• 摘要:小城镇虽然是处于城镇结构最低端的城市形态,但在经济社会发展中却具有任何城市都无法取代的重要地位。由于绝大多数小城镇都受规模和经济发展阶段限制,基础设施建设市场发育缓慢、市场化程度较低;政府应发挥公共财政职能和市场基础性作用解决基础设施建设滞后问题。要通过体制、机制和管理创新,建立多元化、多渠道、多层次的投融资机制,为基础设施建设构建稳定的资金通道。通过强化管理,全面提升基础设施综合服务功能,促进小城镇建设可持续发展。

        关键词: 小城镇; 基础设施 ;建设; 对策; 研究

        一、前言

        小城镇作为城镇体系结构中处于最低端的城市形态,不仅是各类城镇中最小的城市地理系统、一定区域内政治、经济、文化的中心,而且也是我国分布数量最多、分布范围最广、城乡联系最紧密、城乡统筹最直接的城市载体。据2009年统计数据,全国有建制镇镇区人口达到2.1187亿人,占全国城镇人口34%,与特大城市及大城市、中小城市共同构成了我国城镇体系的三大支柱,已经成为中国城镇化的重要力量。小城镇相对于城市在我国国土空间范围分布的广泛性和均衡性,不但有利于国民经济发展,并在国家安全、社会管理等方面显示出巨大的优越性,在经济社会发展进步过程中具有任何城市都无法取代地位和作用。面对小城镇基础设施建设普遍滞后于经济社会发展的明显差距,需要我们针对我国小城镇建设的发展实际,客观地把握小城镇基础设施发展特点,充分发挥现代市场经济制度的优越性,建立小城镇基础设施建设的投资管理体制,强化规划引导和管理,加快基础设施的建设步伐,为小城镇人民生活与经济社会发展提供优质的基础设施产品。

        二、我国城镇基础设施建设管理现状分析

        从我国小城镇基础设施建设宏观角度分析,基于小城镇建设发展现状的基本事实是:到2009年底我国建制镇比1978年增加了7.89倍,增加的绝对数量为17149座,建制镇总数量达到19322座。镇区承载人口从1978年的5316万人增加到2009年的21187万人,增加了近乎3倍。与此同时,镇区空间规模急剧扩张,基础设施产能快速增加;供电、供水、道路、燃气等设施的大规模建设,有效提升了城镇综合服务功能,为促进地方经济社会可持续发展发挥了重要作用。但是,小城镇基础设施建设中欠账多、数量少、水平低、配套差等问题依然存在;东、西部地区基础设施建设不平衡趋势加剧;极个别小城镇建设过度超前造成鬼镇”“空镇的现象时有发生。等等。基础设施建设水平在一定程度上制约了小城镇经济社会发展。

        1、欠账多——基础设施投资低于经济增长要求

        2008年全国城市市政公用设施投资总额为7368亿元,单位城市建成区面积的平均投资密度为2254万元/平方公里,而建制镇则为726亿元,平均投资密度为240万元/平方公里,不足城市的1/9;乡为99.5亿元,平均投资密度为123万元/平方公里,仅是城市的1/18。根据联合国开发计划署的研究,发展中国家城市基础设施投资最好占固定资产投资10——15%的比例,占GDP(国内生产总值)的3——5%。但是,1994——2006年,中国城市建设基础设施投资占固定资产投资的平均比重为6%,最高为8%;占GDP的比重平均为2.6%,均未达到合理水平,逐年累积形成巨额投资欠账。造成这种局面的主要原因除了小城镇自身经济实力薄弱外,还在于基础设施资金渠道过于单一,即:高度依赖和依靠有限的财政性资金投入。

