眼下关心“顶层设计”的人多,关注基层“民主选举”的人很少。一些人喜欢设计“国家”,却不关心基层治理改善。我觉得有心致力于中国政治和法律进步的人应将注意力放在基层(村/社区)的选举。在今天,基层选举虽然不再是媒体、学界甚至政策研究的热点,但已经是基本的政治-社会制度。基层选举之重要不仅因为它是未来中国普选的序幕,更因为对这一政治-社会制度的干预,使之规范化,将直接关涉民主-秩序能否在当下千年未遇之大变局中胜出。因此有志构造中国未来的人不可以对“规范基层选举”袖手旁观。
自从上个世纪末以来,“直选”已经成了村民委员会和村小组换届选举的程序要件。任何人要想当村主任、村委或村小组长,必须由村民投票选举产生。这已经是中国乡村基层政治组织更替的“大法”,是不能改变的局势。当基层选举已经是乡村社会的政治生活“常态”或隔三年搞一回的“全民仪式”时,它也越来越不被智识分子看好。提到基层选举,很多人会以“贿选”两字概括。而且现在媒体报道各地的基层选举,大多是以“贿选”、“买卖选票”或“腐败”等作为吸引读者眼球的新闻。这就使智识分子更加不待见基层选举,也让相信中国人“素质差”,搞不了民主的人有了理由。
一言以蔽之,基层选举是块臭豆腐,外面的人闻起来“很臭”,参与者吃起来“很香”。我以前报告过2013年滇池东岸的基层换届选举。我们也在2007年观察过那个地区基层选举的状况。其戏剧化情景和激动人心的程度只有人类学家格尔茨描述过的巴厘岛斗鸡能相提并论。基层选举无论如何“丑陋”,票决已经在乡村生下“根”,已经成为当村官不能绕过的制度。批评选举“丑陋”,不是要回到任命制或“连根当”,而是说选举的规范性必须改善。
以我的观察,基层选举中有两类问题亟待规范化。对第一类问题之“不合规范”处比较容易识别,改变也相对容易。第二类问题则不简单,对这种现象需要先搞清楚性质,才谈得到如何使之规范。
第一类问题是如,某村(或翻牌社区)选举委员会已经根据《村民委员会选举法》和地方法规,制定并公布了“选举办法”,选举也按照这些法规和办法搞了。但是在选举结果出来后,某人落败了,于是这些个“某人”便去施压改变规则。而且这样的改规则居然能得逞。
一个例子是滇池东岸的宏仁村居民(村)小组长选举。计票结果是村民李绍荣以899票赢了选举,原任村小组长李清得了700余票(见题头照片),后者应当是落败了。但票数公布出来后,村党总支书记却自作主张,在广播里喊话:得票多的那位当选小组长,落败者当选副组长。这倒不是因为书记学“和谐社会理论”学的好,而是他当时受到一群村联防的围攻,这些人是原小组长的追随者。虽然村民根本不认可这个落败者为“副组长”,但是村支书至今不敢公开承认:落败者任副组长之说“无效”。
前些天同处滇池东岸的小板桥义路村的村民发来了那里村小组选举的上访材料。从材料看,那里的选举比宏仁的规范得多,在选举之前选委会公布了“小组长(副组长)选举办法”和“小组长任职资格”。看其内容基本上遵循了云南省此前发布的一份“云南省实施《村民委员会组织法》办法”(2013)和“云南省村民委员会选举办法”(2013)。这个村的选举办法中明确告知村民将分别投票选出小组长1名,副组长2名;并在选举后公布了选举结果。但这个村也有问题,选举结束已经一个多月,老官仍然不向新当选的小组长和副组长进行交接工作。据说理由是当选的组长以前曾经坐过牢(3年多前刑满释放),不能当组长。看一下该地方选委会的“小组长任职资格”,上面写着:“被处以管制以上刑罚,解除劳动教养或刑满释放不满3年的”不得推选为组长。照理说这一条也是地方选委会的土政策,因为省的选举办法中并无此种规定。
这两个地方发生的不规范行为有共性,即村委会或村小组的当选者都是“新选”,原任村领导都或者拖延交接,或试图通过改规则,从而改变选举结果。
