• 工业化、城市化、农业现代化,都需要土地承载。随着城镇化、工业化进程加速,土地资源的紧缺愈发明显。要保耕地红线不被突破、保发展用地,还要扩大房地产供地抑制房价,这个尖锐的矛盾,使决策部门选择了“增减挂钩”的方案。但现实表明,“增减挂钩”操作起来难度相当大。

     

    城市面积不断扩大,农村建设占地只增不减,城乡两头共同挤占耕地,用地指标被突破。据统计,仅在19962006年这10年间,全国农村就增加了100万亩建设用地,其中新增的农民住宅用地约占80万亩,农村居民人均宅基地面积从0.29亩上升到0.34亩。2009226日,国土资源部公布的数据显示,与1996年的19.51亿亩相比,12年间,中国的耕地面积净减少1.2526亿亩,相当于减少了一个大省的国土面积。

     

    中国用只占全球7%的耕地,却要养活占世界22%的人口。在今后相当长的时期内,中国都将面临人地关系紧张的尖锐矛盾。为此,中央“十二五”规划提出:“严格保护耕地,加快农村土地整理复垦”,“完善土地管理制度,强化规划和年度计划管控,严格用途管制”。

     

    一、现行农村宅基地制度的缺陷

     

    就笔者所知,到目前为止,我国并没有专门的农村宅基地制度文本。有关农村宅基地方面的一些制度和规定,散见于《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等法规文件中。总体而言,农村宅基地制度内涵,主要有以下四个方面:“无偿取得和使用”、“限制流转和抵押”、“面积法定”、“一户一宅”。

     

    脱胎于计划经济体制的农村宅基地制度,欠缺规范性和完备性。农村宅基地制度,是按计划分配的理念,将农村宅基地视为一种福利品,分配给农村集体经济组织(社区)成员,作为农村宅基地取得者的一种生活保障资料,没有体现宅基地的财产属性。

     

    这样的制度安排表明,只要是农村集体经济组织(社区)成员,就可以无偿取得农村宅基地,并可无限期地使用和继承。在分配面积上,由地方法规规定上限。其流转限于农村集体经济组织内部,禁止抵押;一户只有一次申请农村宅基地的机会,转让了宅基地而再次申请的将不被批准。

     

    但现实是,除了不准抵押外,“限内流转”、“一户一宅”的约束,都被不同程度地突破。这是因为:

     

    首先,我国实行市场经济30多年来,农村宅基地的财产属性已日趋明显。“无偿获取,零留置成本”,促长了“不要白不要、要了还想要”意念。

     

    “无偿获取、零留置成本”,造成“多一处宅基地,就可能获得多一份收入”的预期。而且少批多建的现象也相当严重。统计表明,近年我国农村集体建设用地的面积是4亿亩(26.7万平方公里),其中农民宅基地有2.5亿亩(16.7万平方公里),农村人均用地214平方米,超过农村人均建设用地150平方米的规划标准高限64平方米。

     

    其次,农村宅基地只能在农村集体经济组织内部流转,其流动性几乎为零。这就是说,农村宅基地入市交易实际不合法。这一限制了城乡要素双向流动,二不利农村筹措发展资金。而农村集体内部成员,各自可获得相应宅基地,本身没有多大的流动需求。

     

    再者,现行制度强调的是农村宅基地对农民的保障功能,把它在一定程度上视作公共品,否定其私人产品属性。而现实是,随着市场经济的建立和完善,农村宅基地财产属性凸显,它的私人产品属性已彰显出来。而私人产品在市场中自由流动,是市场经济的题中之义。

     

    最后,农村宅基地无偿供给,是基于供给物无限性假设的。现行制度本身,几乎没有宅基地的退出机制。这就必然造成“建新不拆旧,普遍闲置”的现象。而事实是,土地资源是最稀缺的资源之一。可见,现行宅基地制度,不仅滞后经济社会发展的现实,而且不可持续。

     

    二、“老房子”不拆的隐患与危害

     

    1、农村闲置房屋,导致土地资源浪费严重。

     

    据国土部门的统计显示,2007年全国村镇实有房屋建筑面积就已超过323.4亿平方米。其中住宅271.2亿平方米,全国村镇人均住宅建筑面积29.2平方米,而农村的住房闲置率大约在30%,即高达80多亿平方米。

     

    建新不拆旧,农村闲置房屋,复垦无从谈起,是另一种形式的土地抛荒,加剧了耕地短缺的矛盾,结果是宝贵的土地资源利用率低下。

     

    2、农村闲置房屋,阻碍了村庄的治理与发展。

     

    房屋闲置,正常功能不能发挥,不能产生经济效益,不能实现以房养房的目的,一般房主不会新投入去进行必要修膳,年久失修断壁残垣、破败无序,加大了现代化配套设施建设的难度,成为阻碍村庄治理与发展的一大因素。

