• 改善温州农村人口集聚方式的对策研究
    谢小荣  周胜芳  徐  炯  卢晓明
    城市化是世界发展的趋势,没有人口的流动与集中,就没有一个国家或地区的繁荣与发展。推进城市化,最重要的一点是就是推进农村人口向经济发达的城镇集聚,让农民“进城”并且“落户”,实现城镇户籍人口增加,农村人口比例减少。党的十八大指出,城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。但由于长期以来城乡二元体制的分割,造成了温州当前严重的“半城市化”问题。解决“半城市化”问题就需要探索如何完善温州的农村人口集聚方式。鼓励农村人口向城镇移民是城市化的必然要求,而创造条件使他们能够真正融入繁华的城镇才能真正解决“半城市化”问题。温州市委、市政府把农房改造集聚建设作为推进城市化进程的有效途径和切入点,这几年在着力推进实施的农房改造集聚建设,其根本目的在于促进农民生产和生活方式转变。目前国内许多地区在开展促进农村人口集聚的实践探索,但对如何改善农村人口集聚方式的理论研究还不多且不系统。推动城乡发展一体化,完善温州的农村人口集聚方式是温州城乡融和和谐发展亟需解决的重大课题。本课题通过对以往农村人口集聚方式进行比较分析研究,提出完善温州的农村人口集聚方式的对策建议,希望能对温州的城乡统筹改革和农房改造集聚建设起到一定的政策引导作用。
    一、城市化进程中温州农村人口集聚的历史变迁
    1、城市化的过程就是农村人口向城镇集聚的过程。
    改革开放以来,温州以家庭工业起步,走上快速工业化的道路,与此同时,80年代中后期,温州小城镇建设异常突起,城镇化步伐开始加快。农民的分化与社会流动是温州农村社会新型发展的典型特征。农民劳动从业不断趋于非农化,到1994年农村居民从事非农产业的劳动力超过半数,达50.75%,到2008年这一比例已达73.93%。外出务工经商是农村人口流动的主要原因,据第二次农业普查数据显示,2006年来温州农村户籍户数174.63万户,全家外出户67万户,占38.36%,农村户籍人口612万人,年末全家外出人口222.64万人,占36.38%,外出务工经商的户数占58.5%,人口占63.1%。在农村人口的流动中,城市是他们流动集聚的主要目的地。据1996年第一次农业普查数据显示,1996年来温州全市共有74.65万名非农从业人员流转进入城市,占32.3%。
    实际上温州农村人口集聚变迁的过程,既是城市化进程的必然,也在同时加快温州城市化的进程。改革开放30年来温州的城市化进程与农村人口向城镇集聚是相对应的。对照历次人口普查数据,可以明显看到这一特征(详见表1)。
    表1:历次人口普查温州城镇人口和农村人口分布情况   单位:万人
    指标 四普(1990) 五普(2000) 六普(2010)
    常住总人口 633.09 755.76 912.2
    城镇人口(%) 178.59(28.21%) 389.14(51.49%) 602.2(66.02%)
    农村人口(%) 454.5(71.79%) 366.62(48.51%) 310(33.98%)
    数据来源:温州市人口发展报告2000年,温州市统计年鉴2012年。
    1990年“四普”时温州常住人口为633.09万人,城镇人口比重为28.21%,2000年“五普”时温州常住人口为755.8万人,城镇人口比重为51.49%,2010年“六普”时温州常住人口为912.21万人,城镇人口比重为66.02%。农村人口由1990年的454.5万人,减少为2000年的366.62万人,到2010年进一步缩减为310万人。人口普查数据还显示,随着温州市社会经济的快速发展,温州市的人口集聚能力也在不断提升。“四普”时,温州外出县(市、区)人口40.83万人,县(市、区)外来人口是9.74万人,所以户籍人口664.18万人要高于常住人口633.09万人,到2000年“五普”时,温州外出县(市、区)人口117.14万人,县(市、区)外来人口135.47万人,常住人口多于户籍人口15.35万人,到2010年“六普”时,温州外出县(市、区)人口167.86万人,县(市、区)外来人口为323.84万人,常住人口多于户籍人口126.93万人。
