的)行为建立“默认标准”的宪法或全国性立法起到了硬约束的作用。正如在所有转型经济中一样,在中国,这样的假设需要得到修正。制度变革是时常发生的,原因不仅是政治变革,还有技术和经济的发展以及对转型中的分配结果的反应。此外,由于必要的机构(司法机关或国家机构)的缺失或运作不良,那些决定经济体制的制度很少能够得到有效实施。为了能发挥作用,经济制度依赖于行为体的自愿服从或组织与制度创新,而不是对个体的经济行为实行硬约束。 中国的软制度约束的表现形式是薄弱的中央权威,在这种情况下,不同地方的经济制度的共存使得经济行为体能以低成本来避开约束。他们可以转移到(并投资给)其他行政管辖区,进而实现监管套利(regulatory arbitrage),或者他们可以通过与地方政府机构之间的互动来影响地方政策和正式的制度建设。因此,在中国一种企业制度的出现及其与经济制度的差异取决于私人经济部门在国家没有采取干预的领域内进行的组织与制度创新,也取决于私人行为体与地方政府机构之间的相互作用。 文献中存在两种明显不同的研究方法,试图解释中国的私人经济行为。一批学者认为,组织与制度创新反映的是文化规范,特别是网络或关系。而另一批学者则强调的是私人经济行为体以一种系统化的方式对其作出反应的交易成本。一种观点声称,文化一方面是从规范驱动的行为的意义上来说的,另一方面是从理性行为(即系统地对积极诱因和消极诱因作出反应)的意义上来说的,而这两层意义是相互排斥的,这一观点没有抓住要点。正如下文所表明的那样,文化为组织与制度创新造就众多机会,而交易成本决定这些规范或传统制度的使用或修改。组织与制度创新的三个例子可以单独挑选出来。尽管数据的缺乏并不允许我们进行经济制度之间的比较,但实地调查中依然有足够的解释性证据可用来断定,这些制度没有反映地方或国家的文化,但它表明要探寻其他的经济或制度因素。 新的组织与制度 (一)作为一种降低不确定性手段的企业管理 从宽泛定义上来讲,企业管理是指“一整套法治文化和制度安排,它们决定了公开交易的公司能做什么,由谁控制,如何行使这种控制权,以及它们的活动所带来的风险和收益该如何分配”。在需要建立私营企业并对其授权的中国,企业管理是指寻求一种能够应对政治和市场不确定性的治理结构,同时又为投资和承担义务建立激励机制。这一探索过程反映在如下事实中,即经济的发展一直伴随着企业的组织变革,这意味着说现今许多没有被纳入到官方统计数据中的不同类型的企业是共存的。 中国的不同地区仍存在着产权不明的企业,在这种情况中,某一共同体(例如在乡镇企业的情况中,是集体村庄)或一般的官僚机构都声称其拥有准所有权。然而,现在大多数企业都建立在非正式合伙关系(比如在信息技术领域内)或正式注册的(企业)产权制度基础之上。虽然近年来随着《公司法》(1994)的推出,在不明产权制度下运作的企业或国有企业的总产出份额已急剧下降(其结果是2003年私营部门所占比重在63%和71%之间,包括集体部分),但这并不意味着国有部门的完全退出。实地调查或案例研究表明,政府部门,例如国家官僚机构的分支机构或地方政府机构,依然在私人成立的企业中持有少数股份。它们接受或能够通过协商得到一定股份,因为企业将这看作是一种限制其控制企业资金流转的方法。这样做能使管理者和企业家尝试着进一步使企业的利益与政府机构的利益相一致。就这些机构(例如地方政府机构)直接地(利润分享、税收收入)或间接地(投资、创造就业机会、土地增值)从企业获取利润而言,这些机构就有动力通过提供一个具有吸引力的商业和投资环境来与企业合作。当地方机构保护企业的资产和合同关系时,合作战略能降低政治风险和程序风险。总之,政府机构参与企业不仅稳定了产权,同时又将风险分摊给了特定的所有者。 到目前为止,产权和风险方面的考量对企业而言意味着一种有效的“亏损管理”策略,也的确为寻租行为提供了强烈的动机。然而,如果离开在企业内部以及在企业与股东或利益相关者之间分配创新租金的管理方式,就几乎无法解释中国企业取得的令人惊叹的成功。