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  • 李元珍:央地关系视阈下的软政策执行
  •  2013-08-08 22:49:19   作者:李元珍   来源:   点击:0   评论:0
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  •  原文载于《公共管理学报》2013年第3期

     

    央地关系视阈下的软政策执行

                     ——基于成都市L区土地增减挂钩试点政策的实践分析

     

     

    摘要:中央和地方之间在土地增减挂钩试点政策的出台及其运行过程中一直在积极互动,政策运行的结果与政策本身的诉求相比,既有偏差,也有意外的惊喜。这些差异性结果的产生一方面是由于当前以指标考核为标准的政策执行体系导致地方政府只对指标负责,而不对事实本身负责,但指标本身又无法穷尽问题发生的可能性。另一方面是由于地方政府有其自身的目标序列,这一序列与中央要求的匹配程度将直接决定政策实践的好坏。这些因素都是在当前的政策执行体系中无法消弭的缺陷,导致公共政策执行具有相当大的弹性空间,政策实践的结果也具有不可预期性,呈现出“软政策执行”特征。

    关键词:央地关系;软政策执行;增减挂钩

     

    一、问题的提出

    我们在做农村政策实践评估时,最常听到的一句抱怨就是“中央的政策都是好的,都是下面的和尚把经念歪了”,人们甚至已经将“上有政策、下有对策”当成了一种政策执行的常态。这一现象自佩尔兹曼( JPressman )和威尔达夫斯基(AWildavsky)的《执行:华盛顿的宏大期望是如何在奥克兰破灭的,或为什么联邦政府计划被执行了一点是令人惊奇的》一书问世以来,就引起了学者的广泛关注。人们开始逐渐意识到文本形态的公共政策转化为现实形态的政策目标并不是一个直线的过程,其间还需要经历政策执行这样一个重要阶段。并且,这个阶段就像是一个奇异的“黑箱”,经历这一过程之后,政策实施效果与政策目标之间往往会出现一定的差异。尽管差异形成的原因多种多样,但中国学者更倾向于从政策执行主体这个角度出发,认为在中央与地方这个二元对立的框架下,政策执行的差异主要是地方政府的消极应付所致[1],或将其归咎于压力型体制之下的地方政府策略主义行为[2]。但是,差异是否一定意味着更坏的结果出现?进而,这些差异的产生是否一定是地方政府漠视中央权威,有意为之?或者说,当前的地方主义是否真的已经发展到了无所顾忌的程度?如若不然,是否还应有其它更为根本的因素来对政策运行结果的偏差负责?

    实际上,当前这种将政策执行当成地方政府的“独角戏”的解释路径有其深刻的理论渊源。自简政放权以来,中央一直在对地方政府放权让利,由此使得地方政府获得了很大的自主性,甚至出现了“地方主义”的局面,以致到了“分权的底线” [3]1994年的分税制改革,虽然在财政上避免了中央需要不断与地方政府讨价还价的尴尬局面,但地方政府就此开拓了土地财政这一新的财源,由此使得经济关系中“联邦主义”现象依然存在[4]。甚至有学者认为,只要“软预算约束”以及地方政府获取体制外资源的能力依然存在,当下的财政体制改革就是收效甚微的[5]]。尽管在中国单一制体制之下,地方政府官员需要为了晋升而进行“政治锦标赛”的竞争,以此来获得中央的认同以及自我价值的实现,由此而表现出一些“经济分权、政治集权”的特征[6]。但是,由于信息不对称,地方在与中央的委托-代理关系中很有可能出现“代理人危机”,对中央的政策进行选择性执行,经济行为短期化以及政府官员的腐败,由此也就导致了“国家权威的碎裂化”[7][8][9][10]。这些解释有一定的合理性,当前的很多政策执行的乱象的确与央地之间的权力变化有关,但是这种解释是一种“直线式”的解释,秉持的是一种“二元对立”的静态思维,因而总是将事情推向一个极端的解释。实际上,当下中国的政策实践并不必然是一个“全赢或全输”的“零和博弈”[11],正如有学者早已指出的那样,央地之间并不是一个简单的集权和分权之间无止境地循环往复的“零和博弈”问题,而是一个为了达到各自的目标而不断互动的过程[12]

