• 当前位置:文章首页 >> 理论探讨 >> 村治研究 >>
  • 夏柱智:从社会基础角度理解税费改革—评吕德文博士新著《乡村社会的治理》
  •  2013-09-06 09:26:16   作者:夏柱智   来源:三农中国   点击:0   评论:0
  •  【字号:
  •  

    提要  税费改革乃至取消农业税应该从国家政权深入乡土社会并不成功这一角度去理解,其深层原因在于乡土社会中边缘人大量转换为钉子户冲击代理人体制。边缘人大量转换为钉子户之缘由在于:一是基层治理中代理人与边缘人的互动关系,代理人体制式微而基层政权又难以直接治理钉子户,二是中央与地方政府的互动关系,中央秉持的政治逻辑并不同于基层政权的治理逻辑。中央是保护贫困户确立意识形态合法性支点的逻辑,后者是治理钉子户的逻辑,征税过程中钉子户借助贫困户内涵反制基层政权,税费改革中央政权介入征税技术,不过最终政治逻辑压倒地方的治理逻辑。

    关键词  税费改革  边缘人  钉子户 代理人  国家政权建设

      如何理解税费改革

    吕德文先生的著作最初是从税费改革的逻辑开始引出问题的,他借以表述的经验是90年代末以来持续的以农民负担为表征的三农危机。20世纪末持续升温的三农危机最终演变为税费改革乃至最终取消农业税,其中的深层次逻辑是什么。取消农业税这一重大变革并不是意外事件,而必须放到90年代末的国家与农民互动关系中去理解。因此他的学术命题,对理解税费改革的逻辑有巨大的冲击力。

    他的研究表明,边缘人并不亚于地方精英在推进国家政权建设方向中的作用,而边缘人的作用方式并不总是公开的反抗,而是在日常治理中的反抗,即充当国家政策执行中的钉子户,导致国家政权建设受到阻碍,最终国家不得不主动调整政策方向。单纯的税费改革并不能避免治理钉子户困境,因此中央不得不取消农业税来回避这一困境。

    显然作者的学术抱负不仅仅在于解释20世纪末期愈演愈烈的三农危机,它真正的学术抱负在于对20世纪的革命与改革在基层的微观作用机制进行挖掘,他要进入基层治理中形形色色的具体角色的互动情境中去。通过将“钉子户”引入对国家与农民关系的讨论中,从而从经验上把现有的“权力/文化”研究思路与“抗争/底层政治”研究思路整合起来,因为它们均涉及一个问题,即如何有效规制边缘人的问题[i]

     本文不在于对理论回应部分进行一个系统的总结,而仅仅把作者所表述的税费改革的逻辑呈现出来。作者毫无疑问在政策/制度实践的社会基础的角度来观察,从而沉入经验发现制度实践的隐秘。后税费时代是三农学界研究是一个热点,而对后税费时代与税费时代之间的过渡时期“税费改革”缺乏理解。历史并非的断裂的而是有连续的,本文核心在于呈现这种连续性的问题。

    二 为什么要税费改革乃至取消税费

    税费改革的目的是从根本上解决农民负担过重的问题。90年代以来,以农民负担为标志的三农危机愈演愈烈,为什么会出现三农危机?又为什么出现意外地的从税费改革到取消税费的政策跳跃?大多数学者并未注意到从税费改革到取消农业税费的政策转换具有本质的不同,吕德文注意到这一点。作者不仅细致地解释了导致税费改革的农业负担过重的原因,还解释了单纯技术上的税费改革为什么无法根本解决这一问题,从而必然导向最终取消农业税费这一政策结果。税费改革是中央介入到具体征税技术中,但是中央发现钉子户难以治理,并没有通过征税技术的改进来改变基层治理困境,因此便产生了取消农业税的决策。

    学术界解释三农危机的思路大约有三。一种解释是宏观制度安排的结果,农民是现代化过程中的“受害者”。温铁军认为三农危机是一个后发现代化国家追求工业化而创立的一些列制度的结果,因此三农危机的爆发具有必然性,解决三农危机的办法在于农外的工业化和城市化,扩大农民农外就业,消除城乡二元结构,从而最终解决三农问题。温铁军的思路是长时段的[ii]。曹锦清也是如此,认为三农问题要放入社会转型的长时段去理解,放到一个后发现代化国家的现代化追求中去理解,这是一个基本的立场问题。