    2、农村人口向中小城市和强镇集中是农村人口集聚的主要途径。
    在温州的城市化进程中,不同区域对人口集聚吸引力是不同的,温州市区和瑞安、乐清两个县级市对人口集聚有较强的吸引力,而欠发达县的人口基本上转移流出为多。从县域之间户籍人口与常住人口的比较就能较清晰的看到这一点。(详见表2)
    表2:温州县域常住人口与户籍人口差异比较      单位:人
    县别 五普2000年 六普2010年
     常住人口 户籍人口 增减比重(%) 常住人口 户籍人口 增减比重(%)
    鹿城区 875004 516789 69.32 1293266 713956 81.14
    龙湾区 204935 89277 129.55 749303 337549 119.83
    瓯海区 835607 586217 42.54 996870 406215 45.40
    瑞安市 1207784 1200648 5.94 1424667 1190519 19.67
    乐清市 1163111 1154923 0.71 1389332 1240544 11.99
    洞头县 96435 125979 -23.45 87683 128095 -31.55
    永嘉县 722415 902556 -19.96 789154 946318 -16.61
    平阳县 740448 840310 -11.88 761664 867337 -12.18
    苍南县 1167567 1222113 -4.46 1184643 1297767 -8.72
    文成县 264884 372373 -28.86 212077 376360 -43.65
    泰顺县 279807 352013 -20.51 233443 363355 -35.75
    数据来源温州统计年鉴2011,温州统计年鉴2001,温州市2010年第六次全国人口普查主要数据。
    2011年温州乡镇行政区划进行了较大规模调整,城镇人口集聚功能进一步凸现,苍南县龙港、灵溪两镇2010年末常住人口为39.6万人和29.88万人,合计占全县总人口的58.65%,比2000年的比重提16.33个百分点。瑞安市塘下镇2010年末常住人口为31.2万人,占瑞安市常住人口的22.54%,比马屿镇、陶山镇、湖岭镇、高楼镇四镇常住总人口之和28.73万人还要多2.48万人,较2000年末的常住人口增加了7.9万人,占瑞安市常住总人口(减丽岙、仙岩)的20.55%。平阳县鳌江镇2010年末常住人口为20.64万人,占镇常住总人口的27.1%,乐清市柳市镇2010年末常住人口32.65万人,占乐清市常住人口的23.5%。文成县大峃镇2010年末常住人口81360人,占全县常住总人口的38.36%,泰顺县罗阳镇2010年末常住人口78538人,占全县常住总人口的33.64%。区划调整前的原瓯北镇2010年末常住人口达31.97万人,占永嘉县常住人口的39.52%。
    由于长期以来城乡分割的二元体制和城乡发展的巨大差距,因而去城市工作生活让农民更向往。自二十世纪八十年代以来,温州农村已有大批农村居民流向城镇,由此加快温州城镇化的步伐。早在1984年时,为了解决进入城镇的农民的生活问题,一些地方形成了一批自理口粮的城镇常住人口。后又推出政策允许一部分在城镇有生活基础的农村外出务工经商人员在城镇落户的蓝印户口,(这一政策在2003年取消),1985年温州市集镇自理口粮常住人口有13.73万人,其中从业人员7.09万人,1993年自理口粮的常住人口达19.66万人,其中从业人员13.34万人。(数据来源:温州统计年鉴1995)。1996年第一次农业普查数据显示,1996年共有74.65万名非农从业人员流转进入城市,占32.3%。
    此外,2003年以来,扶贫方式发生重大变革,下山移民、扶贫迁村作为突出重点,近10年来温州市下山移民的总人口达6.7万户25.7万人。