转型经济中的创新是由技术创新主导的,但也包括管理技能的创新,例如改变企业组织形式的才智和能力。各企业在向技术创新(对照于组织和制度创新)提供的费用方面存在不同,同样,企业在为管理能力(对照于资本所有权)提供的费用方面也存在不同。一方面,在依赖于风险投资途径的私营部门中,技术创新与企业租金(entrepreneurial rent)的联系日益紧密,另一方面,组织创新依赖于与管理者的激励合同。一方面,国有企业的管理者仍然根据干部人事管理规定得到终身聘用并获取薪酬,他们几乎没有开发新产品或提高生产力的动机。另一方面,签订收益共享合同的情况广泛存在,根据该合同,作为出租人的村庄(或政府机构)和作为承租人的(新)管理者协商确定创新租金(和风险)的分摊参数。大多数被私有化的乡镇企业依靠管理层收购,在这种情况下,管理者可以将他们积累的收益转变为股份。只是将这看作内部交易或一种腐败的表现而不予理会是没有领会其中的要领;重要的是,人们选择了一种提高了管理者创新投入的管理结构,这样有助于将所有权转交给那些已经证明有能力的人。 总之,新的企业管理形式的形成最初是由管理者、政府机构和关系网络之间的协商决定的。随着作为风险市场的资本市场的扩张、注册在案的私人财产权的扩大以及与稀缺型管理者签订的激励合同越来越多,我们不难预测,会出现向股份制企业趋同的情况。的确,现在在中国的私营部门中占主导的是有限责任公司。问题在于,向股份制企业的趋同是否会受到限制,这些限制是来自空间方面还是管辖权(即经济制度)方面。 要回答这些问题,两种制度约束似乎显得尤为重要:市场的扩大使得在如何协调企业内部活动及降低交易成本方面有了更多的选择。因此,在市场运作更好的地区将看到,那些纯粹反映经济方面考虑的组织形式会更加趋同。另一方面,社会主义遗产有着重大的影响,尤其是在企业规模和行业方面。原国有企业有望得到更多的政府干预,因为这些企业集中在那些国家仍然可以通过“股份”或监管而进行控制的工业部门。此外,我们同样可以预测到,原国有企业将会投资于对政治行为体发挥着重要作用的关系网络。这样一来,结果就是,在产业结构的相当大一部分是由原大型国有企业构成的地区,很少会在地方层面发生组织与制度创新,因为地方政府和企业无法从合作中获得多少利益。只要国家保护国有企业,国有企业虽然有可能被驱逐到市场边缘,但仍能控制资源。另一个可能促进组织形式趋同的深层制度因素是所选定的经济制度。公平交易型国家只有在自由选择会导致垄断或卡特尔时才会进行干预,但发展型国家会根据政治上设立的发展计划来限制私有化和组织形式。最后,在前社团主义国家,组织形式依然薄弱且依赖于利益相关者而不是股东之间的协商。 (二)作为节省交易成本手段的关系网络和关系网络建构 在没有进一步的实证证据的情况下,声称中国的关系网络——被称为关系——是独一无二的,因而需要一种全新的社会科学研究方法,这混淆了通常跟文化价值有关的问题。为了解释在中国的确被广泛使用的关系网络是如何作为一种节省交易成本的手段而发挥作用的,我们需要一种基于实证研究的全新视角。 从个体经济行为体的角度来看,他们在转型中面临多重选择,要么单打独斗,要么与其他行为体一起开展经济活动,要么要求政府机构提供那些私人经济行为体认为太昂贵或太冒险而无法提供的商品和服务。市场运转不灵,加之原有国营部门协调能力的下降,私营部门的合作会导致高昂的合作租金(co-operation rent),而这无疑不是中国所特有的,而是与转型过程中社会资本的作用有关。关系网络的建构对经济产出的影响取决于内部管理、关系网络的功能以及关系网络与不同级别政府机构之间的相互作用。 在中国人看来,关系网络是一种协调经济活动的社会机制,在这种机制中,相互信任、密切关系和互惠标准限制了道德风险并确立了共享原则。当经济行为体单独地或通过集体共识选择使用这种社会机制形式时,关系网络也就产生了。虽然关系网络的核心部分是通过一些最基础的共同体组成的,比如家人、同学、同事或朋友,但关系网络的规模和范围并不局限于一些预先确定为值得信赖又令人喜欢的人群。