    鉴于此,本文将从“央地互动”的角度来对当下的政策实践过程作进一步的分析,这样既有助于跳出传统的二元对立的分析框架,也有助于描述一幅更为动态的画面。实际上,央地之间的互动是一种普遍机制,蕴含在所有的政策执行过程中,本文仅以增减挂钩试点政策为例,分析在政策的出台以及实践过程中央地双方都在其间扮演了什么样的角色,以及这些角色的扮演与实践结果之间有什么必然的联系。在此基础上,文章力图对当前政策实践中诸多问题的成因有一个更为合理的解释。本文的分析将表明,央地互动下的政策执行,中央和地方之间存在多次的博弈过程,且中央单一的目标考核体系以及地方根据自身政策执行环境重新排列政策目标序列,导致公共政策执行具有相当大的弹性空间,政策实践的结果也具有不可预期性,呈现出“软政策执行”特征。

    本文的经验材料来源于笔者及其所在的团队在L[]进行的一次政策实践评估。L区位于成都中心城区东部偏南,为成都市东部副中心、成都市东部主城区,是国务院批准的成都市城市向东发展主体区域、成都经济技术开发区(国家级)所在地。L区总面积555平方公里,其发展总定位为成都国际汽车城,并在全域范围内提出了以汽车产业为基础的“南造、北贸、东娱、西创、中城”的综合功能区布局规划。截至2012年,已有41家世界500强企业落户该区,不仅搭建起了年产百万辆的整车生产平台,而且初步实现了城北的汽车贸易区的规划,全区年财政收入达到109亿,位居全市第二。但是,要想进一步实现城东的汽车文化娱乐、城西的汽车文化创意以及主城区更好的基础设施配套的规划,L区还面临很多困境。其中,最主要的便是建设用地指标的稀缺。成都市下辖19个区县,每年总共只有两三万亩建设用地指标,尽管政策一再倾斜,给了L区每年8000亩指标,但相较于L区的发展而言,这些指标仍是杯水车薪,每年的指标缺口都在万亩以上。此前为了给汽车工业用地腾地,L区甚至不惜花费巨额成本将已经落户本地的某知名食品企业外迁至其它区县。在此情形上,增减挂钩试点政策的出台无疑是给当地政府带来了巨大的机遇。目前,全区一共有19个已获审批的试点项目,D村则是其中第一个完成的试点村庄。我们的访谈对象涉及到村庄、街道办、L区以及成都市国土资源局的相关负责人,主要了解了减挂钩试点政策运行的过程、机制及其结果,并收集了大量的一手材料,这些材料即为本文分析的主要经验基础。

     

    二、增减挂钩试点政策出台的背景

     

    根据国土资发[2008]138号文件印发的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》,增减挂钩是指“根据土地利用总体规划,将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区,通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积,提高耕地质量,节约集约利用建设用地,城乡用地布局更加合理的目标。”换句话说,所谓增减挂钩就是将一定的农村建设用地复垦为耕地后,就可以在城市占用等面积的耕地作为建设用地。总之,最关键的就是要保持耕地总量动态平衡。

    增减挂钩试点政策出台的本身,即是一个央地互动的结果。早在2003年,为了调控宏观经济形势过热的情势,努力实现经济“平稳较快”发展,中央即提出要运用土地政策参与宏观调控。通过紧缩“地根”,2004年和2005年的土地供应总量同比分别减少了23.3%17.9%[13]。但是,这项宏观调控措施不仅没有有效地遏制地方政府的“圈地行为”,反而因为违法圈占、未批先占等情况越演越烈而使中央更难统一规划。对此,尽管国土资源部采取了以开发区清理为重点的土地市场整顿等方式,但仍未使现状得以根本改善。据统计,截至2006年,全国的耕地保有量仅为18.27亿亩,已经逼近了18亿亩的耕地保护红线,耕地保护形势十分严峻[14]。由此,中央的经济宏观调控以及耕地保护与地方的土地财政需求之间产生了巨大的张力。