    3、农村人口向城镇集聚是农民的意愿,也是城市化的必然结果。
    温州市委农办在2005年度曾做过“百村千户”问卷调查,在温州全市调查了110个村中的1100户农户,其中90%农户表示拥护和支持农村城镇化,在61.6%的农户表示更愿意在城市生活,促进城居住难、子女教育难、就业难问题影响到农民进城定居的行为选择(参见谢小荣,农村社会事业发展:新农村建设的着力点,中国人民大学复印报刊资料《体制改革》2006年第5期P56-63)。2011年上半年,在推进农房改造集聚建设中永嘉县统筹办对全县4.2万户农户进行了宅基地置换意愿调查,调查结果表明,要求集聚到瓯北的占76.5%,要求到上塘镇的占9.4%,在本镇域内集聚仅占14.10%。2012年上半年,平阳县对该县南雁、山门、腾蛟、顺溪、青街五个欠发达乡镇的农户农房集聚进行了意愿调查,结果表明,山区和半山区村、偏远平原村,距城镇较近的平原村等不同类型的地方的农户,意愿安置到昆阳、鳌江、水头、萧江、万全五个发达中心镇的分别占59%、62%和56%,但同时就地安置改造的意愿也分别占15%、21%和23%,表明农民中尚有不少人有故土情结、故土难离。
    二、农房集聚改造建设是促进农村人口集聚的有效途径
    1、改善温州农村人口集聚方式必须解决好“半城市化”问题。
    温州市是浙江省的人口第一大市,但农业资源有限,人均耕地仅0.3亩,有限的耕地资源迫使农村劳动力需转移就业。进入工业化发展的中期,温州产业结构中农业所占份额越来越少,农民收入、从业人员也日趋非农化。2011年末温州三次产业结构比为3.2:51.5:45.3,2010年为3.1:52.4:44.4,2000年为6.5:55.4:38.1,1990年为27.4:44.7:27.9。随着产业结构调整,温州农民收入越来越依赖于农外收入。1990年来自农业的收入占农村居民人均年纯收入比重为42.54%,到2000年已下降为11.94%,2010年进一步降为8.96%,而2011年仅只占6.48%。
    根据几次人口普查数据,1990年,农、林、牧、渔业中的从业人员总数为143.12万人,占在业人口比重为51.27%,到2000年,在农、林、牧、渔业中的从业人员数下降为84.23万人,占在业人口比重为21.45%。常住人口全社会劳动力非农化率从1990年的48.73%,上升到2000年的78.55%,增加了29.82个百分点,而同期城市化率从28.21%,上升到51.49%,增加了23.28个百分点,城市化的进程明显慢于工业化进程,与劳动力的非农化进程不相适应。2010年六普时,从事农业的就业人口仅占9.48%,而城市化率是66.02%。再以户籍人口的农村劳动力非农化率与户籍人口中非农人口所占比率作一对比。1990年温州农村劳动力非农化率为38.2%,2000年为60.3%,2010年为75.6%,而非农业人口占户籍总人口的比重,1990年为14.7%、2000年为17.8%、2010年为21.6%。农村人口就业状况和生活状况与城市化进程相分离,实际生活状况与户籍身份相背离,形成了十分突出的“半城化”现象,这表明温州发展亟需改善农村人口的集聚方式。大量农村人口在社会流动中“半城半乡”的状态说明优化城乡格局,改变“半城化”的现象已是温州社会转型发展的首要任务。
    所谓“半城市化”是指农村人口向城市人口转化过程中的一种不完整状态。具体表现为,农村居民已离开乡村到城镇就业与生活,但他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城镇居民享有同等待遇,还不能真正融入城市社会。当今时代,温州市的发展绝对离不开大量的外来人口和本地流动人口所作的贡献。据统计2011年末温州常住人口914.30万人,其中暂住人口368.95万人,占40.35%。这么多的暂住流动人口,还不能在温州的城镇安居乐业,他们中的相当部分只是城镇的过客,没有真正融入温州当地的城镇之中,这与“三生融合•幸福温州”的发展目标要求不一致,也难以保证社会的和谐稳定。