这种问题往往是由于选委会的不规范操作所导致。例如以前我报告过,宏仁的选委会在进行村民代表选举时,用“游动票箱”上门投票。后来遭到村民反对才改为固定地点投票。在推选村委会候选人之前,该村选委会在“候选人条件”中设置了“年龄不超过55岁”等条件。选委会之所以设置这些不符合国家和地方法规的条件,是想为某些人当选量身定做“合适条件”。由于村民及时向政府有关部门和来村里观察选举的大学师生进行举报,并且不理会这一条件。选委会最终也认可了村民海选出来的候选人。
这类现象出现的根子是某些候选人(往往是原任村官),在地方政府(如乡或街道)领导人及其主导的选委会的偏袒下,试图保住原位置导致。要规范这类行为,首先需要对选委会的组成进行规范。目前基层选委会一般由村党支部书记和原任村委会主任担任主任和副主任,由这两人推荐一些村民当委员。按规定,选委会成员不得做候选人。如果选委会成员在海选中被选成“候选人”,此人如要参选,须退出选委会。经常出现的问题是支书或(和)村委会主任,操纵选委会制定出的候选人条件,或者刻意适合他们自己(或家人),或者排除竞争对手。例如条件包括:“年龄不应该超过55岁”,或者“应该是党员”等。虽然这些条件是以“应该”而非“必须”这样的用语设定,但这些条件一经公布,就足以扰乱村民的视听。在被选为候选人以后,村官再辞去选委会职位。一般来说有这种前期违规“保驾护航”,原村官再次当选的机会远远高出其他竞争者。因此规范基层选举必须从规范选委会开始,从一开始选委会的组成就必须排除原任村领导。这是基本的要求,其次是选委会必须按照国家和省级人民政府的有关法律和规范操作选举。
当下选举中的第二类问题是当地人也不清楚其性质的“混乱”。
例如,在选举中,一般都会有人抱怨存在“贿选”。但什么是“贿选”?一般村民都知道不能够“使钱”买票,如果使了,就是贿选。但请客吃饭算不算贿选呢?从人类学的视角,请客吃饭在乡村社会有正当性,它是一个人作为“社会人”的基本条件。乡村社会的请客吃饭是互惠性的,这次你请我,下次我一定请你,总是要还礼的。虽然请客吃饭属于传统深厚的社区凝聚原则,但在选举中,互惠活动变成了壮观的“夸富宴”或“石崇与王恺争豪”。在滇池东岸的基层选举中,经常有人为了一个村委会主任或村小组长位置,投资超过100万元,其中不少钱是用于请客。在选举之前一两个月,官渡古镇和呈贡的酒店天天都有为选举拉票而举行的盛大宴会。以宏仁为例,在村委会选举之前一天,原村主任及其村委班子用十几辆中巴车来回多趟,将村民拉到官渡古镇,包下3家酒店请吃饭。这仅是选举期间多次请客中的一回。据说与宏仁相邻的子君村情况更夸张,为了当选村主任需要投资更多。
村民会说:“吃人的嘴短”。吃了某人的饭,理应投某人一票。但是也会有人吃了饭却不投请吃者,因为吃饭是碍于面子,而投票是匿名的,你不知道我到底投了谁。这种情况在去年底的区人大代表选举中发生过。宏仁村投票的那天该村原任人大代表(前村委会主任)一开始信心满满,但等到投票将结束时,这个人突然发飙,在选举场上追着多人骂娘。他咒骂:许多人吃了他的饭却不投票给他。结果他输了。
也许是总结了这次失败的教训,在最近的村委会选举中,这个人的儿子(原任村委会主任)及其团队采取了一些针对《村委会选举法》所规定的(个人)“自由”和“秘密”投票原则的“破局”良招。特别的招数是“代票”和“现场保驾”。这两招能保证吃过饭的人投请吃者。在推选村委会候选人和正式投票的时候,有人拿着很多人的身份证来领票,并代填。此外现场还有一群壮汉(一些为该村联防)保驾,威慑村民,并在眼看结果不满意时“砸票箱”(该村村民代表选举时发生过)。除了以上这些招数,大规模请客仍然被坚持搞到底,但是改成(村委会成员)个人入股,统一请客的方式。这样使政治竞选中的“互惠”的“工具理性”特征更突显。作为团队成员的个人投资者风险和成本也较低。结果是那个前村主任的儿子及其团队赢了村委会选举。