        2、数量少——基础设施供给不足、发展不平衡。

        在小城镇基础设施领域内供给能力不足是普遍存在的问题,需求大于供给是极为普遍的现象。据住房和城乡建设部统计,“2008年,我国城市用水普及率94.7%,燃气普及率89%,污水处理率70.2%,生活垃圾处理率94.2%,人均公园绿地面积9.71平方米;建制镇用水普及率77.8%,燃气普及率44.5%,人均公园绿地面积1.9平方米。西部经济欠发达地区的不少小城镇基础设施建设不仅存在产能不足而且严重缺项,尤其是垃圾处理、污水处理、集中供热、城镇燃气等涉及资源节约、环境友好方面的基础设施基本处于空白状态,甚至有的小城镇连最基本的集中供水和城镇排水设施都尚未形成系统。城镇基础设施产能不足在相当程度上制约了经济社会发展。但近几年来也发生了一些微妙变化:东部地区部分经济实力雄厚的小城镇基础设施供给已经走过了产能供给的短缺阶段,逐步进入提档升级的品质性需求阶段。

        3、水平低——规划建设与管理水平亟待提高

        城镇基础设施规划建设水平欠佳。城镇基础设施规划设计缺乏前瞻性、预见性及适度超前性。在总体规划方面缺乏统摄全局的整体考量与空间布局的弹性考虑,致使基础设施容量在时间维度和空间维度上都缺少必要的余量储备,给日后重复建设留下伏笔,造成不必要的经济损失。在小城镇基础设施规划设计与建设中,盲目追求所谓的现代化而与大城市攀比,造成了本不该出现的惊人浪费:似乎道路越宽才能显示大气魄,草皮植的越多就越能体现现代化,全然不顾经济发展需求和当地自然因素。规划设计手法普遍落后、互相抄袭、雷同,缺乏对于当地地理环境、建筑形式、建筑风格、地方材料等要素的合理运用,小城镇建设大多缺乏地域特色与历史文化特色,出现了千城万镇一个样,万千众生一张脸的尴尬局面。而城镇基础设施建设存在的主要问题是,过程管理受到工期、资金等因素约束,工程建设质量多达不到技术规范和技术标准要求,不能满足使用年限要求和设计供给能力的要求。

        基础设施管理水平有待提高。绝大多数小城镇在基础设施管理方面与城市之间存在很大差距。一是缺乏专业管理机构和队伍。二是缺少稳定的管理经费来源。三是突击性检查多于经常性管理,管理未走上常态化轨道。四是法制化建设欠缺,管理人治成分浓厚,以罚代管现象较为普遍。

        4、配套差——城镇基础设施协调性差。

        在我国绝大多数小城镇中,基础设施系统配套始终是明显的结构性”  缺陷,最为突出的表现是城镇基础设施重视道路、给水、环卫保洁等设施建设,忽视排水、垃圾处理,污水处理、集中供热等设施配套;基础设施管理部门普遍偏重地上设施建设而忽视地下设施配套;由此引发城镇基础设施综合服务功能不强、效率低下。究其小城镇基础设施配套性较差的原因,一方面由于规划设计缺乏系统考虑;另一方面,建设资金短缺也是一个重要原因,着实是自身经济发展水平所限和镇情的无奈!

        三、基础设施建设的重要意义与市场化条件

        1、基础设施建设的重要意义

        城镇基础设施作为城镇经济社会发展的载体,是城镇赖以生存、发展、壮大的物质基础,最根本的功能和作用就是为城市居民提供最基本的生活条件,为城镇生产和经济社会运行提供最基本的物质条件,满足城镇经济发展和社会进步的基本物质需求。

        根据何伟达等学者在《加入WTO与中西部经济发展》中所做的研究:城市基础设施为企业创造外部经济效果,可以使企业的成本减少10%完善的基础设施在集约资本、资金、技术、信息、人才、自然资源等生产要素及资源合理配置方面存在着显著的效益,在城镇发展中具有的基础性、先导性作用。强大的城镇综合服务功能,不但构成了城镇现代化的重要标志,更是城镇经济社会持续发展的基础性保证。