    目前阻碍进入城镇安居乐业的首要因素是城镇生活成本高,尤其是城镇购房居住成本高。突破这一难题,就有可能有效改善农村人口的集聚方式,有效缓解“半城市化”现象形成的一系列社会问题。因此,在温州的城乡统筹综合改革实践中,就把农房集聚改造建设作为切入点和突破点,以此来推进温州的新型城市化。
    2、农房改造集聚建设是温州城乡统筹综合改革的切入点。
    城乡发展一体化,首要解决的问题是有效转移农村人口,减少农民、富裕农民。农民市民化首当其冲的是要解决农民进城入镇的居住问题,由此也可诱发其他各项改革协同推进。农房集聚改造建设将可为温州走出一条新型城镇化的新路提供生动的社会改革试验。
    农房改造集聚建设既是农民进城入镇的基本要求,也是产权制度改革的主要内容。以农房改造集聚建设为切入点,推动城乡发展一体化,需要构建良好的平台基础,这样才能完善温州农村的人口集聚方式,这样就需建设一批都市型功能区和中心镇。而温州原来的建制镇规模普遍偏小,能级低,难以充分发挥集聚功能,那么首先就需进行乡镇行政区划调整。这一工作2011年上半年顺利完成。用农民自有宅基地解决农民在城镇拥有住房的愿望,需要对农村宅基地使用制度进行改革。进入城镇农民要真正成为居民,需要解决他们的后顾之忧,保持和固化他们的集体经济利益。温州的“三分三改”为核心的农村产权制度改革,就是要解决这一问题。进城入镇的农民必然要求社保与户籍制度实现城乡一体化。而农村人口减少的现实和趋势需要对村级组织进行转并联,调整基层治理结构。为推进公共服务全覆盖和均等化,就需大力推进城乡新社会建设,农村新社区建设的推进将会有效提升基层公共服务的质量和效率。可以说温州城乡统筹改革的每项举措都与农房改造集聚建设有一定的逻辑关联。
    3、温州市农房改造集聚建设已取得良好的进展,为促进农村人口集聚提供了有效载体。
    2011年以来温州各地按照市委1号文件的要求,突出城乡统筹综合改革,把农房改造集聚建设作为温州城乡统筹综合改革的切入点,坚持规划先行,尊重农民意愿,创新体制机制,加强政策引导,着力解决“地从哪里来、房在哪里建、钱从哪里筹、人往哪里走”等问题,积极有序推进农房改造集聚建设,加快了城乡人居环境改善的步伐。
    农房改造集聚建设是农村居民自愿有偿退出宅基地,参与由政府组织的、符合总体规划要求的集中居住区内的经济适用房集资联建。为保证农房改造建设有序有力推进,温州市委、市政府对这项工作的基本要求是:统筹协调,因地制宜;科学规划,试点先行;农民自愿,依法审批;政府主导,规范运作。各地在出台农房改造集聚建设政策都遵循了四条基本原则:即坚持依法、自愿、有偿原则;坚持农民可接受、政府可承受、发展可持续原则;坚持公平、公正、公开的原则;坚持农民主体,政府主导的原则。目前,市、县(市、区)、镇(街道)、项目点的政策体系已基本形成。2012年1月至9月,全市农房改造集聚建设新开工项目546个,用地面积1007.7万平方米,建筑面积2405.2万平方米;已建设农房改造总户数为75461户(开工、结顶、搬迁按3:3:4折算,其中开工118781户、结顶85473户、搬迁35462户);累计新增农房改造集聚率4.4%。到2012年10月底,累计建设总农户数87139户,全市新增农房集聚为5.1%,已提前完成年度目标5%的任务。
    三、推进农房改造集聚建设,促进农村人口集聚过程中需要解决的几个突出问题
    1、农房改造集聚建设规划编制不及时,不科学。根据温州市委2012年1号文件要求,今年各县(市、区)和市级功能区要编制完成县域农房改造集聚建设中长期规划(2012-2020)和集聚区布局规划。目前,各地编制进展缓慢,虽然都已委托编制,但是仅有龙湾、瓯海、洞头、平阳等地有了初稿,其他地方还在调研起草中。规划编制不及时,严重影响农房布局的合理性,部分项目规模小、选址偏、产业不配套,容易造成二次集聚,低小散的项目会给今后的农房改造集聚建设带来很多后遗症。同时许多中心镇、功能区编制规划时往往以当地户籍人口为依据,出于做大做强的心理期望,可能会忽视其自身的人口集聚能力,造成规划的不科学。对照2010年六普的人口数据和2011年的户籍人口数据,可以发现,调整后的温州71个乡镇、60个街道中,在鹿城、龙湾、瓯海三区的30个街道、2个镇中,普遍集聚能力较强,只有瓯海的藤桥镇集聚能力较弱。而其他市、县中大部分的乡镇、街道集聚能力不强,只有经济强镇强、街才有较强的人口集聚能力。
