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  • 闫景铂:农村养老问题再观察、再思考----以河南省R市为例
  •  2013-10-07 12:51:52   作者:闫景铂   来源:中国乡村发现   点击:0   评论:0
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  • 长期以来,农民为国家的工业化进程做出了巨大的贡献,但在享受社会公共产品方面却受到不公正的待遇。一定程度上说,“三农”问题的核心是农民问题,而农民问题的核心则是养老问题。

    一、R市农村养老现状

    R市是河南省省直管县(市),属于县级市。据R市第六次全国人口普查结果显示,全市常住人口约92.8人,60岁以上的人口数为110200人,占总人口数的11.88%。在农村,60岁以上的人口数为79107人,占总人口数的12.54%。目前,R县已进入老龄化社会,已经初步建立了“低水平,广覆盖”的农村养老机制。

    (一)“血浓于水”,家庭养老依旧是主体

    家庭养老是我国最普遍、最传统、最完美的一种养老方式,它是我国传统美德的体现,也是农村社会长久以来所形成的核心价值观。尽管“多子多福”的观念在农村已经有所改观,但是“养儿防老”、“积谷防饥”思想一直根深蒂固,这也是我国计划生育政策在农村所面临的最大困惑。当前,R市农村家庭养老主要有以下几种形式:一是老人独立生活型(例如,“空巢家庭”),即老年人自己独立生活,通过耕种土地、做些小生意或者靠早年的积蓄生活,他们不花子女们的钱。二是老人分居赡养型,即老年人与子女分开生活,由子女们分担老人的日常开支。三是老人轮流赡养型,即老人和子女达成协议,由子女轮流赡养,所患的小疾病由所轮流的子女承担,大疾病则由子女共同承担。这种农村养老方式与我国久有的历史文化传统、社会心理、血缘感情是分不开的,也是农村社会最温暖、最温情的价值取向。

    (二)关注民生,国家养老展示新力量

    随着农村老年人口的迅速增长和家庭养老功能的弱化,党和政府加快了农村养老改革的步伐,以最大限度地实现社会的公平与公正。目前,R市实施的国家养老主要有:一是政府通过建立敬老院为农村孤寡老人、五保户或者被遗弃老人提供养老服务,由国家负责其生老病死等事宜。二是政府初步建立了农村养老保险制度,有计划、有步骤地开展农村养老保险工作。2011R市被国家确定为城乡居民社会养老保险试点县(市),在全市范围内开展城乡居民社会基本养老工作,全市参保居民达487102人,参保率达87%,为10487360岁以上的老人发放养老金3797万元。具体做法:个人缴费、政府补贴,凡16-59岁的农民可以自愿缴纳养老保险金,政府对60岁以上的老人发放一定数额的养老金,多缴多得,少交少得。三是政府的民政部门对80岁以上的老人,每月发放100元的生活补助。

    (三)勇于担责,社会养老散播爱的芬芳

    当前,R市的社会养老正处于实践、探索阶段,作为新生事物,它逐步得到了人们的认可,正焕发着新的生机。社会养老,就是指一些社会力量(例如,返乡创业人员,民营企业家)通过设立民间养老机构或者养老组织(例如,养老基金会)为老人们提供养老服务。主要有:一是民间力量建立社会养老机构。例如,一些民营企业家建立养老公寓、老年福利院、托老所等养老机构。截止2012年底,R市社会养老机构已经达4家,床位300余张,入住300余人,其中较大的养老机构有130张床位,小的养老机构也有50张床位。二是民营企业家或个人设立“农村养老组织”。例如,民营企业家建立农村养老基金会,把资金存入银行或者作为基金投资或者投入经营,以其利息或者红利、利润的一部分为老年人发放养老金,以改善农村老人的生活状况。

    (四)以人为本,政府建立了农村计划生育奖励扶助制度

    目前,R市已经初步建立了计划生育奖励扶持制度,对农村年满60岁以上的独生子女或者双女户的老年夫妇,经人口与计划生育委员会按照有关规定审查确认后,按照每人每月30元的标准发放扶助资金,以减轻老年独生子女户的负担,尽量使他们的晚年生活无后顾之忧。

