但是,“扩权强县”引发诸多问题。其一,除了经济管理权限的调整下放外,涉及社会管理、社会事业发展、维护稳定等方面仍由地级市统一管理和统筹安排;其二,人事任免权依然还在省辖市,如果省里不将人事权上收,这种县市扩权改革会受到严重的抑制。有的县级领导人说,只要省辖市对县级还有人事管理权,那么,现在的扩权强县就没有办法进行到底;其三,地级市在强县扩权问题上有抵触。在财政上,市级虽然已经充分履行基数划转,也不再参与分享试点县的经济发展成果,但同时也取消了原有政策以外的所有财政支持;其四,垂直管理在扩权强县政策中定位模糊,因为国土、工商、税务、金融等垂直管理部门在政府管理中举足轻重,但各自都有自上而下的行政体制,扩权政策无能为力。其五,从实际运行看,下放的权限数量少,而且多是虚的空的 。比如像举办群众集会活动、税务出具发票遗失证明之类的审批权放了,但是,涉及招商引资税收优惠、工业园区耕地占补平衡等方面审批权纹丝不动。 实质性权限仍然停留在省市级政府。改革试点后,因为省级政府管理幅度显著扩大,工作量明显增加。由于人员编制有限、信息不畅和地区差异较大等原因,省级政府的工作常常不到位。县市则因为事事要与省级直接对接,许多事情都要去省城,交通比较远,行政成本明显提高。
目前,基层政府与高层政府的关系,可以说处在一个收权与放权交织的纠结时期。高层政府和基层政府的权力关系远远没有理顺,更深刻的问题还没有解决,甚至根本就没有触及。高层政府和基层政府的权力责任关系,还处在一个混沌未开的非法制化状态。上级政府与基层政府关系的法治程度依然很低。已经展开的放权扩权还是局部的,浅层次的,属于对过度集权的修修补补,而且这种修补是上级政府的随意性行为,属于被动应付的放权行为。
要从根本理顺基层与上级政府间关系,需要加大改革力度,最直接突出的问题有两个。其一,财政转移支付制度的问题。现在,虽然中央财政向地方财政转移支付的力度加大,但是,在转移支付过程中,专项转移支付比重很高。很多专项本身就是对于基层的不合理要求。转移支付体制背后更重要的问题是,中央不应该集中如此多的财力。在许多情况下,先集中财力再转移支付本身就是很没有效率并且有利于产生腐败。其二,基层政府的机构编制问题。高层政府依然管的过多过滥,对于基层机构设置、人员编制等问题,高层政府行为随意,想放则放,想收则收。不论在中央,还是地方,往往因为某种情况出现,领导人一个讲话、一次会议就决定新设某种机构,就决定某种机构升格、扩编,甚至自上而下要求某种机构统一配置什么设备、工作人员应当何种待遇。下级政府不论什么情况,都必须执行这种大一统的要求。上级政府想管多少就管多少,想管到哪里就管到哪里,政令漫天飞,其结果只能是,想管也管不好,越想管越管不好,越号称加强权威,结果越是权威衰落。显然,这是一种非法制化、非制度化的政府间关系。
从体制深层来看,理顺基层与高层政府关系,进一步的行政性分权远远不够,还需要做出诸多政治体制的新安排,即包括基层政治体制改进,也包括全局性的政治体制变革。政府间关系的法治化尤为紧迫。应该通过法治化来确定高层与基层政府的权力责任关系。哪些责任和权力在基层,哪些责任和权力在高层,应该基于民主和法治的原则给以制度化的确定,有明确的切割。这种切割和划分,应当与市场经济的流动性和灵活性相容,在机构和职能上都有较好的弹性和地区差异兼容性。不同层级的政府,应该有明确的责任和权力边界,什么事情对上负责,依据上级政府要求执行,什么事情对下负责,依据本地民意做出决定,都必须有基于法治的明确规定。换言之,中央和地方之间,基层政府和上级政府之间,也应该通过法律过程来“确权”,而不是通过领导人的讲话、文件来随意收放。这是法治政府的基本要求。
四.规范性:基层政府运行的历史性进步
考察政府行为的规范性,可以从两个角度,即从外部看运行状况变化,从内部看决策过程变化。
其一,从外部看,政府行为的规范性明显增强。
主要表现在:政府办事程序趋于明确,如期限的规定,条件的规定,并且公开化;政府的办事场所趋于统一,很多地方都设立了政务大厅;政府人员的行政问责得到强化,政府对于工作人员的行为有明确要求,工作纪律得到整肃。政府运行的这种规范提升,应该说与八九十年代基层政府的随意混乱,职责不清,有责无岗、有岗无人、有人无为的状况不大相同。与此相应,政府依法行政,官员依法办事,在程序性、行为标准化方面有巨大进步。