    另外一种解释是基层政权的不受约束的权力之“恶”。因此机构精简及政府职能的转变被认为是改善干群关系、安抚弱者的手段。税费改革则被认为是治本之道,它不仅是斩断农民负担不断加重的根本,而且是“倒逼”乡镇改革的重要手段。与之相关的是制度主义的研究则从基层政权的行为逻辑中观察到国家政权建设并没有完成,因为基层政权不断表现出来的“恶”很容易让人联想到国家控制权力的单项度的扩张,而公共服务的功能并没有表现出来。张静认为国家政权建设不仅仅是扩张到基层,还在于基层权力性质的公共规则取向[iii]

    第三种解释则是过程—事件分析中所呈现出的,基层政权的行为逻辑,这一逻辑要义在深入到对乡土社会的社会学分析,厘清政策的社会基础,从而能够检验政策之所以无法执行的基础,从而理解什么性质的税费改革才能最终根除农业负担的问题。过程—事件不同于制度主义的分析,而在观察政策实施的载体代理人体制与治理对象农民之间的互动,从而发现过程—事件背后的隐蔽的规律性机制。这一分析把国家政权建设带入国家与农民的具体互动关系中,从而可以操作为经验研究。

    吕德文正是延续了第三种研究的思路,在国家与农民关系分析的思路下把握三农危机发生的经验逻辑。在作者看来,以农民负担过重为表征的三农危机之所以发生,表明基层治理陷入政策无法执行下去的困境,农民负担重并不必然导向征税无法进行,征税无法进行的直接表现是既有的政策执行遭遇大量的钉子户阻碍。那么问题就转换成为,钉子户是如何生产出来,钉子户大量生产的逻辑是什么?

    理解钉子户的生产逻辑是关键。一般意义来理解,钉子户是现代社会的产物,尤其是在现代化过程中,国家政策承载了现代化建设的任务,而国家政权建设则使得国家权力的触角触及每一个人身上,二者为“钉子户”的产生创造条件。另一个一般的规律是钉子户产生于乡土社会的边缘群体。虽然从国家政策实施的过程来看,钉子户的产生具有偶然性,但从基层治理的角度来看,钉子户具有相当稳定的结构,这种稳定性表现在钉子户的主体来源于文化边缘人。[iv]

    税费政策作用于每一个农民身上。征税过程中必然会出现钉子户,这并不要紧,要紧的是钉子户如果不被压制则有扩散效应,导致“集体行动瓦解”,政策最终难以执行。钉子户并不是总是公开反抗,而是在日常治理中隐蔽地反抗,呈现出斯科特所述的“日常抵抗”的特征。在乡村秩序已经深深嵌入国家治理体系的背景下,钉子户隐蔽的日常抵抗是缺乏合法性的,然而如果他们不被压制则钉子户就有可能冲击主流文化,从而形成“谁交税费谁傻”的新的文化价值。最终征收税费变得不可能。正如作者所述的“农民的日常抵抗之所以说会累积成为影响国家政治的颠覆性力量,并不在于村庄内部是否存在边缘人,而在于边缘人的亚文化不断冲击主文化,从而使得村庄的主流秩序难以维持。”[v]

    钉子户如何扩散的?钉子户是在地方社会中被确认的,而不是在正式制度的谱系中加以确定,因此治理钉子户需要调动代理人体制,因为基层政权难以确认真正的钉子户,即从贫困户中区分出真正的需要治理的钉子户。问题在于基层政权一方面依赖代理人调用各种资源治理钉子户,一方面吸纳地方精英的代理人体制具有内在的张力:无论代理人是充当社区的保护人还是赢利性经纪还是撞钟者,均难以实现国家治理的目标。因此国家既要通过代理人征收税费,又要监控代理人,村级代理人必须有足够的自主性才能有效地调动各种治理资源治理钉子户,但这同时意味着代理人无法被基层政权监控。