    在这一背景之下,央地之间都迫切希望能有一种方式将二者的诉求很好地结合起来。而近年来不断提上议事日程的社会主义新农村建设和统筹城乡发展的战略决策,无疑为这一问题的解决提供了良好的契机。自农村税费改革以来,大量的涉农资金已经通过专项转移支付的形式投入农村,用以改变农村面貌、促进农业发展和农民增收,但收效并不明显,项目资金往往难以实际到达基层社会,新农村建设“缺资金”、城乡统筹“缺抓手”的矛盾依然突出[15][16]。与此同时,地方政府以城市土地开发为中心的投资取向,又造成了大量的重复建设以及资源浪费,并且使其无暇或者说没有足够的积极性在“三农”问题上来为中央分忧解难。央地之间的这种悖论迫使中央不得不想办法转变地方政府以城市为中心的投资取向。在此条件下,中央于2005年出台了城乡建设用地增减挂钩试点政策,最初只在天津、四川等5个省市进行,到2009年,这一试点范围已经扩大到了全国24个省份。这一试点的目的即是要以置换农村空闲的建设用地指标为媒介,让地方政府在保持耕地总量动态平衡的情况下获取更多的用地指标,但要将指标所产生的增值收益全部及时返还农村,用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件,从而实现指标归地方、增值收益归农民,且耕地数量不减少、质量不降低的目标。这其间还蕴含了一个更为宏观的设计,即地方政府如果将增值收益全额返还农村,将没有足够的土地财政资金来投资城市建设,也就会收敛当前扩张性的城市化进程,并逐渐挤掉当前以房地产为支撑的经济泡沫,从长远来看也有利于缓解城乡发展的结构性矛盾。尤其是自2008年金融危机以来,为保持经济稳定运行,中央施行了一揽子政策以扩大内需后,这一政策设计更为难能可贵。如果说增减挂钩政策在试点伊始,主要还是中央在被动回应地方的诉求,为其寻找合法、合理的利益空间的话,那么,当下则变成了一个“更加直接、更加有力、更加有效的驱动内需的措施”[17]

    通过增减挂钩政策出台的背景分析可以发现,由于当前的土地财政蕴含着巨大的利益空间,利益关联也极为复杂,导致地方政府不惜一切代价,包括违背中央政策甚至是牺牲可持续发展的社会利益来获取这一利益。中央在这个过程中虽然缺乏强有力的制约手段,但并不是说中央在这场央地博弈中已经毫无招架之力。毕竟,地方政府狂热背后的原本目的是为了获得中央的认可,所以它也需要力求将自己的行为合法化。由此也就使土地政策的执行有了调控的空间,需要一个有利的时机,以及足够的政治智慧来实现央地之间的相互钳制。从这个意义上来讲,增减挂钩试点政策的出台,不啻为一个央地共赢的决策。以这一政策为媒介,中央和地方分别注入了自己的政策诉求。中央希望通过增减挂钩能实现(1)最严格的耕地保护(耕地数量不减少,质量不降低);(2)新农村建设;(3)扩大内需。地方政府则目标相对单一,主要是获取更多的建设用地指标。

     

    三、增减挂钩政策执行过程中的央地互动

       

    尽管政策本身是在央地互动的背景下生成的,也包含了双方各自的诉求,但最终能否全部得以真正实现,还需要央地之间在实践中的进一步互动。不可否认的是,因为增减挂钩政策本质上是一种中央向地方“妥协”的产物,因而很多具体的政策设计并不十分严格,地方政府在实践中容易根据地方利益最大化的原则来解读这一政策执行的标准。而这一自由裁量的尺度也将直接决定中央的容忍度。

     

    1、增减挂钩的运作过程

    四川省被列为全国第一批增减挂钩试点地区,所以L区在2005年就启动了该项工作。按照当时的政策,增减挂钩只能在一个乡镇或者街道的范围之内进行,在如此小的范围之内实际上很难显现建设用地的增值空间,况且L区的大部分近城区已经被列为城市建设规划区,不能进行增减挂钩试点,因而L区试点的项目也很少。直到2008年“汶川大地震”,为了积极筹集资金进行灾后重建,才将挂钩区域扩展到了一个区县范围之内。自此之后,L区才开始了其“6万山区农民整体生态移民五年规划”的实践。对于这一政策的具体运作过程,大致可以分为以下几个步骤。