    2、土地供应瓶颈制约,项目规模偏小,促进农村人口集聚将是一个艰难的过程。
    温州市现有农业户籍人口180万户,其中约有100万户农户需要参与农房改造集聚建设 ,按户均120平方米、平均建房容积率1.8计算,共需建设用地10万亩。同时还需要增加基础设施配套和产业发展配套建设用地。在严格的建设用地指标控制下,温州市能得到的建设用地指标每年只有1万多亩。所以要通过土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩来保障农房改造集聚建设所需用地。但目前温州市各地的农房改造集聚项目利用此政策的不多,今年计划开工的项目共需用地11896亩,而6月底通过市级国土部门审查上报省厅取得增减挂钩指标还只有4192.2亩。不采用城乡建设用地增减挂钩模式可能会造成后续项目土地供应问题。同时,农房改造集聚建设是一项系统工程,涉及方方面面,老百姓普遍存在等待观望的心态,整村拆迁难以启动,导致宅基地置换难,土地持续供应遇到瓶颈。
    由于受到土地要素制约,温州市农房改造集聚建设项目规模整体偏小。今年1-7月份,全市农房改造集聚建设新开工415个项目中,用地面积小于30亩的209个,占比为74%,用地规模大于150亩的项目仅11个,占3%。按每户120平方米来算,30亩地仅能安排330户。项目规模小,则集聚效应差,难以吸引各类要素的投入,导致学校、医院、文体设施等大配套的缺失,降低了小区的档次。
    3、项目融资困难,制约了农房改造集聚建设的进程。
    农房改造集聚建设在项目征地、设计、建设等方面需要大量的资金投入,而政府组建的投资公司自有资金不足,银行融资门槛比较高等问题阻碍了农房集聚改造的进度。例如,据2012年8月统计,仅温州市区和11个试点示范镇的159个农房改造集聚项目,资金缺就达338亿元。永嘉县共有20多个农房改造集聚建设项目需要政府融资,资金缺口72亿。“四证”齐全是从银行融资的先决条件,由于项目涉及到规划功能调整、办理时间约束问题,“四证”办理工作在时间上存在一定的困难,直接影响融资进度。另外,一些银行融资时要求自有资金占30%,这一点对一些政府自建的投资公司来说难度也较大。新农投公司与金融机构融资对接即使对接成功,通过贷款筹集农房改造集聚建设,其融资成本也较高。由于融资、增资困难、成本高,前期垫付资金回笼慢,一些县(市、区)即将面临资金使用困境。
    4、农民自觉自愿参与集聚建设的积极性还不高,需加强政策引导。
    农房集聚建设项目由于项目前期、土地置换、配套设施投入和税收规费等问题,成本比农民自建有所增加,在价格上对群众缺少吸引力。村民自建房和联建房价格在1200-1500元/平方米左右,而农房改造项目多层综合成本价基本在2000元/平方米以上,小高层在3000元以上,个别项目达到5000元/平方米以上。假定小高层价格在3500元/平方米,农民购买一套120平方米的房子大约需要支付42万元差价,超出大部分农户的承受能力。目前,由于缺乏相关规章制度的支撑,房管部门无法出具房屋抵押登记证明,经济困难的群众农户还无法向银行办理农改房抵押贷款业务以支付置换公寓房需要付出的资金。而且一些收入较高的农户其危旧房也基本上拆旧建新,用宅基地置换搬迁的愿望不强。同时,在一些农房改造项目所在区域地租级差不明显,农民财产几乎没有增值空间,导致相当一部分群众自觉参与置换的意愿不高。例如在泰顺县,全县“九镇一乡”除了罗阳镇、司前镇、泗溪镇有较为明显的级差地租,其他六镇一乡农房改造项目级差地租不明显。另外,由于观念问题、对政策不太了解等原因,也导致村民参与集聚的自觉性不高。
    5、解决农村人口集聚后续问题必需引起高度重视。