这跟网络的开放性边界以及进入与退出成本低有关:个体经济行为体可以是多个关系网络的成员。从一种商业关系或网络转向另一种关系或网络既不被视作违反合同,也不被视作违背忠诚。这样一来,对这种做法的约束一直很少。当一种商业关系不再带来所预期的收益时,这种关系将“失去活力”,但从双方依旧作为朋友、同事或家庭成员而维持其社会关系这一意义上来说,这种关系也并没有结束。如果有足够多的个体行为体这样做,那么关系网络就不再作为一种协调经济活动的机制发挥其功能,但它仍然会保留它的社会功能。同样,进入一种关系网络就等同于被社会认可为是值得信任的和有能力的,这一点可以从如下事实判断出来,即关系网络之外的人也会与某个关系网络的成员做生意。 用经济社会学的术语来说,这样的关系网络可以使关系实现由弱到强的平稳转换。当个体经济行为体希望关系网络能够提供一种比市场或名声不佳的官僚机构更有效的手段来协调资源和活动时,他们就会开始着手进行关系网络的建构。个体经济行为体受益良多,因为关系网络有助于他们找到一个“匹配”的商业伙伴,并将这种不具名的关系转化为一种特殊的关系。知道某个人的商业伙伴是合适的、能干的和可靠的,这意味着覆盖关系风险(relational risk)的成本能够被降低或减少。因此,当资产的价格/价值和商业交易受到道德风险的破坏性影响的可能性减少时,关系网络就有助于市场的形成。用动态的观点来看,更为重要的是,价格和交换价值更多地体现了商品独有的稀缺性、边际成本或质量,这使得资源得到最佳利用,从而有助于提高整体的配置效率。这种阐释与那种认为关系网络的形成等同于寻租、而寻租等同于腐败的观点形成了鲜明对比,而这种观点盛行于有关其他转型经济的分析中。这些观点强调了关系网络从事寻租行为的动机。在一种动态阐释中,其他两个特点在解释寻租的多样性和局限性方面显得很重要。首先,运作不良的关系网络没有被驱逐出市场。相反,它们转变成处于休眠状态的组织形式,如果相对价格和回报率发生改变的话,这些关系网络的社会资本或其他资产可以(以低的成本)被重新激活。其次,关系网络仍然受到竞争的影响。它是一种扩散性竞争(diffused competition)形式,较多受控于需求方在关注点或利益方面的变化,而较少受控于生产方在价格(或边际成本)方面的变化。 作为经济活动的协调机制,为了获得并保持活力,关系网络需要发挥其在经济价值上的功能。为此,关系网络需要为其成员带来令人满意的结果。正如实地调查所表明的那样,这些功能体现了经济的初始条件和商业环境的制度结构的薄弱,而不是反映了跟企业规模、行业或技术有关的交易成本。制度化的企业家对于新机遇以及经济交换关系中固有的相对价格的变化作出回应时,关系网络就发挥作用。关系网络的建立是为了解决如下问题。 1.资源限制(有形资产、人力资本及技术缺乏),解决办法是提供一种将资源集中起来的管理结构。 2.制度缺陷,表现为市场运作不灵、产权划分不清和改革进程不明,解决办法是提供私有产权保护、保障“合同”安全和提供获取市场信息的渠道。 3.公共产品问题,更确切地说,是缺少基础设施投资、遵循市场的教育以及法律专业人士,解决办法是投资并经营公用事业、私人劳动机构和职业培训,同时投资于法律事务和会计事务机构。另一方面,关系网络还提供了一种社会机制,在这种机制下,难以交换的信息、知识和经验可以实现共创与共享,进而减轻了新的私营部门中的“新进入者的劣势”(liability of newness)。 4.制度真空,指经济行为体在构想重大事务时,需要跟(地方)政府部门进行协商,以共同探寻“合适”的规则和条例。 为了使关系网络能够作为经济行为体发挥作用,另一个需要满足的条件是关系网络的内部管理。它们需要限制搭便车行为,同时又要坚持以信息共享和合作的方式来激励自愿贡献行为。实证研究表明,某个成员要保证他推荐的新加入成员的可靠性,必须依靠声誉和制度,这一点是关系网络发挥作用的有效手段。 值得一提的是,实现这四项功能的必要性在中国各地并不是均衡分布的。