    一是组建建新拆旧项目区。对于地方政府而言,要做到成本收益最大化,首先需要考虑的是建设用地指标置换的潜力以及所要付出的成本,实现这一目标的关键在于拆旧区的选择。从L区的实践来看,选择的都是该区极贫极旱的山区,并将整个项目冠名为“生态移民”。如此选择,一是因为这些地区地广人稀,户均宅基地面积极大,有较大的指标节余潜力;二是山区经济条件差,房屋破旧,拆旧补偿成本低;三是山区发展面临很多的瓶颈,“与其愚公移山,不如移民下山”,能通过“生态移民”改善山区农民的生产生活条件,是一件民心所向的事情,所遇到的阻力也会较小。实在遇到个别安土重迁的农户,也可以通过将该地划为“地质灾害区”[]的办法来将其劝离。

    二是拆旧建新。有关拆旧建新的标准,是各地在增减挂钩政策执行中差异最为明显的一点,也是中央都最为关注的方面之一。在这一点上,成都市作为国家城乡统筹发展实验区,更要树立标杆作用,其具体体现就在于要求各区县按照“发展性、多样性、相融性、共享性”的“四性”要求来实施住房建设,并配套水、电、视、讯、道路、绿化等基础设施,以及按照“1+N”(N13)的标准[]来配套公共服务设施。

    L区来看,由于紧邻成都市主城区,其规划设计更有前瞻性,实行的是“新市民”政策,并且成本要远远高出上述标准。如目前已经完成的D村仅一个村就花了3.8亿的巨额资金。这些成本一是拆旧补偿款,此项费用为4100万元。二是安置成本,即农民在流转(实为放弃)土地承包经营权和宅基地使用权的基础上,(1)实行“农转非”,将1646名群众全部纳入城市社保和医保体系,共花费5100万元,(2)免费获得人均35㎡的城市商品房安置,费用为1.93亿元,(3)按人均10㎡的标准配置兴业商铺,价值为8400万元,商铺由农民股份合作社统一经营,农民按股分红,并由合作社统一缴纳物业管理费。三是工作经费等其它费用共计1100万元。因为实行商品房安置,就需要尽可能地集约建新所需的建设用地面积,所以L区在安置时普遍修建高层建筑,而高层的设计、建筑时间都要远远多于一般小别墅的时间,往往要耗时三四年,由此既需要花费大量的人力资源,也需要付出资金长期周转的成本。不过,据相关负责人介绍,建高层可以使土地的集约程度达到90%左右,如D村宅基地总面积为404.7亩,通过挂钩节余了360.1亩指标,节余程度为89%。相应的,建小别墅则只能达到60%左右。如此,既可以用多余的指标收益来弥补相对高昂的成本,也可以使城市化的进程一步到位,避免资源浪费与重复建设。

    三是宅基地复垦。农民在搬迁之前,都需要自己把旧房子拆除,剩下的复垦工作则由区政府来承担。D村的复垦费用较低,仅花178万元,每亩费用仅为4000多元,远低于该市7800/亩的平均水平。之所以产生如此差异的关键就在于,因为实行整村搬迁,该村10平方公里的山区已经空无一人,整理的耕地数量再多,标准再好也无济于事。

    在这样一个政策运行的过程中,中央也采取了一系列直接或间接的监控手段。其中,最直接有力的监控便是实行专项检查清理。如2011年国土资源部、中农办等7部委组成联合检查组,赴14个省(市)开展城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作。这次规模浩大的专项检查清理引起了地方的高度重视,在联合检查组抵达之前纷纷开展自查自纠,并建立了相关的工作机制。即便如此,联合检查组还是停止或撤销了近2000个项目区,甚至处理了违法违规的相关责任人,并修改和废止了数百个地方性文件,其清理整顿的力度之大实属罕见。值得一提的是,成都市在这次清理整顿中并没有发现大的违规行为,某些地区的工作甚至还被作为经验加以总结。

