近日新华社报道,国家发改委主任徐绍史在向全国人大常委会作关于城镇化建设工作情况的报告时指出,“中国2012年城镇化率达到52.57%,与世界平均水平大体相当,城镇化取得显著成效”。但城镇化质量不高的问题也越来越突出,主要表现在土地城镇化快于人口城镇化,城镇用地粗放低效;城镇空间分布与资源环境承载能力不匹配,城镇规模结构不合理;城市服务管理水平不高等方面。
按照世界城镇化发展规律,我国城镇化正处于35%—70%的持续加速阶段,未来10—20年期间我国每年将有1000万人口进入城市。在城镇化浪潮中,我们把很大的注意力集中于城镇化可能带来的巨大经济潜力、以及对于中国经济社会的推动作用,但却较少关注农民怎样在城市获得财富,体面地支付成为市民的成本,自觉自愿地走入城市并在城市中长期工作生活的问题。鉴于城镇化发展的有益经验,在有序放开城市户籍管理政策的基础上,通过大力培育发展具有比较优势的支柱产业、扩大城市就业和提高城市就业收入水平,将是我国城镇化发展的重要途径和措施,同时也是摆在各级政府面前的重大历史性课题。
土地城镇化过快的根结在于政府价值取向
近10余年,虽然来党中央、国务院大力倡导科学发展,全力推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设协调发展已经取得巨大成就,但经济社会发展中仍然存在发展模式粗放;生态环境持续恶化;大学生就业形势严峻;农民工游离余城市主流社会以外,城镇化率虚高等问题,很值得我们研究和重视。否则,将会引发严重的社会问题。
长期以来,大量以低成本要素投入、人口红利、环境代价支撑的发展模式已经形成我国经济社会发展的巨大惯性。在相当一些地方政府看来,卖地是一本万利的好生意。一方面,卖地可以推高GDP,使得政府自身有钱花,有钱搞城市建设,扩大城市规模,推动城镇化发展,这是无可厚非的事情。但是,另一方面,政府不断高价卖地推高了房价,造就了长期的房地产暴利和中低收入人群的强烈不满,而并没充分发挥政府公共财政职能,用大量土地收益资金扶持、引导和发展当地具有比较优势的产业,形成具有竞争力的产业集群,以至于造成企业规模普遍偏小和效益不佳的局面,城市就业岗位严重不足,城市化进程严重受阻。城市基础设施过度超前建设和城镇规模急剧扩张,城镇化高歌猛进的背后就是土地财政的输入,这无异于饮鸩止渴、无节制地透支明天的发展预期和财富。鬼城频出——反复告诫大家,缺乏产业支撑的城镇化即使城市环境再好也无法聚拢人气;就业容量不足、缺少就业机会、就业收入偏低的城市无法吸引人们到此兴业、居住和工作。
为什么地方政府热衷于土地财政、城市规模呢?一是土地财政蕴藏着高收益,且能够通过政府的强制权力比较容易获得,成本很低,何乐而不为!二是土地财政获得的大量资金投向基础设施建设领域之后缺乏考核机制,导致政府在城市建设方面出手阔卓大方,各地攀比规模之风盛行,扩张城市规模成为不二选择!三是政府卖地、扩张城市规模既能增加GDP又能显露政绩,领导们可以获得更多升迁机会。
细想起来,如果站在一届领导的个人角度,上述做法或许有其道理。但留下这么个缺乏可持续发展活力的城市,领导们就这么升迁了、调走了,是在向国人传递正能量吗?下一届领导能不效仿都难!
在我国,土地已是极为稀缺的资源,人均占有量只有世界平均水平的1/3;人均耕地面积不足0.1公顷,为世界人均耕地的27.7%,为美国的12.8%,为印度的45.5%。但仍有不少城市政府已经把土地从近郊卖到了远郊,还在可劲地出让土地,依然不改短期发展行为的偏好习性。尽管以卖地作为主要收入的地方土地财政饱受社会各界抨击和诟病,正在日益显现颓势,而地方政府卖地的热情依然高涨。然而,土地总有卖完的时候。任何以土地财政扩张城市规模,而忽视具备比较优势产业发展的做法,必将给区域经济社会可持续发展埋下了严重隐患,是应该引起全社会警醒的时候了!