    二、困境与挑战

    (一)改革开放后,随着农村社会结构的不断变迁,农村家庭养老功能不断受到挑战

    一是自上世纪80年代以来,农村家庭小型化趋势越来越明显。当前,一对农村夫妇生育2-3胎的现象很普遍,生育3胎或1胎的情形则很少,“多儿多女累爹娘”的观念初步得到群众的认可(抚养成本提高也是一个因素),而“养儿防老”的理念依旧根深蒂固。二是城镇化、工业化的快速使附着在土地上的养老功能逐年下降。在R市,农村人均土地耕种面积为0.4-1亩之间,个别地方人均土地耕种面积超过1亩,个别地方甚至连0.4亩都达不到,种粮的成本逐年在提高,“谷贱伤农”依然影响着农民的收入。三是外出打工的农民增多,留守老人日渐增多。在城镇化、工业化浪潮的冲击下,在市场化、商品化的竞争下,农民原有的生活方式逐渐被打破,打工经济已经成为农民收入的主要部分,无论从精力抑或物质上来说,他们在赡养老人方面显得力不从心,再加上个别人存在着“重幼轻老”的陋习,农村消极养老现象逐年增多,纠纷增多。

    (二)县域经济发展不平衡,“吃饭财政”影响地方政府对国家养老的投入,农村养老还处于低水平、低保障状态

    一是地方民政部门所建立的敬老院只接受农村孤寡老人、五保老人,而对农村被遗弃的老人则收留的少,没能做到全覆盖;农村敬老院的生活设施,健身、娱乐设备相对简陋或者匮乏;服务人员的素质低,缺乏必要的日常护理知识;服务人员不稳定,多是农村闲散人员等。二是农村养老保险制度的宣传力度不够,制度还不完善,还处于试点探索阶段。例如,农民的参保率还不高,还达不到全覆盖,60岁以上老人养老金的发放标准还很低。

    (三)社会养老正处于实践、探索阶段,诸多问题还需要不断完善

    一是当前社会力量所设立的农村养老机构,往往从低成本、高利润的角度出发,所租用或者建筑的房屋还很简陋,配套设施还很简单,工作人员还缺乏相关护理知识,队伍不稳定。例如,房屋的采光、布局等还不能体现宜居理念,再如,老人们的护理设备缺乏,老人们的生活质量还很低。服务人员多来自下岗工人和农村妇女。二是民办养老机构以“盈利”为目的,其收入主要来自入住老人所缴纳的费用。三是一方面国家应该对民办养老机构进行财政支持,另一方面又要谨防民办机构套取财政补贴。四是农村社会养老的组织形式还很少,有待于进一步创新,甚至还需要制度上的建立与完善。例如,有的民营企业家成立了农村社会养老基金会。

    (四)其他涉农社会保障制度应加大对老年人的关怀

    一是地方政府对农村独生子女户、双女户的老年夫妇的“奖励”标准偏低,达不到“鼓励”大众的目的。当前,在物价居高不下的形势下,这些老年人每年几百元的“奖金”可谓是杯水车薪,很容易让他们“寒心”。二是60岁以上老人的医疗消费普遍高,正处于多病之秋,而新农合的补偿标准偏低、起付线偏高,很多老人还是摆脱不了“看病难、看病贵”的窘境。三是当前农村最低生活保障还不能普遍恩惠每一个60岁以上的老人,甚至80岁以上的老人也不一定享受到,相反,一些青壮年农民却凭着关系享受这些保障,这就出现了“应保不保,不应保而保”的奇怪现象。四是个别地方规定,农民要想享受大病补助必须有“低保证”,一些60岁以上的农民因没有“低保证”而享受不到大病补助的待遇,这就滋生了托关系、找熟人的不良现象。

    三、对策与建议

    当前,我们应该建立以农村家庭养老为主体,以国家养老为主导,社会养老与商业养老共同参与的多层次农村养老机制。

    (一)强化农村家庭养老的主体地位,进一步继承与发扬我国尊老爱幼的传统美德

    一是鉴于农村家庭养老往往受家庭物质条件影响的事实,政府应该千方百计地提高农民的种地收入,为农民提供更多的就业、创业机会,提高农民“自救式”养老的“底气”。事实上,很多农民在赡养老人时,往往缺乏足够的资金保障,“想尽孝,无经济实力”,以至于“子欲养而亲不待”,可以说“靠什么养老”是农民群众面临的最现实问题。二是农村家庭养老不仅需要“资金”保障,还需要伺候的“功夫”,针对“空巢家庭”,政府应该鼓励乡镇、村(居)成立农村养老服务(互助)组织或者组建农村养老家政服务公司。例如,我们可以村、组为单位成立农村养老服务(互助)小组或者专业护理队,如果以生产组为单位成立农村家庭养老服务(互助)小组,因为生产组成员之间相对比较熟悉,有些还是老朋旧交,这种共同生产、共同劳动、共同生活的经历比较容易推进这项工作的开展。三是政府相关部门要不断强化农村养老方面的宣传教育,努力打造一种尊老、敬老、养老的社会氛围。例如,司法部门可以组织“送法律下乡”活动,为农村老年人提供法律咨询、服务,帮助他们签订养老赡养协议,及时化解养老方面的纠纷,构建和谐的农村养老秩序,切实维护老人们的合法权益。