        2、基础设施开发建设的市场化条件

        城镇基础设施具有设施形态、产品形态、产业形态和艺术形态等多种形态。一般研究认为,城镇基础设施具有前三种形态,而并未提及其艺术形态。实际上城镇基础设施的艺术形态就直观而言也是显而易见的,而且更显大尺度、大空间和复合型特色。千姿百态、形式各异的城镇基础设施艺术形态,不仅充分体现着各地不同的文化与自然环境,同时也反映城市建设者的利用自然、传承历史文化的智慧。

        研究城镇基础设施的市场化条件就是要从设施多重形态入手。其主要判别条件和内容包括城镇基础设施的自然垄断性高低、外部性效应大小、可售性及可分割性。城镇基础设施通常可分为经营性基础设施、可经营性基础设施和非经营性基础设施三种。

        经营性基础设施所提供的产品垄断程度高,具有可分割性与可售性,基本没有外部性效应,可以全面进行市场化经营。如:城镇收费停车场等。

        非经营性基础设施所提供产品具有完全的外部性效应,或产品不具有可分割性和可售性,无法进行市场化经营。如:开放式公园、城镇广场、城镇道路、桥涵、路灯、绿化、免费公厕等设施。

        可经营性基础设施介于经营性基础设施和非经营性基础设施之间,所提供的产品垄断程度较高,可以分割与出售,有相当程度的外部性,往往是自然和行政双重垄断的产品,可以进行市场化经营。如电力、供水、集中供热、管道燃气、污水处理、公共交通、轻轨等设施或产品。

        四、制约小城镇基础设施市场化的两大因素

        1、规模低于经济聚集的临界条件

        在城镇基础设施领域内,多数小城镇规模尚未达到经济聚集的临界规模条件,不能达到投资和建设的规模经济要求,市场机制难以发挥作用。根据小城镇建设的研究结论,当镇区人口规模大于3万时,小城镇的集聚效应形成;超过5万人则可以对周边若干乡镇的经济和社会发展带动作用明显。只有当城镇人口(指镇区人口)达到3万以上时,城镇

        基础设施才会出现规模经济现象,市场机制配置资源的作用才会发挥作用。否则,资本的逐利性必然导致市场失效或市场失灵。

        目前,在我国19000多座建制镇中,镇区3万人口以上的建制镇包括县城不超过1500座;绝大多数建制镇镇区人口多在10000——30000人之间;西部地区不少建制镇镇区人口仅为3000——4000人。有关资料显示,到2008年底,全国建制镇建成区面积平均为1.78平方公里,人口平均仅为8136人,集镇建成区面积平均为0.81平方公里,人口平均仅为2387人。

        很显然,全国范围内为数众多的小城镇发展规模明显低于发生经济聚集效应的临界值,城镇规模经济发生的条件并不完全具备。城镇基础设施投资同样短期内难以达到规模经济要求。尽管小城镇发展对于基础设施产品供给有着强烈需求,但市场并不青睐和热衷于选择这类投资,主要原因在于小城镇基础设施建设运营短期内无法实现盈亏平衡,并使资本获利达到社会平均利润率水平。

        2、小城镇处于经济社会发展的市场初期阶段

        小城镇经济发展的阶段性决定了基础设施市场化供给尚需政府职能的必要发挥。

        从产品属性上讲,城镇基础设施提供的产品总体属于市政公用产品范畴。在城镇基础设施领域内,城镇开放式公园、

        绿化、环卫、道路、桥涵、路灯等设施是具有完全外部性的地方公共产品。城镇燃气、供水、热力、电力等设施则是具有较高垄断程度的基础设施产品,具有很强的公共性和城镇经济社会发展需求的不可或缺性,属于典型的准共产品。所以可以把城镇基础设施广义上看做公共产品,主要依据还在于它服务对象的广泛性,服务内容的不可或缺性和设施的系统性。