基层选举由此走上了一条恶性循环的不归路。村民都会说:某人花了那么多钱买票,肯定要在将来3年捞回来,而且还要捞更多才值得。例如最近几年滇池东岸的城中村改造对于村官来说已经是收回“投资”的一次机会。这些地方经常发生的情况是,村官们不顾村集体利益,一意追随拆迁办和开发商。其中的一个重要原因是拆迁提供了将村庄集体财产化为村官及其追随者巨大好处或“寻租”的千载良机。
上面说过,这一类问题涉及到规范的“混乱”。它一方面是民主政治与传统的互惠原则相互混融的产物。对此人类学者多会认为这种混乱有地方性“正义”。我以前也这样认为。但在另一方面,它可以被解释成一些人从一己(或某几个家庭及其联盟)利益出发,打劫并利用了民主政治和互惠传统。说好听一些,在价值规范“碎片化”,或者说人心不古的当下,越来越多的基层政治家会十分老道地将民主选举制度和礼物交换传统结合起来,这样做没有结出现代民主政治的“问责性”(accountability)果实,也没有导致村官能保持一些传统的“德性”。相反,从政治投资经济学考虑,这些人有很好的理由在未来三年任期内收回成本,并获得利润。这种状况也使基层社会的选举和治理成为有钱的投机者的天下。这是当下普通的村民感到最无奈的一种选举乱象。问题的难解在于,虽然意识到“吃请”丑陋,但是一般村民在被候选人请吃的时候,都不会拒绝。
金钱政治包裹下的“传统复兴”还不算可怕。可怕的是混融性政治还加上了人身裹挟(例如大批人“被代票”)和暴力威胁(如选举现场的壮汉保驾、砸票箱和党支书因受到威胁而宣布落败者也当选的例子)。到了这个地步,基层选举不仅丑陋,而且危及到基本的社会和政治秩序。
对于这种混乱,地方政府一般都睁只眼闭只眼。
要禁止请客吃饭不大可能,但是落实《村委会选举法》中的一些条款,如第十条第四款中的“秘密写票原则”则可以做到。例如要在空间上保障投票现场的中立性和秘密性。任何与选举有关的助选行为(如“保驾”、送水、送食品、发放导选材料等)必须在离开现场一定距离的其他场所,或在投票人感到隐秘和不受干扰的距离之外。
虽然在乡村选举中,一个人代表全家来领票和投票的情况很普遍,是符合地方正义的行为,但一个人将十几人甚至几十人的身份证捏在手里,称替这些人“投票”必须被禁止。在宏仁村的候选人选举中,有两个自然村出现大批代票,引起村民举报,后来在正式选举时改成只能给户口本上同一户的亲属代票。这可以视为在个体主义和家族主义之间找到了一种规范化的解决办法。
过去两个月滇池东岸的宏仁村的选举虽然有种种丑陋和不规范,但在村小组长选举中,不请客不使钱的村民李绍荣最终赢了。除去其他种种原因,这次选举受到了学者和媒体关注是一个原因。在该村选举期间,云南大学法学院和社会工作系的师生们在每一个选举的日子都到现场观察。昆明的一家报纸也有记者到过选举现场调查。由于有这些观察者监督和村民们的自觉,该村选举中的一些不规范之处或多或少得到改变。
作为如何改善乡村选举的另一条建议,我认为在未来的基层选举中,地方政府应当请当地的高等院校师生,组成观选团,到其行政辖区内的每一个村(社区)去观察选举过程。反过来,观察基层选举和治理应当成为中国高等院校服务社会的一项长期义务。在目前的体制下,地方官员请外人来自己管辖的基层观选不会带来政绩,只会带来麻烦。因此这件事情靠地方领导人,特别是县乡级领导不可能推动。我建议应当由民政部和教育部联合发文,将组织高等学校学生(在教师指导下)定期观察基层选举,纳入地方政府和大学的学生工作部的工作范围。