    除了上述这些直接检查以外,中央还有一些间接性的监控手段,其中最为典型、也是效用最为明显的就是依靠群众上访来监督。增减挂钩试点涉及的利益主体繁多,且在实践中很容易出现地方为了获取指标,不顾农民意愿强行进行村庄拆并,或者在实践中没有实现事先的承诺,都有可能导致农民上访甚至是京访。在上访作为官员考核“一票否决”的情况下,这些上访对地方政府的行为形成了极大的约制作用。用LD街办某负责人的话讲,他们是整天提心吊胆,因为农民总觉得官越大事情解决地越快,因而总喜欢越级上访,致使他们往往在毫不知情的情况下突然接到上级批复下来的“妥处函”,工作十分被动。然而,也正是通过这些直接或间接的方式,中央在增减挂钩试点中有效地缩短了“信息链条”,减少了“信息不对称”的生发机会,较好地避免了“代理人危机”的出现。

     

    2、政策执行的结果

    从政策出台到试点实践,央地之间一直在以各自的方式来予以引导。而当试点工作最终尘埃落定时,是否一一实现了央地双方的诉求,是否产生了其它意外的后果,还有待进一步的分析。

    从地方政府的角度来看,通过这样一番腾挪转移,L区的土地增减挂钩项目最终顺利通过验收,获取了360.1亩建设用地指标。并且,在试点过程中,也没有出现足以引起中央重视的不良事件,可谓是圆满完成任务。但中央的政策执行目标是否同样圆满实现了呢?

    1)耕地数量达标但几乎全部抛荒。增减挂钩政策出台的一个最直接的目的就是将城市建设用地需求转向整理利用农村存量建设用地资源,以减少耕地占用,保住18亿亩耕地红线,也是保住我国的粮食安全底线。L区在实际操作过程中也确实是坚守了这一规则,实行的是拆旧区和建新区等面积置换,没有占用更多的耕地,并且也顺利通过了验收。但是,没有占用并不等于耕地的用途就得到了合理利用。以D村为例,全村原有农地711.7亩,果园地4225.7亩,加上复垦的建设用地面积360.1亩,这5000多亩土地从2009年该项目实施完成至今,除了该村唯一的一条公路两旁种有蔬菜以外,其余的土地几乎全部处于荒废状态。该村的一些老农觉得地荒了可惜,而且园林里还有自己经营多年的果树,便向乡政府请示上山去进行打理,但每次都被乡干部给劝阻了,理由就是“给了你养老金了,你就不要再去种地了”。实际上,整个生态移民的规划就是“自愿流转两权换三权,整村移民彻底变市民”。按照这一设计,农民进城是自愿流转农村土地承包经营权和集体建设用地使用权,换取生态移民改革的自主权和进城后的生存权、发展权。而在项目运行伊始, L区就和某社会资本按照“反BOT”模式组建了一个城投公司来进行项目投资,D村所花的3.8亿几乎全部出自这个城投公司。作为回报,该社会资本可以获得每年15%的利率,以及整个山区的开发权。不过,有关山区的开发至今为止仍没有动静。L区相关负责人的解释是,“保护就等于是发展”,并且还欣喜地认为,“山上现在生态不错,已经有野鸡出没了。”在某种程度上,这也表明了他们对于这些土地的利用目前也没有明确的规划。而这还仅是一个村的情况,按照该区制定的“6万山区农民整体生态移民五年规划”,还将有更多的土地得不到有效利用。实际上,这是增减挂钩政策所产生的一个普遍后果。因为无论是像L区这样实行整村搬迁,还是就地集中居住,绝大部分地区的农民都将因距离过远而无法耕种土地,所以增减挂钩和土地综合整治几乎是两个“孪生项目”。经过土地综合整治之后,就得实行土地规模流转,而以当前L区出台的租金保护价来看,每亩不得低于1200元,但这个价格对于种植粮食作物的承包方而言,是绝对无利可图的,唯一的可能就是种植高附加值经济作物,或者圈占后靠国家项目资金来维持运转。更为严重的是,像L区这样的山区根本就不可能进行土地综合整治。由此也就产生了一个意外后果,即增减挂钩项目实施越多,项目区的粮食总产量却有可能越低。