    作者给出一个极为敏锐的判断认为,由于国家政权建设和经济社会变迁,传统的“集权的简约治理”维系的乡土社会基础不复存在,因此代理人体制就需要调用复杂的资源,这便是综合治理。于是治理实践中不仅正式权力被调动,非正式的权力也大量被调用,公开的合法的资源被调用,隐蔽的灰色的资源也大量被调用。简约治理不可维系的前提下如果再过度依赖代理人体制则必然导向一个乡村利益共同体的形成,极端的是例如引入恶人征收税费,从而激化干群关系,基层政权合法性流失,农民对基层政权更不信任,从而更多的边缘人转换为钉子户。

    以上是关于代理人体制的内在张力问题,作者力图呈现乡土社会内生秩序衰弱的基础上边缘人不断冲击代理人体制,代理人体制则无法灵活地调用资源加以治理的状况。这一基层治理的另一个塑造力量是中央,官僚制内部的逻辑是自上而下的压力型体制。之所以基层治理出现治理钉子户困境,还由于当中央施加过大的压力,基层治理钉子户就束手束脚,钉子户无法被治理的结果是边缘人不断转化为钉子户,基层治理更加难以进行。

    在农业负担问题上,中央与地方政府的逻辑是不同的。中央不考虑如何征收税费的具体技术过程,即不关心具体治理技术,中央关心的是保护贫困户,维护中央政权的合法性,地方政府则考虑如何治理钉子户,把税费能够收上来。一直到税费改革,中央才介入到具体征税技术上来。那么在治理钉子户的过程中,中央与地方的两重逻辑是如何并行的。吕德文呈现出了精彩的钉子户是如何借用贫困户的政治意涵来获得合法性,隐蔽地推动基层治理变革。

    在基层治理中,钉子户是为代理人从真正的贫困户中区分出来的,这也是钉子户治理激活代理人体制的原因所在,代理人通过调动各种治理资源治理钉子户,具有灵活性,同时这种灵活性要为其治理困境负责:因为村庄代理人对困难农户的有意照顾为边缘人刁难代理人提供了口实,由此产生大量的钉子户。作者论述到:与特困户不同,钉子户在熟人社会语境中没有任何道义优势,如果不解决钉子户问题,就没有维系熟人社会内的公正感,从而导致大部分农民反抗,使得税费无法收取。基层政权尤其是村组两级组织是清楚的,大量的农业税费尾欠,关键不在于农民负担太重,而在于钉子户的存在,换言之,治理钉子户已经成为农业税费征收过程的中心工作。

    一旦缺乏合法的无论是国家横暴权力还是社会的教化权力,则需要激励村干部动用各种私人力量,乡村关系利益纽带显得重要。激励村干部的表现是调高村提留和乡镇统筹的比例,不仅有利于激励村组干部积极工作,而且还可以解决因为加大工作力度而带来的税费征收成本,填补特困户和钉子户带来的税费缺额。这就是要增加农民负担。随着治理钉子户的成本增加,乡镇政府的机构膨胀,乡村债务的增加,干群关系恶化等治理性危机就会产生。

    故税费改革发生的原因表层原因在于税费政策已经难以执行,其深层原因在于治理钉子户成为基层政权的中心工作,依靠既有的代理人体制难以治理钉子户,基层政权直接面对钉子户,又难以准确地动用横暴权力。基层政权不得不以利益激励村干部从而结成利益共同体,农业负担加重,越来越农民进入贫困户,从而为更多的钉子户的生产提供了条件,税费改革不得不进行。

    税费改革对征税技术的改进,本身并不能让基层政权从收钱收粮中解脱出来,这是由于农民负担问题根本在治理钉子户问题,而不在于征税技术,治理钉子户之所以成为一个“问题”是因为钉子户日常抵抗无法被压制,最终冲击了主流文化价值。站在基层政权的角度来看,税费改革并不是减轻农民负担的根本之道。因此免税这个有点突兀的政策便顺其自然的推出来。从税费改革和免税的整个过程来看,中央治理特困户的逻辑一步步地取代基层政权治理钉子户的逻辑。免税只是实质回避了治理钉子户的问题而没有根本上解决它。