     

    3、农村闲置房屋,成为安全隐患。

     

    农村闲置房屋,多因无人观顾,荒草满院,成为鼠蚊乐园。加上缺少必要修膳,随时面临倒塌危险,对人畜安全构成威胁。遇上自然灾害,留守在家的弱势群体难于自救,极可能发生事故,是一大严重的安全隐患。

     

    4、农村闲置房屋,是社会治安的盲点。

     

    农村闲置房屋,大多远离村民视线,是社会治安的盲点,常为偷盗人员的聚散地和分脏地,也常为不法分子藏身地。

     

    5、农村闲置房屋,引发宅基地矛盾纠纷。

     

    农村闲置房屋,宅基地占有不均,极易导致群众为争夺宅基地而发生矛盾纠纷,影响邻里和谐和社会稳定。一些闲置的旧房屋,多属多户人家有产权。各家贫富不均,产权交叉不清,处置意见难统一,拆除难度相当大,加重宅基地纠纷。

     

    6、农村闲置房屋,影响农村面貌及生态环境。

     

    山区和偏远农村,大多是土木结构的土坯房。这种土坯房,几年无人居住,不仅成为农村卫生防疫的死角,而且因鼠钻鸟掀,屋面漏雨,墙体脱落,成为危房。房屋闲置失修易倒塌,堵塞沟渠、截断通道,毁损农田,危及相邻房屋,酿成次生灾害,与新农村建设要求形成极大反差。

     

    7、“小产权房”买卖红火,给社会稳定埋下隐患。

     

    据国土部门不完全的统计,截至2007年上半年,全国“小产权房”面积已经达66亿平方米。近年来“小产权房”存量还在不断增加。

     

    “小产权房”遍布乡村城郊,出租、买卖红火。大量的非法交易,不仅扰乱了市场秩序,更给社会稳定埋下隐患。

     

    三、“老房子”拆不下的原因

     

    中央政府要力保耕地红线不被突破,地方政府希望从土地上获取发展资金,农民则千方百计守住这“最后的生命线”。就宅基地论宅基地治理,很难找到各方利益的平衡点。这个矛盾的现实反映,就是老百姓做了新屋,旧屋不愿拆。“空心村”现象逐渐蔓延。

     

    “旧屋不愿拆”,这有多方面原因:

     

    1、封建迷信思想作怪。中国几千年封建社会,老百姓生活在社会低层,为求翻身,特别看重所谓的“风水”。这种思想根深蒂固,认为“老房子”是祖上“风水”,可以福佑后代。

     

    2、不毁“祖业”。传统农村社会,是以姓氏宗族为核心的社会。留下一块“祖基”,就为后代子孙留下一块宗族活动场所。灭失“祖业”,向来被认为是无能和不孝的。

     

    3、蓄积财产。农村社会投资渠道十分有限,现在又是“负利率”时代,货币贬值严重,房屋不仅保值功能好,而且受法律保护,轻易无人敢动房屋财产。基于这种理性考虑,不到万不得已不会拆房。

     

    4、举家搬迁空置。伴随着城市化进程,农村人口大量涌入城镇。国家统计局的数据表明,从1990年开始,我国每年大约有1%的农村人口转化为城市人口。而中国人独有的落叶归根乡土情结,使这些人口的“老房子”长年处于空闲状态。长年在外打工户,平均在农村老家居住时间为15天,造成长时段房屋空置。

     

    5、绝户空置。由于自然死亡、婚姻嫁娶等原因,绝户产权人已经消失,在其法定继承人不愿入住的情况下,其旧房或宅基地便处于闲置状态。

     

    6、经济考量。老房子多为土木结构的土坯房,拆下的建材现在根本用不上,还得花费人工去拆。“留着又不用管饭”。房子在,地基就是自己的,拆了房子,地基就去了。再者,利用老房子,还可搞点或种养或遇机会出租,谋求点收入。

     

    7、等待拆迁。一旦城市扩张、基础设施建设圈定,拆老房子的补偿收入,就远远大于自己的任何一项安排。因此,哪怕是一处破烂猪圈,也不会轻易自拆。

     

    8、资产转换。“占用”的农村宅基地,如果不能变现的话,那只是一种画饼充饥式的“富有”。郊区农村,部分人用已有宅基地,或顶风或悄悄建起了“小产权房”,用于出租出售,谋求着资源转换成资产的“新路”。

     

    以上因素,造成了目前许多村庄成“空心村”的景观。房主自己不愿拆老房子,乡村无(财)力拆除,上级政府只能是原则指导。“零留置成本”,是“空心村”老房子拆不下的根源。

     

    来源:市县领导参阅

     

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