    2)土地增值收益几乎全额返还农村。L区通过转移巨额资源的方式,直接实现了农民向市民的转化,所谓的新农村建设也就相应地转化为保障农民顺利城市化的问题。以D村为例,1646人共享3.8亿元的资金投入,相当于人均获得23万元。而该村通过整理节余的建设用地指标只有360.1亩,这相当于区政府为每亩指标付出了100万元以上的高价,而2011年的成都市建设用地指标交易的保护价仅为18万元/亩,一般标准也就30万元/亩。实际上,L区目前经营性用地指标的招拍挂均价在500万元/亩,刨除公益用地和工业用地几乎零地价的占用,L区基本上是将土地增值收益的90%以上都预先返还给了农村,这是一个增减挂钩政策执行中的极高线。这样一种方式自然是中央满意,农民乐意,但能否持续,也即能否按此标准进行全域覆盖则还是一个有待时间去考证的问题。

    3)短期投资与长期消费。扩大内需是一个宏观经济问题,因为缺乏相关的数据,无法对其进行正面回应,只能通过微观观察来进行管中窥豹。从短期来看,因为要进行大规模的住房、基础设施建设和后期管护,肯定带动了相关的投资,刺激了地方经济。尤其是对于农民而言,搬入新居后,每家每户都要装修、买家具,成本基本上都在8万元左右,差不多都是以所得的旧房和青苗补偿费为限。从长远来看,农民进城后,以前自给自足的生活不再存在,一切都需要通过市场消费来满足,用农民自己的话讲,“现在吃棵葱都要拿钱买”。但是,所有的消费都是以消费能力为前提的。尽管60岁以上的男性以及50岁以上的女性每月可以领1000多元的社保金,但未到年龄的农民还要靠自己去打拼。其中,年轻人可以面向全国市场务工,那些50岁上下的人们却只能在地方市场务工,并且很难找到合适的工作,尤其是当从土地上释放出来的劳动力越来越多的时候,竞争更为激烈。当下,很多人就干脆在家带孙子女,以等待可以拿社保金的那一天。原来的中年人“上有老、下有小”,是生产劳作的中坚力量,现在却出现了年轻人和老年人共同补贴中年人生活的奇怪局面。进一步来看,老年人由财政养着,中年人由年轻人和老年人共同养着,整个社会从事生产的人群就不是更多,而是更少了。

    央地互动下的土地增减挂钩试点政策执行过程如下图所示:

    中央

    地方

    土地调控

    耕地保护

    违法违规占地

    增减挂钩

    专项整治群众上访

    自由裁量

    获取建设用地指标

    耕地数量未减少但未合理利用;土地增值收益几乎全额返还农村;生产与消费的矛盾

    出台

    契机

    运行

    结果

    文本框: 扩大内需
新农村建设
文本框: 张力

       

    从这张图表可以看出,土地增减挂钩政策自始至终是央地互动的结果,既非集权主义模式下的政策实践,亦非“上有政策、下有对策”的地方经济联邦主义的政策实践。实际上,在所有的硬性考核指标上,L区都已经达标了,甚至在某些指标上已大大超过了中央政策要求,如L区的土地增值收益的返还远远高于成都市乃至全国的平均水平。同时,在实践中出现了一些意料之外的结果,使中央的政策目标并未完全实现,比如耕地保护这一指标。那么,L区土地增减挂钩政策实践结果的差异,究竟蕴含了央地之间怎样的行为逻辑,进而,当前央地互动中的政策执行究竟呈现出怎样的特征?