        现代市场经济理论认为,提供社会公共产品是政府义不容辞的责任和义务,政府应该通过发挥公共财政职能向社会提供公共产品。而准共产品的供给则应坚持市场投资为主、政府资助为辅的原则,必须充分发挥市场和政府的双重作用才能实现有效供给。但是,不论是纯公共产品还是准公共产品供给发生问题,政府都有不可推卸的责任。城镇基础设施范围内,政府可以不是的投资者和经营者,但它一定是其投资、规划建设和经营管理的规则制定者、市场秩序的维护者和裁判员,同时也是基础设施产品供给的第一责任人。

        我国经济发展虽已跨入中等收入门槛步入中等收入阶段,但总体经济发展还处于起飞阶段。以小城镇本身经济发展程度而论,经济发展水平较之大、中城市还有较大差距,还依然处于工业化初期过程即经济发展早期阶段,市场发育很不充分,许多本可依靠市场机制供给的基础设施产品却仍然需要赖以政府职能作用的发挥。因此,经济早期发展阶段是制约基础设施市场化供给的重要因素。

        城镇燃气、供水、热力等基础设施产品虽然都属于准公共产品,但对各类城市来讲大都可以实现市场化供给,然而小城镇的此类基础设施却必须运用政府公共财政的支持才能实现有效供给。处于经济早期发展阶段的小城镇,除了基础设施规模效应方面难以显示优势外,还存在小城镇基础设施集中度不高、投资成本较大、效率低下等弊端,以及基础设施产品价格水平预期较低和居民消费承受能力不够的众多原因。在基础设施供应部门在难以获得社会平均利润的预期背景下,单纯依靠市场优化配置资源来提供基础设施产品显得十分困难;而通过发挥政府职能作用,采取税费减免、经营补贴等措施解决城镇基础设施市场化供给尤为必要和重要。

        五、加快基础设施建设的措施建议

        1、加强规划引导,奠定基础设施有效供给基础

        小城镇基础设施规划作为城镇总体规划的重要组成部分和内容,是对一定时期镇区内各项基础设施项目建设的统筹安排和部署,是一项城镇政府管理基础设施的公共政策和纲领性文件。对于基础设施规划、建设和管理具有指导性、引导性和约束性的多重作用。规划的编制和实施将为城镇经济社会可持续发展奠定坚实基础。

        在实际工作中,编制好基础设施规划对于城镇经济社会协调发展意义不可小觑,不仅显得必要而且必须。小城镇基础设施建设发展实现有序建设和有效供给,制定基础设施建设规划是关键所在和前提要求。编制城镇基础设施规划要充分考虑当地自然环境、地貌特点、建筑特色、历史文化、民风民俗、产业基础、经济发展水平等客观条件;坚持因地制宜与现代技术、适度超前与量力而行、环境保护与开发建设、资源节约与合理开发等内容相结合的原则;以最大限度发挥市场机制为基础,把市场经济和政府职能有机结合起来,科学确立基础设施建设发展目标,合理配置设施种类,确定不同设施的建设规模与时序,使规划成果成为引导基础设施建设事业科学发展的指导性文件。

        2、建立多元化投融资机制,有效拓宽融资领域

        世界银行研究报告(2012)认为:资金短缺已经成为镇基础设施建设面临的最大挑战。镇财政不独立且县政府拨款额度有限,致使镇政府几乎没有足够的资金投入基础设施建设。此外,镇政府作为借款人身份也缺乏法律意义上的资格;银行不愿意资助镇建基础设施的因素还在于镇政府的偿债能力远不及市政府,违约风险较高。这就是城市建设投资公司(UDIC)必然应运而生原因。因此,在地方财力相对薄弱小城镇,要实现城镇基础设施建设目标,很大程度上取决于建立多元化、多渠道、多层次的投融资机制。

