城镇化是我国现代化进程中必经的阶段,也被认为是未来几十年中国最大的发展潜力。今年3月,国务院总理李克强在两会答记者问时表示,新型城镇化是以人为核心的城镇化。在城镇化过程中,如何将农村人口有序地转化为城镇居民,逐渐消解城乡二元结构以及附着在户籍制度上的不平等待遇,是中国当前面临的最大问题。本期刊发的两篇文章分别从平湖、东莞的案例中总结了农民工市民化的本土经验,另一篇文章从公民权角度呼吁向流动儿童开放更大的教育资源。
■平湖
让一部分人先缩小差别
清华大学 景跃进
在城镇化过程中如何将农村人口有序地转化为城镇居民,逐渐消解城乡二元结构以及附着在户口制度上的不平等待遇,是中国现代化面临的一个重大挑战。在全国统一、全民普惠的社会福利制度无法一步到位的情况下,各地根据自身条件进行的探索性改革,显然具有重要的意义。
平湖四个方面施新政
本文的标题“从‘农民工’到‘新居民’”来自于2010年对浙江平湖的一次主题调研。平湖是浙江嘉兴市代管的县级市,地居浙北,毗邻上海。2007年成为浙江省实施“新居民”政策的两个县级市之一。
大致而言,平湖市的做法可归纳为以下四个方面:(1)转变观念。倡导平等对待外来务工人员,禁止使用“打工仔”、“打工妹”、“江北人”等具有歧视性的称号,对在平湖工作和生活的非平湖籍人口统一称为“新居民”。(2)取消暂住证,实行居住证制度。2007年11月,浙江省试行居住证制度改革,在平湖市颁发了全省第一批新居民居住证,实行多年的暂住证制度退出了历史舞台。(3)成立专门的管理机构。2007年6月1日,平湖市在浙江省成立了第一个新居民事务管理局,专门负责流动人口的服务管理工作。(4)相应的财政投入。平湖市、镇(街道)两级财政将流动人口的治安管理、计划生育、劳动就业、子女教育等有关经费,纳入正常的财政预算支出范围。
与原先实行的暂住证制度相比,新居民政策带来了一系列可喜的变化。例如,与暂住证不同,新颁发的居住证是新居民在平湖的身份证明,并与社保、就业、教育、居住等挂钩。在这个意义上,新政策在消解城乡二元结构的道路上迈出值得肯定的一步。然而,新的实践也提出了新的挑战,其中两个相关的议题是:(1)如何看待价值维度的“平等对待”与实践层面的“差序处置”之间的关系?(2)如何使“新居民”彻底融入城市,成为一体化的“市民”?
新政具有差异特征
之所以提出这样的问题,是因为新居民政策本身具有差异化对待的特征。具体说来,新颁发的居住证有两种形式:一种是“浙江省居住证”,另一种是“浙江省临时居住证”。它们附着的社会福利是不同的。例如,只有获得“浙江省居住证”的新居民,在满足了其他辅助条件之后,才有资格申请落户平湖。这样一来,新居民制度与原先的户口制度一起,形成了多阶的差异梯度:首先是户口制度范畴内的(老)居民人口与新居民人口之间的社会福利待遇的差异;其次是新居民人口内部的社会福利待遇的差异。换句话说,旨在缩小社会福利差异的制度实践,其本身又具有差异的特性。在这个意义上,新居民政策具有浓厚的二元性:首先他/她是“居民”,新政策意味着一个城市对他/她的开放性,其次,他/她又是“新”居民。所谓“新”在这里不光具有时间的含义,还具有制度(差异性福利待遇)的意义。由此可见,城乡二元结构一旦形成,便体现出一种强烈的路径依赖特征,新的改革举措不得不承认这种既有差异,并且采取同构化的方式来进行。在发展经济方面,我们曾经提出的口号是“让一部分人先富起来”,在户口制度改革方面,我们发现自身处于类似的情形当中:“让一部分人先缩小差别”。
如果我们将人口流动的因素考虑进来,问题变得颇为复杂。即使在实行新居民政策之后,新居民在浙江省范围内的流动依然受到省内行政区划(不同管辖权)的限制。打个比方,在某县获得“浙江省居住证”的新居民在省内流转,其证件不能直接转移。很可能出现这样的情况,在移居他县时,他(她)必须换证,而得到的很可能不再是“浙江省居住证”,而是“浙江省临时居住证”。之所以会出现这种情况,是因为虽在同一省份,但省内各地在经济发展和社会福利提供等方面存在着差别,因此各地为外来人口设定的进入门槛是不同的。
逐渐增加居住证含金量
政策待遇的“身份化”与“属地化”,一方面是前进中的问题(不得不作出这样的区分,因为政府的财政资源是有限的),另一方面确实体现了改革对于原先制度的路径依赖性。由此是否可以设想,在未来的中国,户籍制度依然存在,原先的不平等不是通过取消户籍制度来消除(减缓),而是通过(1)户籍制度的城乡一体化,为当地城乡居民提供均等的公共服务和社会福利;(2)户籍制度的相对开放;(3)为新居民提供越来越多的新政策待遇。在这个意义上,居住证将在相当一段时间内存在,并随着经济发展和社会进步,其含金量会逐渐增加。只有在中央与地方关系、地方与地方关系以及财政制度发生大改革的前提下,这种格局才会发生根本性的变化。