     

    四、政策执行偏差的机制分析

     

    L区土地增减挂钩试点政策的实践过程来看,很难简单地得出中央和地方孰强孰弱的结论,中央与地方之间的委托—代理关系也似乎并不必然造成“代理失灵”的结局,地方有时也会高标准、严要求地完成中央的目标,而且,在央地互动过程中,地方即便有违法违规的行为,仍是尽量通过诉求表达来获得中央对其行为的合法化认定。中央虽然不再是一个“蛮横的父亲”,需要积极回应地方的诉求,但也并不是拿地方毫无办法,其依然拥有强劲有力的监控手段。在既有的静态的“二元对立”的分析思维里面,这样一幅画面似乎太过飘忽不定,难以捉摸,但这却是当前诸多重大政策实践的普遍现实。因此,在认识当前政策实践的基本逻辑上,有必要跳出既有的央地关系中“二元对立”的分析路径,在央地互动的过程中探究政策实践过程。

    重大政策的执行,央地之间的目标并没有本质上的差别,为了实现各自的目标,还必须寻求对方的支持,中央需要地方来具体执行政策,地方则需要中央给予其政策执行的合法性认定。政策目标能否最终实现,关键就在于双方目标的匹配程度。这种匹配包括两个方面,一是层次上的匹配,二是序列上的匹配。

    从层次上来说,央地双方由于各自所处的位置不同,思考问题的层次也就有所差别。在当前技术治国的思维主导之下,对地方政府的考核越来越以指标考核为主,这就有可能导致地方政府只用对指标负责,而不用对事实本身负责,或者说只用对形式负责而不用对实质负责。但问题是,无论指标设计多么精细,最终都不可能穷尽问题发生的可能性,而对于意外出现的后果,只要不涉及指标考核,地方政府就难以有很强的积极性去积极应对。比如,在L区土地增减挂钩试点工作过程中,在耕地保护这个问题上,中央的考核指标是耕地面积不减少,耕地质量不降低。这些指标都是量化的,也是项目验收的一个主要考核指标,因而地方政府在这个问题上就特别重视,在所有的报告中也都要突出强调这一点。而至于耕地保护背后的粮食安全问题,尽管是一个更为根本性的问题,但因为不作为一项需要考核的指标任务,地方政府也就无需为此费神费力。因此,对于置换出来的耕地大面积抛荒这一意外的政策后果,中央和地方都可以熟视无睹。

    由于每个地方的政策执行环境千差万别,在中央的宏观目标转化为具体的考核指标的时候,对于地方而言,指标之间并不一定相互兼容,地方也很难有能力在一个既定的期限内左右兼顾,面面俱到。因而,地方政府必须结合自身的实际,通盘考虑之后再排出一个指标序列。这也是解释L区政府为何会将土地增值收益几乎全额返还农村的关键。土地增值收益返还农村只是中央的倡导(没有操作成具体的指标),全国大多数地区都没有照此执行,L区却反其道而行之,其之所以表现地如此“慷慨”,就在于该区每年有100多万元的财政收入,位居全市第二,并且相较而言,该区的税收主要是来自于经济开发区的工商业税收,具有可持续性,所以当地某官员在解释返还的原因时就说,“地方有这么大的财政收益,还跟农民抢饭碗,那不笑话吗?”从这句话就可以说明两个问题:第一,当地方财政收入不足的时候,其主要任务就是增强财政能力,并且,GDP作为官员晋升的一个主要考核指标,可能会导致其为了在指标竞争中胜出,而表现地不择手段,比如违法违规发展土地财政,或者是跟农民抢饭碗等等。第二,地方政府并不必然是具有道德污点的不可信任的“代理人”,当其实现了考核的主要指标,并且有足够的财政能力的时候,就会转向下一个目标,如积极地投入民生工程。否则,也无法解释当前城市建设以及农村基础设施建设都越来越好的客观事实。只是说,当这个目标与前一个目标有冲突的时候,地方政府就不得不进行“选择性执行”。

    从政策实践的逻辑中可以看到,中央无论是在引领地方政府行为的方向上,还是在具体政策实践中的监控上,都具有较强的主导权,地方只不过是在以其自身的方式和序列来回应中央的意图,尽管其间也有类似于机会主义、策略主义之类的行为,但这些都只是实现中央意图的手段,而很难置换中央的政策目标。然而,中央单一化的指标考核体系,恰恰给了地方以机会主义的空间,地方根据实际情况对政策目标进行重新排序,保证重要目标优先执行。所以,政策调适是央地互动的必然结果,它既是地方政策执行保持活力的表现,也是中央宏观政策出现偏差的根源。