行政问责正在推进。这种自上而下的行政性问责的推进,主要是地方党政领导直接主导的,就其动力而言,一个是由政府招商引资的需要所激发,一个是基层群众对于政府的压力所致。同时,最近几年上级政府的问责加强也推动着基层政府的问责性提高。
机构改革有所推进。从纵向来看,基层政府的机构设置方面的自主权有所扩大,特别是在乡镇一级,来自高层政府的直接规制和要求比过去明显减少;从横向来看,基层政府的机构设置现在呈现比较多样和复杂的局面。在不同的县市,很难看到完全一致的机构设置。这也是与上世纪八九十年代不同的情况。机构改革虽然是基层政府改革的热点领域,但是,推进力度并不大。一般来说,基层党政领导人更愿意在行政规范化方面多有动作,而不愿意在机构精简方面加大力度。因为机构精简调整,阻力更大,风险更大。2010年以来,个别发达地方在县市层面启动了大部制改革。这些地方的政府部门调整力度很大,政府机构数量大大减少,但实际效果还相当微弱。其一,政府运行机制变化不大,政府人员甚至抱怨改革后工作程序更加麻烦,行政效率更低;其二,人员规模变化有限,因为精简过程中只是简单地职位合并,出现了领导职位的过度拥挤,有的一个部门有十来个副职领导。目前的大部制改革,主要效果在部门设置的减少,在提高政府效率和缩小政府人员规模这两个方面,还没有发挥出实际作用,也许其效果的体现还需要假以时日。
其二,从内部看,决策过程的规范化提升。
进入新世纪以来,县乡两级政府都开始重视议事规则的制定,决策程序趋于明确。不论是政府的常务会,还是党委的常委会,普遍建立了正式文本形式的议事规则,并制定了相应的决策程序。如集体决定的事项、会议纪要的正规化,特别是重大项目的决策、工程承包的发包等方面,普遍建立了明确的规则程序。虽然从执行来看,这些决策规则和议事程序往往落实得不好,甚至因为这种决策机制问题导致的腐败案例仍然未见其少,但是,与二十世纪八九十年代的无明确规则和程序的状况比,显然是很大进步。
与此同时,主要领导人的“限权”进程有所推进。决策体制的主要弊端是过度集权,特别是一把手集权。最近几年,一些地方探索县市和乡镇的一把手“限权”改革。一般来看,领导层内部决策制度健全和议事规则的设立,本身就是对于个人集权的限制。但是,在此基础上,一些地方还专门出台了若干限制一把手集权的措施,包括一把手“自觉限权”的经验。如“末位表态制”,即一把手在会议议决事项过程中最后表态;一把手不直接分管人事、财务工作等。这些一把手限权改革,还属于政府决策机制的前沿问题,探索试验刚刚开始,争论还很多。有一种观点认为,如果一把手能够做到“自觉限权”,他就能够做到自觉的防止权力滥用,那么,所谓限权也就没有意义了。显然,这种“自觉限权”的改革探索有内在的逻辑矛盾。
五.政府间“确权”:关于改革的意见
现在,在农村政策议程中,“确权”是个很重要的概念,主要是对于农民与土地关系的清晰界定和法制化保障。本文认为,就政府改革而言,为了解决当前不断增加、日益复杂的体制性冲突,也需要在不同层级的政府间积极推进“确权”。
客观地说,进入新世纪的十多年间,基层政府发生了令人欣慰的积极变化,也有一些改革举措取得明显进展。但是,现在的基层政府面临比以往更多问题。这是因为改革进程本身引发愈加深远广泛的问题。这些问题即植根于基层社会经济进程,也滋生于政府体系内部。民众对于政府的要求快速提升,需要政府处理的利益关系日益复杂,政府体系的不适应性日益显现。基层政府正在陷入深重的治理危机之中。显然,这是一个孕育着巨大风险的社会情景。历史的经验显示,社会动荡往往发生在变革启动的时候。托克维尔关于法国大革命的描述分析,展示的就是这种历史逻辑。
从县乡权力配置的考察发现,政府体制的基本格局,依然是僵硬的自上而下的中央集权控制。自上世纪九十年代初期以来,经济市场化进程有巨大推进,公民社会快速成长,但是,政府体制并没有做出与经济社会演变相适应的深刻调整,而且在某些方面甚至还在倒退。中央集权控制已经对整个政府体系的功能发挥产生了深刻的消极影响。一方面,集权控制严重束缚了基层政府面对基层社会的服务能力和控制能力,导致微观矛盾上升为宏观矛盾,间接地加剧了基层社会的治理难度;另一方面,集权控制严重损害了基层政府对于高层政府的合作关系,直接造成了基层政府对于高层政府及其政策方针的不合作甚至抵制,造成了大量的政策失效。