尽管平湖市的探索存在诸多时代的局限,但确实迈出了可喜的一步,也获得了社会各方面的肯定,它的经验被作为“浙江省改革开放30周年百件典型事例”之一,并荣获2010年浙江省十大民生工程奖。在此,笔者借用其颁奖词来结束这篇短文:“这个城市敞开胸怀,将外来务工者当作自己的‘新居民’。新居民事务管理局‘以人为本、服务为先’,将管理寓于服务之中。新居民在社会福利待遇中,感受到了尊严和接纳,对这座城市产生了归属感。”
■东莞
农民工市民化的三方建构
中山大学 肖 滨
在西方公民身份理论的论述框架中,公民身份的获得主要有两种途径:国家主导或者社会抗争。在认同国家主导途径的马歇尔看来,公民身份权利的发展是一个自然演化的过程,国家在必要时予以援助,公民身份权利的实现就能水到渠成。而支持社会抗争路径的吉登斯则认为,国家主导的论述无视历史上公民权利的实现在很大程度上是通过斗争获得的事实,例如,英国公民身份的扩张就是下层阶级努力争取的结果。国家主导与社会抗争的理论论述不仅为学界把握公民身份权利实现方式积累了思想资源,而且提供了具有规范意义的分析框架。
然而,上述两大理论分析框架来自于对西方国家公民身份发展经验的理论总结,它们能否或者在多大程度上适用于分析、把握当代中国公民身份权利扩展的经验事实,却是一个需要在直面中国现实的基础上认真进行理论反思的问题。更进一步地说,如果这些理论难以有效解释中国的经验事实,那么,能否反过来借助中国经验进行新的理论概括?正是基于这一问题意识,作为我国社会中的特殊群体,农民工公民身份的实现方式就是值得关注的经验事实。考察这一经验事实不仅有助于我们走出上述二元分析的理论框架,而且可能为汉语语境中公民身份理论的推进提供中国经验的依据。
众所周知,当前农民工实现其公民身份受到户籍制度、城乡二元制度体系、农民工与城市居民关系等多种因素的影响。因此,市民化是农民工获得公民身份的关键一步。以往的经验表明,农民工市民化通常没有走出国家主导或者社会抗争两种途径:前者集中体现在地方政府通过政策和制度供给主导农民工市民化,后者则表现为某些地方的农民工采取社会抗争的方式争取自身的公民权利。然而,我们最近的调研发现,广东东莞市农民工市民化的实践有可能提供了一个不同于上述两种途径的新案例。
在东莞市农民工市民化的实践中,市民化的实现路径经历了从政府单边推动到政府、农民工与社会多边建构的转变。所谓多边建构的农民工市民化路径具体包括三条:一是政府行为调整,即政府调整对农民工的政策(例如入户、入学、居住等政策)和强化对农民工的公共服务供给等;二是农民工积极回应政府的政策调整,例如,农民工通过积极参与各种社会保险以及社会服务等来增加自己获得市民权的资格;三是社会性的力量参与农民工市民化的实践,例如,随着与农民工相关的企业、工会、社区以及非政府组织(NGO)的介入,这些社会性的力量成为农民工市民化不可低估的推动因素。因此,多边建构的农民工市民化路径实质是通过政府、公民与社会多方参与、互动作业从而推动公民身份得以扩展的方式。这是一种不同于国家主导和社会抗争的运行方式:不仅政府进行政策创新、合理配置相关资源,成为公民身份扩展的重要推手,而且公民和社会建设性地参与到公民身份扩展的实践之中,以其能动、积极的作为增加了正能量,减少或降低了实践过程中因冲突、抗争可能带来的损耗。在某种程度上,它能够走出公民身份扩展过程中国家主导的困境和化解社会抗争的破坏性。
这种多边建构的农民工市民化路径不仅在实践上为农民工融入城市、获得市民身份提供了新的解决方案,而且在经验上显示了公民身份获得可以采取新的方式。显然,这是值得从理论上加以关注的一种本土经验。这一本土经验的理论意义在于两个方面。一方面,公民权利的实现、公民身份的获得并非只是政府主导或社会抗争的二元选择,来自于外部经验的公民身份扩展的理论概括有其理论解释的限度,难以完全涵盖中国本土实践;另一方面,需要对来自中国本土实践的经验进行新的理论阐释或概括。这意味着需要正视这些本土经验,从理论上深入阐释在农民工市民化的实践中政府、公民与社会三方互动、多边建构的运行机制,从而为公民身份扩展理论提供新的分析维度。(第1363期 第2版)