     

    五、结论

     

    在保护耕地红线的压力下,中央为了满足地方发展的合法性需求,以及为新农村建设和扩大内需提供必要的引导,出台了城乡建设用地增减挂钩试点政策。通过对L区增减挂钩试点的政策实践过程及其结果的分析,发现政策实践的结果既不是完全按照中央的意图去行事,也不是基于地方政府的自利性,完全悖离中央的政策目标,而是既有实质上的偏差,也有很多超越原有政策预期的政策创新。一方面,它虽然完成了“耕地数量不减少、质量不降低”的政策目标考核,但却造成了耕地大面积抛荒;另一方面,它又远远超越了政策的初始目标,探索出了一条通过大幅度返还土地增值收益来实现城乡统筹的新路径。

    主流分析范式无法解释的是,当代中国公共政策执行的高效率和政策目标的偏差出自同一根源,从静态的央地关系看,政策执行要么符合中央意图,要么出自地方主义,前者解释了政策执行的高效率,后者解释了政策目标的偏差。但实际上,从动态的央地关系看,央地互动下的政策执行并非铁板一块,而是经过多次博弈,存有巨大的调适空间的“软政策执行”。“软政策执行”是一种常态,中央制定的任何政策通过地方政府的执行之后,都有可能偏离预期的政策目标,它是央地互动的必然结果,既可能意味着中央宏观政策出现偏差,未能达到政策目标,也可能意味着地方政策执行出现了重大创新,大大超越了原有的政策预期,更有可能出现的是,同一个过程的政策执行,政策偏差和政策创新同时存在。

    究其原因,当前央地互动下的政策执行,并不是因为地方政府有了足够的讨价还价能力之后,对中央权威的有意挑战或者消极应付的结果,而是根据政策执行环境适度调整的结果,一是因为中央思考的问题相对比较宏观,但是在制定成政策并下达给地方政府实际运作时,都要操作成可供考核的指标,地方政府只需对指标负责而不用对事实本身负责,但指标本身又无法穷尽问题发生的可能性,由此就导致了诸多意外结果的产生。另一方面,中央的政策目标相对而言都是比较平行的,重在兼顾,但地方政府在一个既定的时期内只能是集中力量办大事,一个问题一个问题地解决,这便是地方在执行国家政策中常用的“中心工作”策略[18],因为资源的有限性,这一工作策略越到基层越明显。所以,政策实践的结果往往就取决于地方政府自身的目标序列与中央目标的匹配程度。

    在这个意义上,增减挂钩试点工作尽管经过了央地之间的复杂博弈,但由于“软政策执行”的特征,其实践的最终结果并不完全符合当初的政策设计,那些必然会出现的但又是意料之外的结果也许又将成为下一次“技术补丁”的对象。但不可否认的是,这种技术补丁的滞后性以及本身的不完整性将永远无法使政策目标得以圆满实现。不过,如果换一个角度看这一问题,也许会发现,在这样一种情景之下,每一次政策的出台都将是一个央地博弈的结束,亦是一个新的开始。这样一种循环往复也许将能改变央地之间在政策过程中的“独角戏”的局面,从而跳出那种“一收就死、一放就乱”的泥淖。

     

     

     

     



    []遵照学术惯例,本文对地名、人名都做了匿名处理。

    []这是一种策略,但也是客观事实。笔者调研期间,恰逢“7.21特大暴雨,该区增减挂钩试点的主项目区W镇房屋垮塌上百间。为避免人员伤亡,该地给每个农户发放了帐篷,但实际上,处处都有山体滑坡的危险,农民是无处可躲。从这个意义上来讲,增减挂钩政策确实给山区农民提供了一次改善生产生活条件的大好机会。用当地农民的话讲,他们是实实在在的“一步跨千年”。

    [] 13项公共服务设施包括劳动保障站、卫生服务站、人口计生服务室、社会综合文化活动室、警务室、全民健身设施(场地)、农贸市场、日用品放心店、农资放心店、垃圾转运站、公厕、污水处理设施、幼儿园等。



    参考文献:

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  • 责任编辑:毒菇酒拜
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