在新的历史条件下,加快城镇化进程,提高城镇化发展的质量,改变地方政府的政绩观和价值取向已成当务之急。转变经济增长方式,优化产业结构,建设可持续发展的城镇化,应从建立改善地方政府不合理价值取向入手,通过推行全面的考核机制,有效控制地方政府对于土地财政资金的滥用,促使地方政府把主要精力集中到发展具有当地比较优势产业和扩大就业岗位的的城镇化轨道上来,让单纯追求GDP和城市规模形象的政绩就此止步。
农民变市民:就业和收入是前提
在中国经济发展的现阶段,城镇化将是未来几十年中国经济发展的引擎和动力。各地政府都因此在制定城镇化发展的规划,国人由此也看到了政府推动经济发展和城镇化的决心和意志。经济学告诫世人,市场经济发展要靠市场和政府两只手的共同作用才会富有活力;否则,就会出现“市场失效”或者“政府失效”。在市场经济体制逐步完善的过程中,市场机制作为资源优化配置的基础性作用首先应该得到充分发挥,同时政府宏观调控作用依然不可或缺,但政府干预程度则需要控制在适度范围。
实践昭示人们,无论在中国还是在国外,健康的城镇化发展最重要的是人的城镇化而不是土地城镇化。无论农民要成为市民,成为城市产业工人;还是农村大学生要成为城市居民,留在城市工作、生活、居住;或者是现有居民在城市工作生活等等,要求城市必须有充分的就业岗位和能够支撑人们城市生活的稳定收入,而且这个收入必须是高于他在农村的收入。只有这样,农村人口才会向城市聚集,城市人口才不至于向乡村流动;反之,就会出现逆城市化现象。当然,拉美城镇化是失败的例子,但分析其失败的原因将有助于我们避免失误。
需要强调,推进城镇化发展就是要让市场获得更多的话语权,不是让政府过度的强制规划发挥作用而取代市场的功能。内蒙古鄂尔多斯、浙江温州等城市所以成为房地产泡沫破裂后的“鬼城”,既有虚拟经济过度发展的原因,更有地方政府信奉造城之后必有市场的错误理念作祟,从而显现出地方当局不顾当地城市区位特点、产业结构、产业基础、经济发展水平等实际,盲目过度扩张城市规模的过失。由于当地政府在发展具有当地比较优势产业上没有做足功夫,导致实体经济实力小、竞争力不强,难以形成大量就业岗位,因此丧失了大量人群的流入城市的基本条件,致使城市缺乏人气。实际上这就是人为干预城镇化的结果。上海、北京、广州所以能够吸纳大量人口,最重要原因就是它具有充裕的就业岗位、就业机会、较高的收入和较为公平的就业环境。中小城市乃至小城镇较之北、上、广等城市竞争压力很小,消费也很低,但人们却不去选择它的主要理由在于就业和收入。这就是市场的选择。要增大城市对于人口的吸引力,地方政府必须从就业和收入两个方面加强城镇化工作,而不是通过强制的行政命令把农民被城市化。
经济学家托达罗论述城市人口聚集问题时指出,促使人口流动的基本力量是比较收益与成本的理性考虑;让人们作出流入城镇决策的是预期收入而不是现实的城乡收入差异,它是由工资水平和就业概率两个因素决定的。当前发展中国家过度城镇化,也是城乡预期收入差距扩大的结果造成。因而,一切人为地扩大城乡实际收入差距的措施必须消除。
尽管农民出于对美好生活的憧憬,追求并向往城市生活;但他们能否决定进入城市且长期在城市工作生活,自身还需对生活成本和城市生存能力综合权衡。这是很实际选择,也是很自然的选择,应该说也是科学的选择。虽说一般农民并不懂得刘易斯模型,不知晓托达罗理论,更没有能力进行可行性分析,但更多的感性比较将会使他们产生比较理性的选择。
推动城镇化进步要大力发展比较优势产业