    (二)政府应转变观念,勇于承担社会责任,加大财政投入的力度,不断健全、完善农村养老保险制度

    一是民政部门要做好60岁以上老年人的信息统计工作,做好动态管理,并与社会保障部门做到信息资源共享,把每一个农村老年人的社会保障工作做扎实,确保每一个老年人都能充分享受到社会保障的益处。二是政府应根据经济社会不断发展,与时俱进地增加财政投入的力度,有计划、有步骤地修建、改建农村敬老院,完善相应的基础设施、健身设施建设等。三是政府社会保障、卫生部门应该创造条件为农村敬老院招聘或者培训具有医疗、护理专业知识的服务人员,建立档案。四是政府应健全完善农村养老保险制度,扩大农村参保人群的范围,提高参保率,增加养老保险金发放的基数。例如,参保人群可以从“娃娃”抓起(商业保险在这方面有成功的经验),再如,把16岁以上的农村学生也纳入到农村养老保险的范围,鼓励他们参保。再如,政府应加快农村养老保险、城镇养老保险、城镇职工养老保险的一体化步伐,设置统一账户,以适应农民身份的相应变化。再如,政府可以为失地农民、“五保户”缴纳养老保险金或者以土地换取社保等。

    (三)政府应鼓励社会力量积极参与到农村养老事业中去,在土地、用水、用气、电力等方面给予政策优惠、资金扶持

    一是政府应制定相应的优惠政策,鼓励社会力量参与农村养老工作,给予政策上的优惠与资金上的扶持。例如,制定土地、电力、饮水、资金等方面上的优惠政策。二是政府应建立社会养老机构准入机制,统筹规划、严格监管。例如,政府应对社会养老机构的基础设施、配套设施(包括安全设施)、健身设施、护理人员构成等方面制定相应的标准。三是政府可以对社会养老服务进行“购买”,以此扶持社会力量承办农村养老工作。四是政府可以通过社会劳动保障、卫生部门加强对社会养老机构服务人员的专业培训,使其具备丰富的管理、护理知识,整体素质能得以提高。五是政府应引导社会力量勇于承担社会责任,鼓励其创新农村养老新形式,多渠道、多途径解决农村养老问题。例如,民营企业家可以成立农村养老基金会,将公司利润的一部分用于支持农村养老事业。

    (四)建立健全其它涉农社会保障制度,引导商业养老走进农村市场,使“养儿防老”成为制度养老

    一是创新新型农村合作医疗制度的有效实现形式,对60岁以上老人采取更加优惠的措施。例如,针对新农合,政府可以根据不同的年龄段,设定不同的起付线、补偿标准。具体而言:对60岁以上的老年人可以设定较低的起付线,较高的补偿比例,这个起付线要低于青壮年农民的起付线,补偿比例要高于青壮年农民的补偿比例。二是实事求是地完善农村最低生活保障制度,确保60岁或者70岁以上的贫困群众都能享受到最低生活保障。三是健全农村大病救助制度,针对60岁以上老人可以采取无条件限制的大病救助工作,让老人放心治病、安心住院。四是完善农村独生子女户、双女户老年夫妇的奖励扶持政策,针对60岁以上的老年夫妇,政府不仅每月按时足额发放“奖金”,还要根据市场行情不断提高“奖金”的标准,真正使这项政策深入人心、不走形式,当然,乡镇托老所、敬老院也要为他们敞开大门,根据需求为其提供养老服务。五是鼓励经济条件比较好的农民群众积极参加商业养老、商业医疗保险,商业保险公司也要制定惠民政策,还利于民。例如,农民参加的商业养老、医疗保险应与国家养老、医疗保险互不冲突,各自分享,而不是在报销新农合费用时还需要扣除商业医保所要报销的一部分费用。

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