• 背景

    湖北省在税费改革之后的乡村体制改革(或称乡镇综合配套改革)中走出了一条激进路线,以市场化改革为取向,把七站八所推向市场,成为“民办非企业”单位。各地调研显示这条激进路线给基层组织建设造成了严重的后果,基层治理能力下降,基层组织涣散,干部人心混乱,感觉前途渺茫。如果从其减少的财政成本与损失的人力资源、造成的乡村治理绩效损失的比较来看,2005年的乡村体制改革是失败的。在各地调研,没有一个地方干部认为乡村体制改革取得了成功。

    并不成功的改革,目前在一些地方还在延续,在一些地方却悄悄在变通,早已经变相地调用中心人员到各个只能部门,A市是笔者看到变通得较为彻底的典型例子在湖北省各地乡村体制改革调查,地方政府一般均在形式主义上还在坚持,然而改革之后的各中心早已经支离破碎,中心人员留下从事本职工作很少,基本上被借调到各职能部门,从事着与公务员一样的政府工作。

    2013年春,笔者在湖北省A市棚乡调研发现,始于2005年的乡村体制改革在2008年走了“回头路”,这种改革的“回头路”是只做不说的。地方政府主导了这次改革,指导思想是实用主义,一个直接的理由是乡镇政府人力不够,而中心人员恰好可以方便整合进入基层干部队伍,虽然这种整合需要地方政府付出一定的经济代价,例如给予他们与公务员、事业编制一样的工资待遇。

    乡村体制改革走向回头路

    棚乡信访办陈主任是一位当时被改革改为中心人员的干部,他认为乡村综合配套改革是完全失败的。理由是在2008年,棚乡所在的A市为了弥补人力不足,全部“收编”中心人员,工资由财政保障,职能全部整合到乡镇各个具体职能部门,形成乡镇政府组织最重要的干部力量,没有他们乡镇就要瘫痪。然而“收编”后的他们仍然不是干部身份,可以在科层制内晋升、享受荣誉、提拔工资,中心人员并不是公务员和事业编制,政治、经济上前途暗淡然而调研显示他们是乡镇中最接近实际工作的一群人,他们工作上最为辛苦。

    在改革之前,陈主任是在文化中心,属于自收自支的编制。改革之后,陈主任作为中心人员是挂在“农业技术推广中心”。下面来简要介绍改革前后的棚乡乡乡村体制改革前后的状况。

    改革之前,乡镇面对农口有“七站八所”。改革时农口部门全部转为“以钱养事”运行机制,原来农口干部失去干部身份。新政策规定,政府通过“市场化机制”购买他们的服务,按照年度考核来付费,一年签订一次合同重新聘用。改革之后他们成为“中心人员”,他们脱离整个政府运转机制,比如可以不到乡镇上班、固定场所失去、失去干部身份。按照政策,他们只需要完成签订合同所规定的各项服务,就可以拿到一年一万多元。

    改革之后建立3个中心,分别是文化体育中心,农业服务中心(包括农机、水产、农技等)和建环中心。分别有4个编、8个编和6个编,一共有18个编制。如果再加上残联挂靠到中心的人员有3个,一共有21个编制,他们属于公益性岗位,并不是中心人员。 乡镇一共有21个公务员和财政所3个事业编制,财政所改革之前之后没有调整,财政所在改革之后实际的用人数量增加,补充进入是中心人员。

    从2005年底到2008年初,2年之内中心运行是混乱的。按照 陈主任的说法,新成立的“以钱养事”机构“并没有按照实际的职能运行一天”。2年之后的2008年年初A市发文,把中心人员整合进入各部门,分配到各个具体职能部门,做的事情与公务员无异18个中心人员大部分均离开了“以钱养事”的岗位,其中17个被分配到乡镇各部门,只有建环中心有1个同志自谋职业,与乡镇签订合同,每1个月只领200元工资,公积金和养老金这里交纳,不再领其它工资。

    其中文化体育4个同志,1个到计划生育部门,1个到劳动保障,1个到经济发展办,1个到建环中心;农业服务中心8个同志,3个到经发办,2个信访办,1个到计划生育1个财政所,1个司机;建环中心6个同志,1个在原地任主任,1个到财政所, 1个到区文体局,1个到区商务局,1个到乡镇福利院整合之后,对中心人员仍然沿原来的考核方式, 考核工作由乡镇财政所专门来做,实际上中心人员是不参与的。陈主任认为,A市普遍是这一做法,上级政府包括省里是完全知道的,基层只是在运作,并不能说出来,说出来就是政治不正确的事情。

    地方政府对乡村体制改革进行在改革,走“回头路”的根本原因在于基层组织人力资源缺乏。且把这些中心人员排斥在乡镇政府之外,无疑是浪费了宝贵的人力资源。以A市棚为例,一个乡镇6村1一个林场,15000多人,5000余户,目前正在城市化扩张阶段,政务极为繁重,依靠只有21个公务员是没有办法治理好农村的。这种背景下,地方政府决定整合中心人员,弥补乡镇政府组织人力资源不足。由此,乡村体制改革在A市市走了一个回头路。

    三、新的服务机制并没有成效

    乡村体制改革把七站八所推向市场,推向社会,采取新的服务农民的机制,并没有取得成效。第一是人员走了,人心散了,到各中心的并不一定是专业技术人员,只是以中心人员的名义领取报酬,第二是并没有一种制度化的方式,激励中心为农民提供服务,也难以设计一种制度来监督他们为农民提供服务。这种农业服务本身是不可量化的。