        首先,要收好用好财政资金,奠定基础设施投融资基础。

        可以足额收缴和专项使用的财政性城建资金,构筑了小城镇建设最具法定性、最为稳定的资金来源渠道,为小城镇基础设施建设投融资提供了基本保障。财政性城镇建设资金主要包括城市建设维护税、公用事业附加以及中央财政拨款和地方财政拨款。近十余年来,土地出让金已成为城镇建设财政性资金的重要来源,但要防控土地财政过度运用带来的可持续发展风险。尽管多年来土地财政饱受各界的抨击,但笔者认为:人们的不满和诟病主要源自部分地方政府对土地财政的过度运用,以及不负责任的乱花钱(如:鬼城建设)和过高的负债率。只要土地开发利用对当地经济社会发展是可持续的,土地财政规模是可控的,土地财政就不是一个负面的概念,何尝不是一条有效的资金来源途径。这一点对于小城镇建设资金筹措至关重要,但它能否运用的恰到好处还需要小城镇政府有足够的智慧!

        其次,争取专项资金支持,增强自我发展造血功能。在我国,欠发达地区的小城镇财政状况大多都是维持现状的吃饭财政,自我发展能力很弱,依靠自身财力及尚欠发育的市场机制非但很难实现城镇基础设施的有效融资和投资,也很难为城镇经济社会持续发展提供必要的基础设施产品供给。在这样的情况下,地方小城镇政府除了加倍做出自力更生的努力外,还要充分利用国家小城镇建设的扶持政策,多渠道向上级部门争取专项资金支持,扩大融资能力,为基础设施建设提供一定的专项资金支持。

        第三,建立城镇基础设施投融资平台,拓宽城镇基础设施建设资金渠道。小城镇政府要贯彻国务院及国家部委《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》《关于进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见》等一系列方针政策,继续打破政府独家投资经营城镇基础设施的传统观念,不断解放思想,拓宽发展思路,创新投融资机制。以城镇建设财政性收入为基础,建立规范的市场化基础设施投融资平台,吸引各类资金投入基础设施建设与管理。要按照公司法要求组建融资平台公司,通过建立完善的法人治理结构、投融资决策风险责任制等防控经营风险,确保平台公司稳健性、持续性经营,为基础设施建设构筑坚实长久的资金支持平台。

        3、创新投融资方式,提高基础设施市场化水平

        小城镇基础设施市场化投融资的难点表现为:自身规模偏小难以形成规模经济效应和小城镇处于较低经济社会发展水平两大制约因素。因此,设施建设难以实现规模化、产业化和市场化经营,以至于很大程度上丧失吸引各类社会资本的基本条件。要促使小城镇基础设施投融资市场化,必须采取政府财政资金介入的办法加以破解。小城镇政府要探索低水平经济发展条件下的基础设施投资建设新途径,充分运用经济、法律、行政多种手段促使基础设施逐步市场化,建立公正、公平、公开的基础设施投资市场,引导生产要素向基础设施领域流动聚集。

        一是地方政府要通过短期让利、经营补贴、规费减免等措施,促使基础设施项目投资建设及运营向市场化条件转化。要通过推行BOTBOOTPPP等融资模式,对城镇供水、燃气、热力、污水处理和垃圾处理项目实施市场化运营。以项目和市场获取资金,以存量盘活资金,把大量社会资本吸引到基础设施建设领域,改变小城镇建设捉襟见肘的资金短缺局面。

        二是赋予城镇基础设施产品合理的价格。要从改变基础设施产品是纯福利产品的落后认识开始,按照市场经济要求赋予基础设施产品应有的市场价值。从改革不合理的基础设施产品价格体系和价格水准入手,本着公用事业经营单位微利经营的基本原则,结合市场需求、资源稀缺程度、经济发展水平和居民承受能力诸多因素,确定能够反映城镇基础设施产品真实价值的合理价格,加快基础设施产品的市场化进程。对于城镇贫困家庭消费市政公用产品,政府可通过低保和其他方式进行补贴,而不应有意压低或扭曲价格。