从官员个人行为的考察则发现,集权控制的消极影响更加深刻和严重。一方面,集权控制直接制造基层官员对于高层官员的不信任,特别是对于高层官员能力和品行的不信任,甚至直接质疑高层官员职位来源的正当性。与上世纪八九十年代比较,基层官员对于高层官员能力和品德的负面评价显著增加。另一方面,基层官员对于政治体制的信任与忠诚不断消解,使得基层官员从对于某些高层政策和某些官员个人的不信任,发展到对于整个政府制动安排的质疑和不合作。
现在,基层政府运行出现了系统性障碍。其一是制度化滞后造成的政府运行障碍,可以称为制度化危机。作为官僚机器的政府,其形态和机制都不成熟,还习惯于用“政治口号”、“政治运动”来解决政府运行中的问题,这种“运动化”的运行逻辑带来大量矛盾;其二是民主化滞后造成的政府运行障碍,或称民主化危机,核心问题是民众意志对政府过程的参与性不够,政府行为难以向民众负责,导致民众与政府的不信任、不合作,甚至发生大量抵抗;其三是法治化滞后造成的政府运行障碍,或称法治化危机。社会经济转型过程中需要协调空前复杂的利益关系,法律法规供应不足加剧了矛盾激化,甚至酿成广泛的社会冲突。大量利益纷争的处理无法律通道可循,许多本来可以司法过程解决的问题被扩展到政治过程中,而政治解决过程渠道不畅,大量问题在上访、抗议等非良性过程中展开,直接后果是:普通社会问题被政治化,个体问题被群体化,分散问题被集中化,局部问题被全局化。在这种情况下,政府改革难度空前巨大。
党的十八大前后,国内外舆论对于中国改革都有很多议论和期待。半年多来,新领导层有一些新举措和新表示。从政府改革来说,中央政府已经在下放权力方面有了一些具体动作,取消和下放了一些行政审批权限,行政性分权步伐明显加快。但是,这种改革基本上还在行政改革范围之内。在政治层面,尚也看不到新的重大举措出台。相反,传统政治控制方式还得到了强化。不论在高层,还是在基层,传统政治控制的没有明显松动和改变的迹象。即便从行政改革本身来看,在基层政府层面(县市和乡镇),现在也没有清晰的顶层设计和规划。
本文认为,也许从现在开始,政府改革进入一个政治改革和行政改革“分道”推进的阶段。或者说,政治改革和行政改革的分野正在越来越清晰。比较西方国家,中国政府过程的基本特点是政治过程与行政过程的一体化。回顾以往三十年的改革,政治改革和行政改革彼此交融,共进共退、一损俱损。现在则不然,行政改革在加快推进,政治改革则举步不前。从基层政府角度看,不论是政治层面的改革,还是行政层面的改革,我们都难以清晰地判断出改革部署近期是否出现重大突破。目前,高层对于基层政府改革没有清晰的规划设计。但是,这并非坏事。在大一统的政府控制思路下,中央也不可能设计出真正合理可行的基层政府改革方略。面对幅员广阔、社会经济状况千差万别的基层实际,中央这些设计规划往往是不切实际的,甚至是虚妄的。
本文认为,基层政府的行政性制度安排,如县乡政府有多少个机构,多少人员岗位,行政权力如何在部门之间配置等等,不应当成为中央政府的职权范围,中央也无法安排好。中央应该在地方政治改革进程中承担较多责任,积极规划设计政治改革的基本框架和基本路线,成为这些改革思路强有力的推动者。如果政治性制度安排做出有力调整,基层自然会把这些行政性制度安排解决好。或者说,如果基层民意力量真正能够制约政府,那些行政性问题根本不成问题。问题在于,高层在政治改革重大问题上缺乏作为和诚意,却在很多行政性、管理性问题上给以基层以管制和干涉。与上世纪八十年代形成比较,现在的基层官员比高层更有政治改革的要求和冲动,最近十年来不断有基层自主启动重大政治改革举措。这是因为基层领导更能直接感受来自社会和公众的改革压力。但是,高层不仅不积极呼应和引导,反而致力于打压和限制。高层的这种表现也是其政治权威不断流失的重要原因。现在看来,在新的社会经济形势和中央-地方利益格局下,高层已经无法通过集权、收权来确立权威,一味笼统地要求基层“服从中央”、“维护大局”已经无法奏效。高层要重塑政治权威,需要抛却传统思路,政府体系动大手术,重新界定确立不同层级政府间权力关系,在不同层级政府间建立全新的互动模式。
(作者单位: 国务院发展研究中心)
本文刊于《中国经济报告》2013年第9期
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1湖南省地方志编篡委员会,1988,《湖南年鉴》
2 李承,2011,新华社北京2011年5月18日电