    实际上本著作也没有给出一个完整的答案,而在于从经验上指出基层治理陷入困境的实质,不能简单化地从基层政权之恶或者泛泛地从取消农业税的前提—国家财政已经具备反哺三农的能力来讨论,关键是要讨论征税本身为何陷入难以为继的困境,而这个困境并不是唯有征税过程才有的。作者最后说道:免税实际上是在回避钉子户的治理问题,因而,税费改革和取消农业税以后,以治理钉子户为核心的基层治理现状并无根本改变,钉子户仍然在隐蔽地决定着基层治理中的权力和技术,并进而影响国家政治生活

     

    三 国家政权建设的问题

    作者的整本著作实际上在回应一个国家政权建设在20世纪的成效问题,并借助治理钉子户的基层治理实践来检验,表明20世纪末期发生的三农危机,与20世纪上半叶发生的国家政权内卷化的逻辑有相似之处。国家与农民关系的实践形态是对国家政权建设这一框架的经验操作,作者正是在国家与农民关系的实践这一框架下展开对90年代末的基层治理实践进行分析。那么从该著作来看,应该如何认识国家政权建设的成效及其路径?在作者看来,钉子户是检验国家政权建设的晴雨表,是否能够治理钉子户是检验国家政权建设成效的一个重要指标(当然不是唯一指标)

    中国工业化的过程,伴随着国家政权建设的过程,作为一个后发现代化国家,工业化需要从农业中提取资源,实现自我剥削和积累资本,这个汲取资源的过程改变了传统农业中国无为而治,提取极少量农业剩余的状态。没有成功的国家政权建设,就没有成功的中国工业化,这是为新中国以来的工业化进程所证明的。新中国通过人民公社把广大分散的农民组织起来,国家工业化依赖提取大量农业剩余而初步建立完整体系,并同时成功地维持了基层社会的秩序。其原因在于人民公社高度组织化的形态,通过意识形态的高度动员压制了边缘人,维持了主流秩序。

    20世纪90年代以来,治理钉子户的问题重新出现。人民公社的高度组织化和高度动员的意识形态已经消逝,伴随着不断的自上而下的现代化的达标升级任务,加重了农民的税费负担。为了能够收取税费,就需要把征税税费过程中阻碍政策执行的钉子户进行边缘化,但是这同时受到两个方面约束,第一是乡土社会内部的治理资源不再有效,乡土社会变迁动摇了传统的教化秩序,第二是横暴权力并不为国家政权所许可,因为它一旦错误地使用就损害国家政权合法性。

    与张静等仅仅从抽象的公共规则要求规范基层政权的行为方式相比,吕德文的优势是在经验意义上理解基层政权的治理行为的实践。张静并没有错,错在她教条地理解中国国家政权建设的经验,而试图把经验的逻辑纳入她所设定的秩序的轨道。在张静的理论谱系中,国家政权建设并没有完成,因为基层政权还未转变为遵循共同规则的公共政权性质。吕德文同样质疑国家政权建设,然而其质疑是从基层治理陷入治理钉子户的困境这一经验意义上进行质疑的。是真正在国家政权建设的末端来检视国家政权建设的成效。吕德文的研究没有给出确切的一个答案,这个答案在之后的研究中给出。重要的是理解现实。

     

     

    9-5

     

     



    [i] 吕德文:《乡村社会的治理》,济南:山东人民出版社,2013年,第1

    [ii] 温铁军:《“三农”问题与制度变迁》,北京:中国经济出版社,2009

    [iii] 张静:《现代社会与公共规则》,上海书店出版社,2006年第1

    [iv] 1,第32

    [v] 1,第27

  • 责任编辑:xzz
  • 相关文章
  • 发表评论
  • 评分: 1 2 3 4 5

        
  • ·请遵守中华人民共和国其他各项有关法律法规。
  • ·用户需对自己在使用本站服务过程中的行为承担法律责任(直接或间接导致的)。
  • ·本站管理员有权保留或删除评论内容。