        4、坚持重点突破原则,建设适度超前的基础设施

        小城镇与各类城市比较存在产业基础薄弱、地方财力不强等明显劣势,并且小城镇基础设施建设面临起步晚、底子薄的严酷现实。要在短期内实现基础设施水平全面跃升和快速发展困难巨大。因此,推进基础设施建设跨越式发展既要做到尽力而为,同时也要秉承量力而行基本原则;要有所为有所不为。需要城镇管理者在总体规划的指导下,统筹安排基础设施建设项目,合理确定各种不同设施建设的时间顺序,有序开展基础设施的规划与建设。特别要注意集中人力物力,优先建设影响经济社会发展全局的基础设施项目,打通经济社会发展的瓶颈,实现基础设施建设的重点突破。同时还要根据小城镇自身发展的要求,把基础设施建设规模控制在适度范围,使有限的建设资金能够最大程度发挥作用。

        5、强化能力建设,全面提升基础设施管理水平

        城镇建设领域内把三分建设、七分管理奉为发展的经典观念。由此足见管理在投资、建设和运行中重要作用。加强基础设施规划建设的管理,对于发挥基础设施城镇综合服务功能,提高投资效益,增加对经济社会发展的贡献度等都具有非凡意义。

        加强城镇基础设施管理,建立适应发展的机构与队伍。以目标、精简、效能为原则,合理设置职能和职责。做到目标明确、职能清晰;人员到位,责任落实;保障运转,经费落实;硬件建设,场所落实。要按照基础设施规划建设和运营的目标要求,开展多层次、多渠道的知识化、专业化、法制化培训,着力改善管理队伍的政治素质和业务素质,造就一批能够适应事业发展的管理人才、技术人才和操作人才,全面提升城镇管理的综合能力。

        加强城镇基础设施管理,走法制化管理的道路。基础设施管理部门的干部职工要做法制建设的宣传员、引导员和执法员。管理部门要组织干部职工认真学习《城乡规划法》、《环境保护法》、《风景名胜区管理条例》、《防震减灾法》、《城市生活垃圾管理办法》、《城建监察规定》、《城市燃气管理办法》、《城市出租汽车管理办法》等一系列法律法规,吃透精神、领会要义、把握要点,提高自身政策水平。要通过广播电视、报刊网络、公益广告、专题会议等多种方式方法,广泛宣传基础设施管理法规,引导城镇居民把遵守法规、爱护设施逐步变为自觉行动和习惯。与此同时还要通过典型引路的办法,大力表彰热爱城镇的好人好事,营造爱我家、爱城镇的浓厚氛围。要运用法制的手段,依法审理破坏基础设施的典型案例,公开进行曝光处理,严厉打击破坏基础设施的人和事,形成强大的法治震慑局面,为基础设施建设运行创造良好环境。

       六、结束语

        综上所述,在我国经济社会转型、产业结构优化升级以及城镇化日益成为经济发展引擎的历史背景下,推进小城镇建设可持续发展已成为经济社会进步的当务之急。面对滞后的小城镇基础设施建设现状,我们必须用务实的态度深刻认识小城镇建设的特点,用改革与创新解决城镇基础设施建设

        中的问题。在地方比较优势产业作为发展动力的条件下,加快我国小城镇经济社会的可持续发展,必须确立城镇基础设施建设的先导性地位。

        小城镇建设要立足自身优势,统筹推进五位一体的全面发展。发挥市场经济配置资源的基础性作用,合理运用政府公共财政职能,改变小城镇基础设施建设市场化两大制约因素,加快小城镇基础设施市场化进程。要以体制、机制创新为突破口,建立多元化、多层次、多渠道的投融资体制,有效拓宽资金筹措领域,为小城镇基础设施建设构筑坚实、充裕的资金通道。坚持以科学管理为先导,全面提升基础设施规划建设和运营水平,提高城镇基础设施的综合效益,促进小城镇建设健康、持续发展。

     

  • 责任编辑:qiuye
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