这种必要性在很大程度上依赖于经济条件和所选择的经济制度。比如,在内陆地区,资源限制占主导地位,因此关系网络的作用就会主要集中于解决这一问题。同样,在选择了适合前社团主义模式的经济制度的地区,为了进入政治领域而构建关系网络就失去了它的价值,因为关系网络已经成为了政治进程的正式组成部分。这些不同的功能构成了在中国所能看到的关系网络的多样性。然而,关系网络并不局限于某个地区。相反,它们打破了地方行政管辖区域的界线,一种情况是,当它们“专注”于协调小型企业时,就会扩大技术交易成本的分担范围,另一种情况是,它们通过与不同级别的政府结成联盟而使不同的地区向某一行业部门趋同。在前社团主义国家,这样做的成本是最低的,而公平交易型国家则坚持市场竞争。无论如何,发展型国家承认会培养一个由掌管经济发展的技术官僚精英构成的关系网络。 (三)作为降低制度建设成本手段的地方自治 回顾过去,中国改革开始于作为土地准所有者的村庄与私人签订激励性的租赁合同,乡镇企业成为80年代经济增长的火车头,大多数企业认为使它们的利益得到最大维护的方法就是把企业嵌入(注册并建构关系网络)到地方行政管辖范围内,但我们不得不对“地方政府”对经济转型与发展所做的确切贡献提出质疑。不出所料,随后的学术争论集中在中央与地方的关系上,一些人声称,中国正在朝一种社团主义(威权主义)国家发展,而当地方政府机构与地方利益集团导致中央政府贫困时,中国又朝着相反的方向前进。 下面的观点并没有偏袒争论中的某一方,而是坚持认为地方自治的确切本质需要在预测其显著影响前加以分析。值得注意的是,中国的地方自治并不是因为国家立法将立法权、特权和税收的使用区隔开来而形成的。相反,它基于两项特征——一个“薄弱”的中央权威和以协商为主的治理形式。一个薄弱的中央权威意味着各种预期的政策与非预期的政策会混合存在。最明显的是,权力下放将监管权转移到地方行政管辖区,但另一方面,地方行政管辖区不再依赖自主的转移支付来平衡预算(硬预算约束)。 地方自治的作用以及它对整体转型与发展的贡献,首先取决于行政管辖范围内公共与私人关系的治理,其次取决于跨辖区活动的治理。先来谈谈前者,尽管中国的地方自治类似于“共有权”或共有资源,但是,一方面村庄控制着土地的所有权,另一方面,管理者和企业家掌控着有形资产,这种情况表明把地方自治概念化这种分析手段是一种地方政府机构与管理者(企业家)之间有限制的合作游戏,因为那些群体控制着地方的资源基础。因此,经济发展和制度建设取决于这两个群体之间的相互作用。双方在以地方资源为基础的经济增长方面拥有共同利益,因为各方都能从整体的经济增长中受益。所以,双方都拥有合作的动机。每个群体都可以通过投资于资源基础和改变有损于对方的共享参数来增加其资源。政府机构通过收入税、土地价格、直接控制资源及其他干预形式来占有其收益份额,而企业可以通过转移(或威胁转移)到另一个能提供更好“交易”的行政管辖区,或通过转移到其他限制较少的生产领域,或通过单独的承包净税(税基、税率和免税)和集体谈判,来确保获得满意的收益份额。企业的相对谈判地位受沉没成本(sunk cost)或非对称信息和企业管理的限制,然而地方政府需要承认其自主权受到的制度限制,更确切地说,是来自上级行政机关的干预。然而,各方都可以通过动员“上面的”或下面的(企业雇员或地方“选民”,但他们都属于实力薄弱的合作伙伴)的支持,来提高其谈判地位。 虽然商业部门与地方政府机构之间的相互作用将取决于政府机构的职能、它们的初始能力、在行政等级制度内的正式地位以及相互作用的频率等,并且这些都需要更详细的分析,但在本文中,真正重要的是稳定的条件。当双方都没有变革制度的动机(即资源分配情况是被接受的),没人有兴趣去动员上级的支持来进行干预,并且上级政府机构认为没有必要来干预时,地方自治就将形成一个稳定的商业环境。 地方自治在何种程度上促进了不同企业制度的产生呢?毫无疑问,权力下放和收入来源,如土地管理收入和所谓的预算外资金,使地方行政管辖区能够设计一种特定的制度结构并为其提供资金支持。