    2010年温州科技职业学院暑期实践队实地调查了220多位农户,结果发现有较大比例的受访者担心到新的集聚点后,担心“生活成本的增加”以及“自己(或青年子女)找不到合适的工作”。所以政府在规划集聚点建设时,需要考虑如何安置居民就业,让他们能在新的居住地实现安居这一重要问题。同时,农村居民进入城镇、向二三产业转移,需要的是真正融入城市社会,脱离农民身份,与城镇居民享受一样的生活。户籍制度的一体化和社保制度的一体化对农村居民融入城镇生活非常重要,必须要加快推进户籍和城乡社保制度的一体化。
    四、改善温州农村人口集聚方式的对策建议
    (一)进一步完善“1650”城镇功能体系,努力实现“更好的城市更好的生活”。
    温州市新型城市化的发展目标是:到2017年底,温州市“1650”大中小城市网络型组团式都市区发展新格局基本形成,城市化率接近70%,达到发达国际的目前水平。
    1、进一步加快大都市主副中心建设。做大“1”。按照“拉开框架、中心集聚、跨江面海、新城崛起”的思路,加快构建由温州中心城区、瓯江北岸、瓯江口新区和洞头组成的大都市区主中心。做优“6”。就是支持瑞安、乐清两地加快建设沿海大城市,加快两地对接融入大都市区主中心的步伐,使其成为主中心南北两个重要副中心;加快平阳、苍南、文成和泰顺城市化进程,加大产业和人口集聚力度,使其成为大都市区的区域性副中心,不断提升城市功能品位。
    2、推进新型城镇化体系建设。突出抓好“50”个左右的中心镇建设。在乡镇行政区划调整已完成的基础上,科学编制实施城镇发展规划,加强都市型功能区建设,加大中心镇改革发展力度,理顺管理体制和政策机制,努力建设一批经济繁荣、功能完备、生态良好、宜居宜业的现代化中小城市,使其成为网络型大都市区的基础性节点,成为特色县域经济发展的区域性中心,成为统筹城乡发展的战略性平台,加快形成布局合理、功能互补、协调发展的新型城镇化发展格局。
    3、完善城乡基础设施网络。统筹建设交通、水利、能源、信息、环境治理、防灾减灾等一批重大城乡基础设施项目,加快构筑城乡一体的基础设施网络体系。加强农村和欠发达地区基础设施建设,改善农村道路、饮水、电网及公共服务设施条件,加强城市基础设施向农村延伸,强化城乡基础设施高标准对接,逐步实现城乡基础设施共建共享,进一步密切城乡关系、促进城乡互动。
    (二)加大农房改造集聚建设力度,着力改变“半城市化”现象。
    1、加快完善规划体系。按照建设现代化小城市的要求,高起点、高标准编制实施镇域总体规划,明确产业、居住、公共服务和现代农业等功能区空间布局,进一步完善中心镇建设“1+X”总体框架体系,“1”就是中心镇,在中心镇建设若干集聚度高的大社区,“X”就是在中心镇外建设若干个中心村社区,统筹安排镇域人口、资源、产业和公共服务设施布局,加快推进农村社区化和农村城镇化,引导农村各种要素加快向中心镇和新社区集中。科学谋划,加快形成指导农房改造集聚建设的规划体系。组织编制好农房改造集聚建设中长期规划(2012-2020年),全面完成县域内农房改造集聚区布点规划,切实做好与土地利用总体规划,以及产业布局、综合交通、公用事业、环境保护、社会发展等专项规划的衔接。同时,统筹安排配套设施规划布局。
    2、加快新社区建设和旧村改造步伐。统筹考虑各方面因素,切实算清算好基本大帐,重视解决“地从哪里来”、“房在哪里建”、“钱从哪里筹”、“人往哪里去”等问题,大力度推进农村住房改造和集聚建设。每年至少启动建设100个农村新社区,到2017年农房改造和集聚建设率达到35%以上。借鉴城市社区建设和管理理念,科学规划建设新型农民集中居住区,配套完善市政公用设施,统筹建立社区服务中心,进一步提升新社区服务功能。大力推进“城中村”改造。“城中村”改造在今后五年要基本完成,“城中村”改造的政策与农房改造集聚政策相一致,改造后统一纳入城乡新社区建设范畴。完善新农村建设投资有限公司营运机制,有效推进农房改造和集聚建设融资工作。加大对农房改造集聚建设的用地、资金、信贷、收费等方面的支持力度。
    3、推进宅基地置换和农房产权流通。有计划引导村集体和农户,将闲置的农村宅基地及附属设施用地、农村集体建设用地(包括乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等)进行复垦,以城乡建设用地增减挂钩的办法,进一步采取切实可行的置换政策,扎实推进农村宅基地置换工作,鼓励农民以宅基地置换城市住房。积极探索宅基地权证化政策,开辟农村宅基地置换新途径。积极创造条件解决农房改造和建设的产权问题,创新农房产权确认方式,促进农房产权有条件地流通,帮助农民变住房财产为资本。