发挥优势,避免同质化竞争。现在,全国城市发展有一个值得注意的倾向就是同质化发展,或者说同质化竞争。有资料显示,不少县城、县级市提出打造总部经济城市,这是很不理智的发展模式。因为县城、县级市往往会处于城镇体系结构的低端,城市辐射力有限,打造总部经济是在是勉为其难。笔者在互联网上查阅资料时曾看到不少小城市和城镇总体规划文本,发现一个本来就具有很好旅游资源和旅游产业基础的城市,而却要打造自身没有任何优势的先进装备制造业基地;一个本来具有当地农产品特色加工优势的县城却要把电子装配产业作为当地的支柱产业;一个煤炭采掘业聚集的工业镇并未在煤炭产业链的延长上下功夫,却要致力于发展旅游业和电子产业。等等。真是让人百思不得其解。发挥比较优势推动城镇化发展,就是要以比较优势凸显区域产业发展的差异化,获得城市发展的核心竞争力,避免同质化竞争带来的整体社会效率损失和自身效率损失。
把握优势,发展比较优势产业。近年来,关于城镇化发展的动力机制问题虽然争论不少,但新型工业化作为推动城市发展原动力的认识已逐步为人们所接受。城市发展实践表明,任何缺少二、三产业充分发展的城市都将注定是缺乏竞争力的城市。缺少产业发展的城市如同无源之水,自然难以聚集人口、资本、资金和技术等生产要素,难以形成现代城市生产力。推动城镇化持续进步,就是要抓住产业发展这个关键环节不放,根据当地的自然禀赋、产业基础、交通条件、区位特点、城市规模等,确立能够充分发挥比较优势的产业,利用市场机制的基础性作用和合理的政府调控职能,推动比较优势产业在城市中的发展。只有做强、做大、做长区域优势产业,城市就具备强大的竞争力,产业就会获得丰厚的收益,城市就会有充裕的就业岗位,人们就会得到更多、更高的收入,城市吸纳人口和财富的能力将不言而喻。因此,城镇化的根本出路在于就业和收入,而创造就业和提高城市就业收入的关键点则在于比较优势产业在城市中的充分发展。
推进城镇化进程还需加快户籍改革步伐
诚然,就业和收入是影响城镇化进程的最主要因素,而产业发展则是就业和收入的支撑条件,但户籍改革措施仍然不可或缺。在中国普通人眼里,仅仅在城里有工作和收入并不是完全意义上的城市人,还要有一本政府颁发的城市户籍官文才算地地道道的城市人。
应该承认,农民为中国城镇化付出了最为艰辛的劳动,如果说他们是中国城镇化的脊梁并不为过。因为是他们用勤劳的双手建起广厦万间;是他们装配了数以亿计的笔记本电脑;是他们建设了的宽阔城市道路和公园;是他们年复一年地清理着城市的垃圾,甘当城市的美容师……但客观现实是大量的农民工无法跟随浩浩荡荡的城镇化潮流有效融入城市,成为有城市户籍的城里人。因为城市户口附带了太多的福利:享受优质教育资源、就业、住房、医疗等保障。
为扫除户籍制度障碍,拆除户籍政策藩篱,推动城镇化健康发展,党和政府近年发布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知(2012)》等一系列政策性文件。特别令人欣喜的是2013年6月26日《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》中称,我国将全面放开小城镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,逐步放宽大城市落户条件,合理设定特大城市落户条件,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。这是我国第一次明确提出各类城市具体的城镇化路径。这个报告将是我国城镇化历史上具有里程碑意义的文件和政策,对于加快城镇化进程的作用尚不可估量。
纵观国际国内城镇化发展历程和经验教训,我们应该走出一条城镇化发展的坚实之路。充分发挥市场机制,合理运用政府调控,搞好基础设施建设,打造优美生态环境,做强比较优势产业,扩大就业容量,实现城市充分就业,彻底打破户籍藩篱,使人们安稳的走进他们向往的城市。
我们有理由说:中国城镇化的根本出路在于充分就业!