    陈主任到农技中心,然而农技服务中心并没有人懂得农技,在棚乡主要的农作物是柑橘,农技中心的全部人员没有懂得农技的。以往有农技推广站,有2个懂得农技的,一个是景成,一个是郭劲波,前一个考到民政部门,前一个到经发办。他们在改革中分散到其它部门,不懂得农技的充任到农技队伍中来。

    农技中心主要的职能是为农民提供技术培训,这项工作是季节性的,集中起来只有十几天,目前每年6村一场一年2次培训还在搞,由于自己不懂,请的是农业院校的老师来。农民也需要农技的,虽然依靠经验可以种植柑橘,然而农民对市场上生产的新品种化肥和农药并不熟悉,因此造成巨大的损失。

    07年发生过一次,肥料和农药使用不当造成柑橘大片死亡,涉及到有20亩地、七八个农户,一亩地平均有50棵树。这些农户上访到区农林水局、市区政府,状告农资经销商要求赔偿,地方政府调解没有成功,农户上诉到市中院,法院判决厂家承担赔偿责任,厂家最后赔偿了十几万元。赔偿理由是厂家负有推广农技的责任,而实际上则是农户使用不当,与厂家没有关系。企图由生产农资的厂家来指导千百万农户是很难的,小农的农机需求有巨大的差异性,厂家很难监督小农使用农药化肥的方式。

    四 延续的身份与争取权利的斗争

    改革之后的2年,乡镇中心人员“心情都是一样的,人心并不稳定”,因为改革之后他们成为“三无人员”,“既不是干部,又不是农民,又不是工人”。在福利工资待遇上是表面上的,在社会地位和政治地位上则是深层的。

    有一个微小的细节让他们一直有阴影,那就是2006和2007年,他们和公务员、事业编制人员虽然同在一个乡镇政府工作,然而能够到食堂吃饭的却不再包括中心人员。改革之前,他们是可以进入食堂吃饭的,改革之后就不再有资格了。这种落差让他们感受到心灰意冷,在2008年整合之后,他们才有资格。

    另一件事则把干部等同于个体户,也损害这些曾经的“干部”在乡村社会的地位。在2006和2007年,乡镇农技中心投入到经销农资中来。农技中心一共5个人自营化肥农药创收,他们从经销商哪里批发来,卖给农民,一家一户地送出去。他们没有固定门面,联系组长统计农民化肥、农药需要,再经过农技中心送下去。农技中心送的化肥和农药价格低,农民能够接受,这种工作状态下,他们“愿意搞就搞,有事就做,没有事情就玩,相当于搞个体的”。

    虽然在2008年改革之后,他们已经整合进入各个职能部门,从事正规的政府工作,可以进入食堂吃饭,在工资待遇与公务员一样,由财政保障,然而现实是公务员、事业编制合法地涨工资发福利,而中心人员就需要自己联合去争取。

    2011年,公务员和事业编制涨工资,中心人员不服气,群体性到区政府上访,5个乡镇中有4个乡镇去上访,只有一个桥镇中心人员没有去,是因为党委书记做出了答复。区委副书记接访,表达同样要调整工资,中心人员认为既然他们已经被整合到乡镇各职能部门,与公务员和事业编制人员做同样的工作甚至更为辛苦,为什么“权利得不到保障”?

    2012年,区决定团购商品房,中心人员知道区里不考虑中心人员之后,向乡镇党委反映,如果真的没有,就要群体上访。最后区里决定,中心人员和公务员、事业编制一样可以团购商品房。

    中心人员无论如何在工资福利上有所保障,在政治身份中并没有纳入干部体系或者说一个科层制内部的晋升体系中,做得再好也是没有政治前途的,提干招干轮不到他们,这一点是区无法决定的,得由省里决定。中心人员大多数当年进入乡镇也是怀抱梦想的,例如郭劲波2000年毕业于农校,随后进入乡镇农技站,他是一位年轻人,改革之后的身份截断了他晋升的前途。中心人员18当中,40岁以下的年轻干部占了一半以上。

    五 反思改革的话语

    当代中国的改革成为一种政治正确,改革从何处着手,为什么要这样改革则是专家学者不去科学分析也不愿意去科学分析的这本身是需要反思的,我们需要从乡村体制改革在基层治理实践中的变通来看改革本身的成效。

    从改革的结果来看,湖北省推动 2005年的乡村体制改革的那种“头痛医头、脚痛医脚”的盲目改革,短时间内看起来减轻了农民负担,长时期却并非有利于乡村秩序未来10年,中国要全面实现小康社会这个“中国梦”,需要国家依靠基层组织体制不断地向乡村社会输入资源、制度和理念。短时间改掉一个基层组织体系很容易,重新建立起一个基层组织体系却很难。

    乡村体制改革的回头路是地方政府主导,是地方政府的补救措施,然而深层次的矛盾依然存在,这需要更高一层次的上层建筑改革。源于中央一再强调加强农村公益性服务体系建设,笔者已经看到一些地区正在酝酿对水利站进行正式的收编。目前A市仅止于为了挽回损失和防止基层政府治理失控,由地方政府主导推动 “只做不说”乡村体制改革 “回头路”。

    乡村体制改革牵一发而动全身,需要的并不是一种理想主义的激情路线,比如湖北省这种“推向市场推向社会”的“以钱养事”的乡村体制改革并没有带来乡村善治,反而破坏了已有的组织体系和乡村秩序。目前的中国改革,真正需要的是一种经过科学研究得出来的审慎结论

    写于2013年4月25日 发表于《廉政瞭望》2013年第7期
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