    4、加强农民技能培训,促进产业发展,实现农民集聚后安居乐业。对农村居民来说,通过宅基地置换城镇住房只是完成了进城落户的第一环节,能够长久的安居乐业才是根本。通过将农房改造集聚区安排在二三产业相对发达的中心镇和城区,能够为农民提供更多的就业机会。抓好以技能培训为核心的农村劳动力素质提升工程,能够提高劳动力转移的质量,增加农民农外就业的能力和收入水平。通过大力支持集聚区发展二三产业,制定农民以宅基地置换标准厂房的政策,创业项目推荐等措施鼓励农民发展家庭工业,实现农民集聚后的安居乐业。同时,通过教育培训,改变农民思想观念、生活习惯、生产方式,实现从传统农民向城市居民的根本转变,使得他们能更好地融入城市生活。
    5、切实提高农民宅基地置换的积极性。农民参与农房集聚建设的积极性取决于其对此项目的了解程度的高低、是否会带来财产的增加以及购买成本的可承受性。要加大宣传力度,有效提高村民对改造集聚建设政策的认识和参与的积极性。要加强政策培训,通过会议、发放宣传手册、宣传单、标语、报纸、网络、广播电视等多种形式和载体,让广大村民了解农房改造的目的、意义、从而得到广大村民的关注、理解和支持,从而在全县(区、市)上下形成良好的改造氛围。例如,鹿城区借鉴房地产宣传策略来推进推广农聚房知晓度,就取得了良好的效果。
    同时要拓宽置换区域,扩大置换对象范围,合理利用级差地租,就近置换优先,异地置换为辅,利用异地置换倒逼就近置换,引导农民争先置换。例如,鹿城区在项目推进过程中,合理利用价格杠杆,合理抬高城中村置换价格,最大程度地降低西部农房改造农聚房的价格,在全区范围内寻求资金平衡。泰顺县打破区域限制,实行无区域生态移民。泰顺县以新城区和无区域生态移民区为载体,面向全县群众,可跨行政区域无障碍搬迁、集聚到县城。
    此外,要努力缓解农村居民购买集聚农房的压力。深入研究农房抵押融资办法,切实解决置换户融资难题做好对下山搬迁、库区人口集聚、困难群众参与农房改造集聚建设的救助力度。要研究制定出台农民多余置换房与政府公租房的对接政策。
    (三)推进户籍管理制度改革,实现城乡居民合理有序流动。
    1、建立城乡统一的新型户籍管理制度。按照“一元化”户口管理制度要求,取消农业和非农业等各类不同户口性质划分,统一称为“温州市居住居民户口”。实行实有人口、实有居住、实有房屋“三实管理”新模式,形成“见房知人、见人知房、查房知人、查人知住”的实有人口管理工作新格局。按照“党委领导、政府负责、部门履职、社区实施”的要求,由公安部门牵头,相关部门密切配合,抓紧制定落实户籍改革相关配套政策,确保户籍管理制度改革顺利推进。今年要积极稳妥推进户改试点,试点县在积极推进股改、地改的同时,年内完成户籍管理制度改革任务。
    2、切实保障群众合法权益。户籍管理制度改革后,转户农民原有的合法权益不受损害,其原有的土地和山林承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权予以保留,其村组织社员身份和村集体经济组织成员身份保持不变,其本人可继续执行农村居民的计划生育政策。对就学、参军等特殊户口回迁对象,应当界定其具备社员资格。今后出台的有关政策措施,不得与户口性质挂钩。
    (四)以改善民生为根本,促进城乡基本公共服务均等化。
    1、建立健全城乡平等的就业制度。完善就业再就业体制机制,消除各种歧视性就业政策,形成城乡劳动者平等就业制度。打破城乡人力资源市场二元结构,加快建立城乡统一规范的人力资源市场,为农村劳动力合理有序转移创造条件。加强公共就业服务平台建设,完善市县乡村四级就业服务网络,重点抓好中心镇就业服务平台,为城乡劳动者提供全方位就业服务。完善面向所有困难群众的就业援助制度,帮助农村“零就业”家庭、被征地农民、低保对象等解决就业困难。健全面向全体劳动者的职业培训体系,特别加强对农民转移就业的培训。