而问题是我们能否说,不限于单个地方行政管辖区的制度设计模式正在释放一个若干地方行政管辖区向类似的治理结构“趋同”的过程。一般来说,竞争被认为是推动力。由于资本和技术劳动力将会流向投资(和人力资本)回报率最高的行政管辖区,因此,管理者、企业和地方政府机构的共享利益将会迫使他们效仿“好的做法”。然而,在竞争中占主导的并不是市场竞争。在中国经济中,选择是由政治决策作出的,这些政治决策使得上级行政部门或国家政策能够保护企业、产业或管理结构,否则这些都将被边缘化或完全消失。 然而,也存在着促使各地区在机构设置方面趋于一致的内部进程。首先,技术和经济发展过程导致了工业区的出现。众所周知,自20世纪20年代以来,随着技术劳动力和半成品被集中起来使用,并且知识被共享,积极外因导致了某些行业的集中化。因此,供应链的建立、企业出资的培训、特定市场知识的共享以及与附近企业交易次数的增加,都要求一种能超越一个城市或乡镇范围的制度背景。新的区域中心开始出现,比如在珠江三角洲或长江中下游三角洲地区,企业和地方政府机构都要求规则和管理能够更加“和谐”。其次,正如前文所说的那样,区域企业制度的出现同样由关系网络驱动,它展示的是共享的商业惯例和“习惯”,而不是政治目标或经济动机。最后,当中央或任何其他上级行政机构进行干预时,地方层面的制度走向趋同可能是国家政策的产物。中央可以坚持全国性立法的优先地位并对各经济部门和经济活动作出规定,为它们制定国家标准,并规定它们将由国家官僚机构来掌控。 这三种经济制度为处理地方自治提供了不同的方法。在公平交易型国家,随着对投资者和追求税收最大化的地方政府的激励,一种超越地方关系的制度趋同将成为一种趋势。在一种承认资本流动性和人力资本稀缺性的自由主义政策的协助下,市场一体化将伴随着产业集中化、支持型“交易机构”和最佳惯例一同出现,这些都将通过市场竞争实现标准化。另一方面,发展型国家将对中央政府声称,可通过特定的官僚机构或申令地方政府作为执行机构对其进行控制的部门和经济活动不断作出规定。如前所述,在这种情况下,标准化遵循官僚机构的规则,这往往足以反映出一种政治妥协。最后,前社团主义国家将形成最宽泛的制度安排。在该制度内,由于没有一个明确的选择标准,创新几乎呈现出一种随机化形式,该形式取决于地方行政管辖区内部以及政府机构之间反复的协商与再协商。 结论:为实证研究铺平道路 在确定了那些共同造就中国不同企业制度的三种经济制度类型和三种组织与制度创新后,现在实证层面的问题是:我们要观察创新的模式吗?这些创新——其中的任何一种或所有三种——是集中于特定的经济活动、部门或具体的地区吗?传统的交易成本经济学预计,经济活动和部门的趋同反映了特定的企业与合同交易成本。然而,地理上的趋同指向的交易成本反映的是程序不确定性高和私人产权缺失。在这种情况下,将创新模式与经济制度相联系,有助于评估后者在何种程度上促进了一般的或特定的创新。如果能够建立起这样的一种联系,那么我们就能证实,制度因素(至少部分地)解释了中国企业制度的异质性。 从动态的观点来看,这三种组织与制度创新可以被视作是在社会主义计划不再起作用且市场协调还未发挥作用时出现的混合组织。当产权保护提上议程,但不会在全国实行时,或当越来越多的超出地方关系的私人生产需要一种全国范围运作的协调机制,比如关系网络时,一些混合组织开始出现并伴随着收入和财富的不断增加。在经济转型的背景下,现在的问题是,这些混合组织是否会随着收入的进一步增加和市场的进一步扩大而消失。一种假设是,管辖权的竞争(即对运行更好的企业制度的效仿)将会导致混合组织转变为市场制度。然而,正如前面所显示的那样,所选择的经济制度可以促进或阻碍这种制度趋同。将不同的企业制度跟不同收入水平下的不同经济制度相联系,有助于我们深入了解所选择的经济制度以及组织与制度创新的整体效果。 (作者单位:芭芭拉·克鲁格:荷兰伊拉斯姆斯大学管理经济学教授;汉斯·亨德里施克:澳大利亚南威尔士大学教授;蒋林:浙江师范大学外国语学院教授;赵粟锋:浙江师范大学外国语学院研究生) |