    2、推进基础教育均衡化发展。加大公共教育资源向农村、欠发达地区、薄弱学校倾斜,促进优质教育资源在城乡、区域和校际之间的均衡配置。加大农村教育经费投入力度,依法落实“三个增长”和“两个提高”。加强农村教育各类学校建设,推进义务教育学校标准化建设,有计划改造农村基础薄弱学校,努力提高农村学校办学条件。加强农村义务教育师资队伍建设,建立师资柔性流动机制,深化名校下乡帮扶活动,推动城乡教师交流合作,加强农村教师教育培训,稳妥增强农村义务教育师资力量。
    3、完善城乡一体的社保体系。健全以企业职工基本养老保险制度为基础,包括机关事业单位养老保险、城乡居民社会养老保险、被征地农民基本生活保障在内的涵盖各类参保主体的社会养老保险体系,建立各类养老保障制度之间的转移衔接通道,实现不同制度之间相互顺畅转换。推进基本医疗保险制度整合,将城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗整合到基本医疗保障一个体系框架内,通过对制度内容的调整完善,实现体系内各制度间可衔接、可选择、可转换。完善三位一体工伤保险制度,健全失业保险制度,稳步推进生育保险。加强城乡最低生活保障、住房保障、养老服务、儿童福利、老年人服务、慈善救助等体系建设,推进社会救助、社会福利、社会优抚、社会慈善事业发展。统一城乡失业保险制度。把形成劳动关系的各类用人单位职工,不分城乡、不分户籍依法纳入失业保险范围;建立与土地承包经营权脱钩的平等的失业保险制度,逐步实现失业保险制度全覆盖。
    4、构筑覆盖城乡的卫生体系。统筹城乡医疗卫生资源,完善城乡医疗机构布局,加快形成以大带小、以城带乡的医疗卫生体系。加强中心城区骨干医院建设,使温州成为省级四个医疗中心之一,全面辐射浙南闽北地区。加强区域医疗中心建设,乐清、瑞安、平阳、苍南各建设1家以上三级乙等综合性医院;其他县各建设1家以上二级甲等综合性医院。加强中心镇医疗卫生服务机构建设,确保每个建制乡镇都有1家政府举办的乡镇卫生院。大力改善农村医疗卫生条件,使每个行政村都有1所医疗卫生机构,基本建立“20分钟医疗卫生服务圈”。
    5、加强农村公共文化服务体系建设。坚持以政府为主导、公共财政为支撑、公益性文化事业单位为骨干,更加注重面向基层特别是农村,率先建成比较完备的城乡公共服务体系。大力实施新农村文化建设重点工程,加快实施“两馆一站”等文化重点项目,不断完善基层文化基础设施,推动文化公共设施向农村延伸。加强基本公共文化产品配送,大力开展送戏、送书、送电影、送讲座、送展览等文化下乡活动,丰富农村人民群众精神文化生活。深入实施农村文化人员“春风行动”计划,抓好文化人才队伍素质培训,切实加强农村文化队伍建设。
    (五)改革乡村治理结构,进一步推进农村新社区建设。
    1、加快农村新社区建设步伐。把村级组织“转、并、联”作为基层社会管理体制创新的基础性工作来抓,加快“并”和“转”的步伐。完成“三分三改”的农村新社区要依规定履行报批成立手续。按照集约节约用地、突出乡土风情、建设绿色城镇和美丽乡村的要求,加快编制农村新社区、特色文化村建设和古村落保护规划。在编制规划和开发建设时,各县(市、区)人民政府要严格标准,落实农村新社区集聚规模、公共服务能力、基础设施建设标准等要求。
    2、完善农村新社区管理服务体制。以推行社区化党建为契机,进一步健全以社区党组织为核心的领导结构,合理划分议事监督委员会、管委会和“转、并、联”之后建立的居委会等机构职能和权责边界,不断探索完善社区内部治理结构,形成有效工作激励和权力制衡机制。推进农村新社区服务中心建设,强化政府组织提供的公共服务,完善市场主体提供的商业服务,培育发展社区社会组织提供的非营利性服务,鼓励志愿者提供的互助服务。加快社区负责人专职化配备,加快撤销镇属办事处。开展农村新社区规范化建设和示范社区创建活动。分级下派农村工作指导员,具体指导开展农房改造集聚建设、“三分三改”和社区服务等工作.
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